政府绩效评估的政策悖论与执行控制——一个多层治理的分析框架

张书涛（河南师范大学公共政策与社会管理创新研究中心，河南新乡 453000）

政府绩效评估是指相关主体基于特定的评估规则，依据相应的评估政策与目标，运用某种评估技术与标准对评估对象的系统功效和活动效率进行综合测量、比较和评价的过程。公共行政理论和实践表明，政府绩效评估嵌入一个多层治理的政策网络中，涉及中央、省、市、基层等多级政府与部门的利益，需要协调多元行动者与参与者之间的关系。因此，构建一个较为完备、系统和跨层次的绩效评估体系是政府有效治理的前提。政府绩效评估以公共性活动的政策设计为效能目标,“嵌套在国家治理结构中的一些固定性机制、系统，能够有效实现制度优势和治理效能的转化和提升”［1］。唯有厘清政府绩效评估的治理结构和政策过程，才能提升不同层级政府的运作能力与治理绩效，政府绩效评估的多层治理“为评价和评价设计的选择指明了方向”［2］。诚然,上级政府基于“自上而下”的强制性权威对绩效评估进行政策输出和任务分解，下级政府则“自下而上”地对相关任务进行系统匹配。具体而言，政府绩效评估的多层治理涉及中央和地方各级政府之间复杂的府际关系结构，具体体现为科层体系中多个治理单元的互动，“地方政府在‘条条块块’结构中呈‘向上集中’与‘向下扩展’双向结合的特征……‘条条’和‘块块’分别通过组织系统把中央的精神传达贯彻到地方和基层”［3］。面对这种关系，下级政府会积极回应上级政府的治理任务。政府绩效本身是一种客观存在，政府绩效评估的目的是为了对政府系统和政策运作进行“持续性”改进［4］。目前，多层治理理论是研究多中心、多部门与多行动者的治理行动的重要解释工具。在政府绩效评估中，多层治理是一个亟待深入研究的新视角。

一、政府绩效评估的政策实践：一个多层治理的分析框架

多层治理是对国家治理复杂性的政策回应，贯穿于动态复合治理体系所构成的特定治理结构，被广泛运用于公共政策实证分析中。在某种意义上，具有中国特色的绩效评估更加强调从中央到地方权威决策的政策执行过程［5］。多层治理可分为两种不同的治理类型：第一种类型是对单一政府的分析，单一政府中的政策主体通常拥有通用型的管辖权力，往往注重特定政府机构的独特功能，在政府公共事务处理中承担综合决策职能；第二种类型是对政策制定和执行部门的分析，主要围绕特定治理目标通过政策网络实现跨区域、跨层级和跨部门的合作与协调［6］。多层治理在行政实践中的运用体现在两个维度，即“结构性维度和等级化维度……结构性维度决定了参与规则，等级化维度则形塑了行动主体间的相互关系与交互机制”［7］。中国是单一制国家，单一制国家的治理结构运用中央政府决策的制度优势和治理效能，以期合理厘定中央与地方的管理权限与组织形式，划分职责分工与进行权责分配，保证国家的政令统一与政策执行效率［8］。作为单一制国家，中国政府绩效评估受府际关系和政策网络的双重约束，唯有廓清多层治理造成的政策悖论，才能实现绩效结果的产出、反馈和改进，如图1 所示。

图1 政府绩效评估多层治理框架

（一）府际科层制关系

府际关系是各级政府间为执行政策或提供服务而形成的相互关系，不同层级政府的角色定位产生不同的绩效治理效果。多层治理是“政治权力在政府多个层级间共享与协调的制度体系”［9］。从政府绩效评估的治理结构看，府际关系通常以纵向与横向两种基本的运行方式相互作用，包括水平关系与垂直关系的静态与动态互动关系，指涉跨区域、跨层级、跨部门且在政策制定、执行与评估过程中发生的行动者之间的关系。这是因为，“府际关系是一种政策面向：横向上，公共政策的制定受同一政府层级相关行动主体间的交互关系影响；纵向上，公共政策的执行需要跨越多个政府层级”［10］。具体来看，政府绩效评估嵌入府际科层间的政策体系中，其治理结构既包括政府内部与外部的不同层级与部门的行政主体，又包含社会组织与公众等参与主体，这提供了一个在政府多层级间进行绩效评估分析的整合性框架［11］。

1.纵向层级间的科层控制。在府际关系中，不同层级政府在纵向职能配置与权责划分上高度一致。也就是说，政府管理侧重以科层制“上下对口、左右对齐”的方式组织起来，以实现政府公共治理的基本功能，实施与上级政府政策和组织目标相关的制度与规则［12］。这种“职责同构”的政府间纵向关系模式使得公共权威和权力聚集于上级政府，上级政府往往具有较强的政策影响与控制能力。政府绩效评估政策的制定与执行本质上也是上级政府利用其自身的权威与资源实现政府公共治理目标的一种工具和手段，并以此将不同层级的政府主体连接在一起，以科层控制方式最大化实现公共价值和公共利益。

府际科层制关系与治理机制往往强调上级政府对于政策问题的掌控能力，并未充分关注到下级政府的执行能力及政策自身的限制因素。政府绩效评估作为一种协调上下级政府行为的制度工具和政策机制，不可能实现所有主体的目标偏好。事实上，科层制设计的首要目标是为了消除个体理性与整体价值之间的冲突，确保上级政府的控制能力和资源配置效率。政府绩效评估的运用使得上下级政府在处理相互关系时需要遵循大体一致的参与约束原则和激励兼容机制，从而保证下级政府积极参与执行上级政府的政策任务，并与上级政府政策目标相一致［13］。

由于上下级政府和各政策主体存在利己动机和信息不对称问题，极易出现“道德风险”和“逆向选择”的负面行为。政府绩效评估作为一种制度安排的关键在于达成不同政策主体之间的利益平衡。在不同的组织结构下，政府存在不同的行为选择，会产生不同的结果。上下级政府的关系实质上也是一种博弈关系，政府绩效评估的制度安排通过设计不同的政策标准影响双方的利益取向。因此，科层制治理条件下政府绩效评估政策的有效性取决于不同层级政府的信息准确度和利益兼容度。在政府绩效评估过程中，要明确导致不同绩效行为的具体因素，充分观照政府纵向间关系对评估体系与政策过程的影响作用。

2.横向部门间的政策分割。基于不同的治理标准与政策需求，国家将同级政府所辖行政区域内公共事务的职责与功能区分为不同的职能部门与政策单元。由于各级政府同级部门设置的任务目标与组织功能不同，在政府科层治理结构中展现出绩效需求的差异性特征。同级政府部门的横向权力分割及其职能结构也是影响政府绩效评估政策制定与执行能力的关键制度变量。在地方政府的横向治理结构中，各政府部门与政策单元所持有的资源和所处的地位不同，随着现代政府的变革以及公共服务精细化治理的纵深发展，需要越来越多的公共资源对组织绩效进行有效匹配。

事实上，由于横向政府及其组成部门本身是具有特殊需求和自主性的利益主体与行动主体，其主要任务是服从并执行本级政府的政策安排，通常仅仅作为政府治理的一般主体参与到政策执行中来，相互之间的横向联系较少，呈现典型的“蜂窝状结构”，但是在政府绩效评估政策制定与执行中，横向政府及其组成部门作为重要的利益相关者对政策目标的理解存在差异，选择何种评估政策体系涉及多个政府部门和政策单元的利益分工。这是因为，“只要科层具有一个下级单位，而且每个单位可以决定组织行为的某些方面，那么这些单位可能会遇到效率低下和非连贯性的问题”［14］。

总体来看，如果能够实现各政策单元和多部门之间的横向目标协同，就能解决政府治理效率低下、信息不对称等政策难题。在横向政府治理结构中，需要各主体在相互依存的环境中通过彼此合作、资源分享和权力共享提升公共事务的治理效能。因此，在政府绩效评估过程中，政策设计与制度安排应该充分兼顾各主体的利益，各地方政府及其部门应该通过决策参与、过程监督或控制等方式评估政策的效果。

（二）多层次政策网络

“多层治理指涉多个管辖权层面的政府与非政府行为体，为解决公共政策问题而进行持续互动的制度安排”［15］。政策网络一般被定义为把政府、社会组织与公众等主体连接在一起共同参与决策的治理系统，政策网络是多层治理的关键议题。就政府绩效评估而言，多层治理条件下不同层级政府与部门之间的相互关系以及政府组织与其他社会参与主体之间的互动关系构成了政府绩效评估的政策网络。政府绩效评估政策网络的结构复杂性、紧密性与协同性是影响政策制定与执行效果的关键因素，各政策主体的自主性能力是解构政策网络治理的本质性要素。

1.多属性的政策系统。从制度供给角度看，政府绩效评估的政策主体与决策权是分布在不同层级的治理系统中，政策网络架构揭示了政府绩效评估的政策制定与执行系统是具有多层性的网络关系连接状态［16］。基于政策网络的视角，可以发现政府绩效评估的决策权由多种行动者在不同层次上分享，对评估决策结果的掌控逐次被各政策网络参与主体分解，并在各个层次上相互影响，而非仅由单一政府机构专有。

因此，在政府绩效评估的多层治理中，运用政策网络可以较好地分析多个决策参与系统资源禀赋的差异性，有助于检视其相互配合的程度。政府绩效评估的政策执行被嵌入多个层次的政策系统中，多属性的政策系统既包括政府不同层级的行动主体，又包括社会组织与公众等政策主体。多层次的政策系统为实现政府绩效评估多样性和差异化的政策目标提供了治理基础。

2.跨层次的政策需求。政府绩效评估的治理行动产生于府际空间条件下一系列行政决策目标，事实上它还包括不同层次的社会组织的政策需求。政府绩效评估政策网络主要指各层级政府部门、社会组织与公众等主体为了实现和增进公共利益，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务而建立的合作伙伴关系与公共行动系统。政府绩效评估“政策网络不能排他性地仅由国家主导，而应包容所有可指导、掌控或管理的社会组织与行政角色”［17］。

在政府绩效评估政策网络运行中，各政策主体因承担不同的角色与治理责任，需要恪守相互信任原则而制定相应的规则或参与机制，从而实现相应的政策匹配并服务于相应的目标任务。同时，跨层次的政策需求也构成了政府绩效评估多层次治理的重要制度基础与分析维度，这是因为，“政策网络受多种力量之间复杂作用的驱动”［18］，它是多重制度性因素共同作用的结果。政策网络为政府绩效评估提供了重要的分析视角与理论资源，但是由于政策网络治理本身的复杂性与执行不确定性，因此也需要充分认识到在政策过程中所带来的治理挑战［19］。

二、政府绩效评估嵌入多层治理的政策悖论

任何制度行为都存在一定的约束，“制度是规定、构成、调整公共活动的关系、角色及其行为的公共政策体系的构成形式”［20］。政策悖论也是一种活动体系或治理结构，正如政府绩效评估同样存在一定的组织与制度约束一样，“政策执行的前提是以理性的、科学的和分析的方法制定政策”［21］。无论是上级政府还是下级政府抑或社会公众，其自主行为都存在相应的约束原则，政策约束促使政府、社会与公众之间的关系有序化。就此而言，政府绩效评估被完全嵌入多层治理政策系统这个大循环圈的一个或多个环节之中。多层治理的纵向、横向府际科层关系与跨层次的政策网络构成了政府绩效评估的政策执行条件与约束条件。当然，“制度通常也被认为是由若干个或若干组规则或规定组成的政策系统”［22］。政策执行不仅包括治理结构与决策规则，还包括组织规则与政策执行模式。

（一）多层评估系统与科层运作的结构失配

政府多层评估系统的治理结构与政策布局，可以被描述为一个由纵向等级决策、横向部门决策和水平网络化参与所构成的绩效治理系统，三者共同构成的一个多层次且一体化的评估政策网络。从政府绩效评估实践来看，政府纵向结构和科层制政策的双重约束建构了自上而下的纵向政策实施机制，这在一定程度上限制了政府部门间的横向衔接与水平参与的互动空间，导致多层评估系统与科层运作的结构失配，而这种冲突正是形成政府绩效评估偏差的结构性根源。

当然，政府绩效评估偏差也源于跨层次治理环境的差异。一方面，跨层级治理条件、政策支持与绩效目标的差异造成政府绩效评估政策的模糊。这需要政府各层级、多部门的沟通与合作，瞄准政府间管辖范围的利益“孤岛”与绩效竞争，消解政府绩效评估的多层治理与科层运作过程中的权责不一致与信息不对称等问题。另一方面，科层体制下政府主导的绩效评估具有一定的主观性，社会和公众参与的表达渠道还较为单一，导致政府绩效评估的参与“排斥效应”。

总之，政府绩效的多层评估系统与科层运作的结构失配给政府绩效评估带来诸多难题，需要从宏观制度供给视角对政府绩效评估偏差进行矫治，审视所面临的政策悖论。从政策执行与实践维度上分析政府绩效评估存在的制度与系统偏差。

（二）制度供给与绩效需求的系统张力

政府绩效评估的科学性取决于对跨层次评估体系与政策需求的有效耦合程度，制度供给与绩效需求的系统张力是造成多层治理困境的重要原因。在政府绩效评估多层治理体系中，不同组织系统的职责与任务具有差异，不同的政策类型和治理层级也存在各自的任务要求。政府绩效多层评估体系与政策网络之间的矛盾渗透在绩效评估制度系统的多个层面，既包含政府外部的政策系统与权力配置，又涉及政府内部的任务结构与治理职能。

从制度供给看，政府绩效评估的科层结构、政策网络、参与系统与匹配条件等涉及评估政策的正确性、合理性与治理限度。政府绩效评估的政策网络与制度条件是构成政府绩效评估政策供给模式和达成评估结果的重要条件。从绩效需求看，参与网络与参与系统则提供了一份政府绩效多层治理的需求清单，凸显了评估制度安排的相互作用逻辑。就此而言，在政府绩效评估受制度规则与政策能力的影响下，制度供给与绩效需求之间的相互作用，共同造成了政策偏差的后果。若政策网络能够达到对政府绩效评估的“无缝隙治理”［23］，就必须破解制度供给与绩效需求之间的张力。

总体而言，政府绩效作为多层治理系统的整体产出，它不仅要对各个治理层次与行动单元的多种政策属性进行分类评价，还要对整个政策治理的整体功效作出综合研判。首先，对跨行政区域边界的政策需求进行挖掘，归纳出不同区位的统计数据信息，筛选出有助于提升绩效质量的配套政策体系。其次，充分认识到跨行政层级与行政部门的评估政策需求，透视不同政府层级和部门的履职效能需求和政策执行情况，促使政府绩效评估从“碎片化”供给转变为“一体化”整合。最后，关注政府、社会和公众的绩效需求。以政府、社会和公众等政策主体为基础，围绕各政策主体的多元绩效需求，搭建优势互补的政策执行平台，消解制度供给与绩效需求的张力，瞄准多元需求内容，开展评估政策的制定与执行。推进政府、社会和公众等主体从“绩效分离”转变为“绩效融通”，全面提升政府绩效评估多层治理效能，消除多属性政策执行带来的各种“非预期后果”。因此，政府绩效评估多层治理的建构，需要确保制度供给与绩效需求相一致，建立以公共价值为基础的多元参与治理框架［24］。

（三）政策系统与技术标准的匹配困境

政策系统是由多种治理要素构成的复合体，政策的实施节点与行动结果的差异化造成政策系统与技术标准的匹配困境。由于绩效评估系统与各类行动主体间存在一定的治理边界和政策差异，不同制度结构下的评估系统导致不同的执行结果。如前文所言，中国政府绩效评估通常采用“自上而下”的科层化决策和政策执行模式，上级政府的政策需求往往是政府绩效评估的出发点，下级政府通常是对上级政府评估目标的逐层分解和具体落实。事实上，政府绩效评估是一项专业化和技术化的过程，各层级政府与部门需要有不同的评估政策体系与技术标准。

同时，政府绩效评估面临多层次制度结构与政策执行需求差别的约束。一个科学的评估系统与组织规则可以提供较为恰当的激励结构和行动路径，现有制度框架限制了政府绩效评估的政策供给内容和治理方向。若政策体系的构成要素与所运作环境的外在条件发生冲突，政府绩效评估就面临“技术性逻辑”与“工具性逻辑”之间的双重标准［25］，但在具体的政府绩效评估中，仍采取行政管控的执行逻辑，在评估政策系统与指标设定上追求“统一性”与“全面性”，要求将整体性的政府绩效治理目标具体化和指标化。具体化和指标化的治理目标往往导致政府绩效评估政策目标、技术模式与政策需求之间的逻辑错配，进而造成政府绩效评估政策结果与政策预期之间难以有效衔接与协调，导致政府绩效评估日益陷入“模式泛滥”与“绩效不彰”的尴尬窘境［26］。因此，需要运用技术逻辑标准对政府绩效评估的治理架构与政策体系进行审视，从宏观制度结构与微观组织逻辑探究政策偏差的深层原因与匹配困境。

三、政府绩效评估政策执行的多层治理理路

“政府绩效评估是政治理性与技术理性的统一体”［27］。多层治理框架与制度供给模式为政府绩效评估提供一套完整的理性认知图谱，而政府绩效评估的政策范畴与实践特征则为政府绩效评估提供技术路线。长期以来，由于政府绩效评估更多地偏向作为一种政策工具，在政府绩效多层治理系统中，存在模糊、交叉、重复与混用等问题，不仅导致大量的系统冲突，还严重制约以实践为导向的应用发展。“政府绩效评估是因需求而导致的活动”［28］，一个暗含多层次需求的政府绩效评估系统反映了公共治理在多个层次、侧面和环节的政策效能需求。因此，要按照不同的标准，将政府绩效评估划分为不同的政策类型与组织系统。从政策供给与政策需求角度，政府绩效评估可以被视为政策信息的输入、转换与输出的治理循环。如前文所述，名目繁多的政府绩效评估可以简化为“多属性的评估体系”与“跨层次的政策需求”两大层面，从而覆盖政府绩效评估多层治理的多个要素、系统、结构和功能。

（一）对多属性的政策系统进行分类

所谓“多属性的政策系统”主要是指具有复杂性、综合性与多层次性的公共政策体系，通常拥有多个政策目标，涉及纵向与横向的政府部门和政策单元，从而形成多层次的网络关系［29］。政府绩效评估政策系统是作为一个包含若干个层级和层次的整体性结构而存在的，根据不同的治理属性和逻辑标准可以划分为不同的政策类型。

首先，对评估客体与对象来说，政府绩效评估展现了一种系统化的层次类别与政策范畴，涵盖了不同的政府绩效治理领域［30］。从系统层面来看，政府绩效评估系统可以划分为公共政策绩效评估体系、公共组织绩效评估体系和公共项目绩效评估体系；从部门层次来看，包括综合绩效评估与部门绩效评估；从微观政策范畴来看，可以分为目标绩效评估体系、绩效督查考评体系和机关目标管理评估体系等类型。其次，依据治理层次，政府绩效评估可以划分为中央政府部门绩效评估与地方政府绩效评估、上级政府绩效评估与下级政府绩效评估以及在这两个层次之间存在的多种关联模式。最后，从治理功能角度看，可以区分为公共治理绩效评估和公共服务绩效评估。绩效评估的不同分类，凸显了不同的政策目标需求。不同的政策模式与评估类型适用于不同的评估对象，采用的评估体系、方式与方法各不相同，达到的治理目标也存在较大差异。

进而言之，政府绩效评估同时承载公共资源配置与政策匹配等多项任务，这意味着政府、社会与公众多种治理机制的综合运用和多主体参与。同时，政府绩效评估也意味着公共治理的强化和多主体责任的履行，进而需要从纵向、横向、内部、外部等治理侧面与政策维度结合，构建完整合理的政府绩效评估政策体系。在某种程度上，政策网络的多属性特征也反映出政府绩效评估政策结构的功能实现、职能要求与职责履行等总体性治理需求。

（二）设计跨层次的评估政策体系

政府绩效评估是用以考察政府治理有效程度的工具，旨在反映公共治理与公共政策多个层面的效益与效率。政府绩效评估在政府公共治理活动中承担重要的评价功能，“它不仅有利于政策合理化的提升，还有利于调控潜能的改进，以便使特定的工作变得更有效率和效果”［31］。政府绩效作为政府治理系统的整体产出，既要对各政策系统与行政单元进行多种治理属性的分类评价，也要对整个政府政策与公共治理的整体功效作出综合反应［32］。从根本上来说，政府绩效评估的有效性取决于对跨层次评估政策的合理匹配。

第一，跨越政府区位边界的政策设计。如前文所言，政府绩效评估需要提取不同区位各类绩效信息的统计数据，根据提取的各类绩效数据与政策信息，分析与获取不同区位的各类绩效结果，并在此基础上综合评价不同区位与政策条件下政府治理与公共服务的效率与差异。总体来看，无论是政府组织机构绩效评估、政府公共服务绩效评估，还是政府整体性绩效评估，其关键任务是进行绩效数据与绩效结果的跨区位比较，并得出各类政策、资源与投入的绩效结果，综合考量政府治理条件对绩效结果的影响和制约。第二，跨政府层级与跨政府部门的政策设计。政府绩效生产与供给主要通过科层体制的权责划分与职能分工实现，政府科层治理结构在横向上以职能为依据进行绩效配置与专业分工，在纵向上通过决策权与资源分配实现自上而下的指挥和协调。政府绩效评估的重要内容是获取反映不同层级政府及其部门的职能履行、行政效率与资源运用的绩效差距与绩效差异，通过评估分析与政策反馈回应跨层级和跨部门的政策需求，为各政府主体提供各类绩效决策信息。

（三）满足政府、社会与公众的多元绩效需求

如前所述，政府绩效评估是一种社会治理建构活动，政府产出即为绩效，要保证政府产出与社会需求相一致，建立多元参与的政府绩效评估多层治理政策框架。这是因为，“国家治理制度总体上呈现政治系统的价值性优势、行政系统的执行性优势和社会系统的参与性优势”［1］。社会组织和公众在政府治理与绩效评估中均扮演重要角色，社会公众的参与种类、参与数量与参与程度都是政府治理质量的关键指标。因此，识别政府、社会和公众的绩效需求意愿的一致性是政府回应能力的基本任务。

政府绩效评估通过多元主体、不同政策场域以及多种行动机制的综合作用实现绩效需求、绩效供给与效能合法性的多层治理整合，需要从多个角度对政府、社会与公众的绩效需求进行分析，立足政府绩效评估的制度供给与政策匹配，搭建政府绩效评估政策的输入、转换与输出的治理循环系统，满足政府、社会与公众的多元绩效需求。

政府、社会和公众绩效需求意愿的一致性旨在通过自我管制、共同规制及公私伙伴关系等多样化的政策安排，促进各行动主体的正式与非正式的网络互动，从而达到政府绩效评估的目标一致性、资源共享性、互利互惠性、责任共担性和深度交互性等多层治理创新。修正政府绩效评估的组织单元与政策需求的系统架构，既能体现政府绩效评估多层治理的运作过程，又涵盖政府绩效评估的基本政策要素，为政府绩效评估的多层治理提供保障。

四、结语

多层治理客观反映了政府绩效评估政策体系多元参与主体的权限配置与职能划分，政策供给逻辑呈现复杂的结构特征。政府绩效评估的多层治理需要从公共治理层面进行政策网络分析与整合，根据政府绩效评估治理的组合差异，揭示政府绩效评估多层互动模式与政策运作机理。多层级和多层次的运作逻辑充分体现政府绩效评估制度结构和政策关系的多层治理效应。多层治理作为政府绩效评估组织与制度研究的一个理论框架，主要侧重从外在的治理结构与政策模式等方面分析不同制度设计的政策效果与影响因素，辨明和阐释不同治理层次与结构关系对政策执行的外在限制及其差异性。多层治理将宏观层面的治理系统划分为跨区域、跨层级、跨部门与跨公私关系的政策维度，只有这样，才能形成一个有效解释中国政府绩效评估的政策框架，进而实现技术理性与政治理性相结合、制度与行动相统一的公共政策执行逻辑。