控制型问责可否有效遏制避责行为？——基于官员行为与制度规范的内在逻辑分析

涂文燕 公婷，b；2（1.复旦大学a.全球公共政策研究院；b.国际关系与公共事务学院，上海 200433；2.香港城市大学人文社会科学院，香港 999077）

一、引言

问责机制是确保官员正确行使自由裁量权、约束和规范官员行为、推进责任型政府建设的重要制度工具［1］。有学者把问责看作一种政治“美德”，认为它能够促进政府的公开、透明及责任感［2］。无论是在理论还是实践层面上，人们通常把政府治理的失败归咎于问责的缺失，解决的方法便是建立更严厉的问责机制，然而，越来越多的研究发现，过于严厉的问责机制会导致“问责悖论”，造成问责和避责二元对立的局面，即问责越严厉，官员的避责倾向越强烈［3-4］。一方面，问责制采用一系列控制机制对公共权力的行使进行约束，促使官员有效地履行职责；另一方面，不少官员利用手中的自由裁量权，采取防御性、变通性的策略，巧妙地转移和规避责任，以化解问责的压力。

近年来，问责与避责的悖论在我国政府中有所体现。随着高压反腐和问责力度的强化，廉政建设取得了显著成效，但与此同时，官场也出现一些隐蔽的避责现象，比如，政策执行从主动转向被动，甚至不执行，官员的行为逻辑也从邀功转向避责［5］。有学者将避责的出现归咎于问责的加强，认为严厉的问责导致一些官员采取防御性和对抗性的策略规避责任，以避免犯错误及被问责的风险［3］。还有学者认为，避责的出现正是因为对官员的无为或不积极作为的责任认定、监督及追究不充分，降低了官员玩忽职守的成本，因此，需要进一步强化责任机制以便更有效地约束官员行为［6］。

问责与避责之间究竟存在什么关系？高压问责助长还是抑制了避责行为？原因何在？本研究认为，避责是一个复杂多变的社会现象，因而不能抽象笼统地讨论问责对它的影响。只有通过具体剖析官员避责这一现象，充分认识避责不同表现形式及产生的原因，才能准确地把握问责与避责之间的关系。因此，本研究首先通过内容分析方法将避责分为三类，即回避责任、推诿责任和异化责任，进而考察以监督和惩罚为主要特征的“控制型问责”对这三类避责形式的不同影响。笔者认为，问责与避责之间不是简单的线性关系，控制型问责虽然可以明显抑制某类避责行为，但同时又会导致另类避责现象上升。问题在于要厘清问责机制与个体官员的动态互动关系，合理设计问责机制，以便更有效激励官员履职行为。通过考察避责与问责的关系，既有助于从理论层面全面了解问责机制的复杂性以及予以优化的必要性，也有利于分析避责现象所反映的官员行为模式、动机偏好以及政府组织内部的责任关系。

二、问责与避责：概念及相互关系

问责是对官员履职方式和结果进行审查以及要求承担后果的一种责任追究制度。问责包括“问”和“责”两部分，即官员有义务报告和解释其行为，问责主体有权对官员的行为进行询问和质疑，并对其行为进行判定及作出裁决［7］。“问”的目的在于调查研究，从而克服上下级信息不对称，以避免信息隐瞒或扭曲［8］；“责”则是实施问责的结果，即在了解下属绩效信息后，对其表现作出评判，以正式或非正式的方式予以奖励或惩罚以纠正其后续行为。

在许多国家，问责一般是作为追责和惩戒的机制，对政府官员的失职行为追究责任并予以处分，但问责的另一重要目的是，通过对官员履职状况的质询、审查和追究，使他们认识到自己的职责所在，在纠错中学习，以激发反思及提高责任意识［9］。良好的问责制度旨在促使组织成员认真履职，帮助他们反思和改进行为，而并非迫使他们机械地执行上级指令或既定规则［10］。

避责指的是官员规避有风险和有压力的责任或任务，也可谓消极意义上的风险或压力管理策略［11-12］。避责包括事前避责，即一开始就在工作日程中规避存在潜在风险和不确定性因素的任务以及事后避责，即负面事件发生后，力求摆脱责任以混淆视听［13］。本研究主要聚焦官员为了规避潜在风险和工作压力，采取一系列防御及应付性策略转移或规避责任，造成公共职责履行失误的事前避责。R·肯特·韦弗（R.Kent Weaver）认为，相比于功绩和正面信息，公众更加关注官员的过失和负面消息，这种“消极认知偏差”（negativity bias）使得官员倾向于避责而非邀功（credit claiming）［11］。

问责与避责的关系是一个具有理论和现实意义的重要问题，因而受到学者的关注，但现有文献对它的看法不一。有些学者认为，问责能够有效地防止官员隐匿信息，并通过强化监督使公权力受到制约，公共职责得到有效履行［2］，然而，越来越多的研究发现，过于严厉的问责会导致官员采取策略性的避责行为［14-15］。频繁的监督和严厉的惩罚会诱发官员的逆反心理，使得他们采取一些防御性的策略规避责任和应对压力，比如选择性地执行上级政策，或只关注短期目标而无视长期后果［16］。在一些学者看来，我国权责分立结构以及这种结构的失衡所导致的风险造成了当前基层官员的避责行为［17］。在“全面问责”体制下，当无限责任与低度自由裁量权相遇，并且在严惩重罚的高压下，官员容易滋生“少办事少担责”的避责心理［18］。在“强监控—弱激励”的治理情境中，地方官员追逐政绩的积极性受挫，降低风险和规避责任的心理状态则显著增强［19］。

文献回顾表明，学界在讨论问责与避责之间关系的时候，往往把避责看成单一的行为，并没有区分不同类型、性质及程度。本研究认为，作为被监督和问责的对象，个体官员对于严厉问责机制的态度以及作出的反应值得研究。也正是问责对象同问责机制之间的博弈互动，引致不同类型的避责行为。只有充分了解问责机制如何对官员进行约束、官员又对自上而下的问责作出怎样的反应，才能更好地理解问责与避责之间的关系，从而制定对策以完善已有的问责机制。在这方面，已有文献研究并不多，对问责与避责之间的关系进行经验数据验证的研究也比较匮乏。本研究试图在这些方面有所贡献。

三、避责的三种形式

对避责的分类可以从不同的角度着手。在国外文献中，对避责的分类林林总总，并没有统一的标准。克里斯多夫·胡德（Christopher Hood）从类型学的视角提出政府官员应对风险的三类避责策略：一是机构策略，即寻找替罪羊以转移责任；二是表象策略，即通过形塑公众感知模糊责任；三是政策策略，即通过限制政策选择和纳入常规等方式减轻责任［12］。韦弗也总结出如限制或重设议程、互相推诿、找替罪羊等八种常见的避责策略［11］。虽然这些论述可以为分类提供理论参考，但本研究认为，任何分类都必须建立在对现实状况进行综合、归纳和分析的基础之上，即不能脱离客观实际。因此，在参考现有文献的基础上，笔者对中国共产党中央纪律检查委员会（以下简称“中纪委”）自2012 年官员避责问题引起社会广泛关注后网站通报的避责案例作了收集和分析。中纪委发布的关于避责的信息具有权威性，此外，这些案例也汇总了中央到地方各级政府呈报的避责情况，具有全面性和多样性，这样有助于对避责行为进行系统的梳理和归类。

避责行为一般包含在“懒政”及“不作为”等案例中，因此笔者采用“懒政”“不作为”“为官不为”等三个关键词搜索了2012—2019 年中纪委网站公布的案例。在剔除一些明显不符合避责的案例后，一共得到了432 个实例。接着，笔者借鉴扎根理论的编码方法，主要包含三个步骤，即开放编码、转轴编码和选择编码［20］，采用NVivo 软件进行了文本分析，按照“穷尽”与“互斥”两个原则对避责行为所表现的不同形式进行分类。在开放编码过程中，笔者对案例记录进行分解、比较、提炼，获取这432 个案件的原始记录，然后根据原始记录的具体描述，提炼出12 类不同的避责行为（见表1）。接下去的转轴编码和选择编码是对提炼出来的初始概念作进一步归纳，使之成为更为精简和概括性的核心范畴。为了最大限度地减少偏见，笔者先后对原始案例资料进行了两轮编码。根据这些案例所反映的责任关系，在参考了现有文献对避责的论述后，归纳出三类主要的避责方式，即回避责任、推诿责任和异化责任。

表1 避责案例编码与分类

第一，回避责任是指官员完全不愿承担自身工作职责，直接忽视或通过敷衍规避责任。他们并不是将责任推诿给他人，也不是将责任扭曲为其他的责任关系，而是自己尽量避免承担职责，一直拖延到行动时机消失，以达到不承担责任的目的［21］。回避责任主要由两类行为构成：一是拖延不做，二是敷衍应付。按照现有文献中“理性经济人”的假设，人们都希望在固定薪酬下获得更多的休闲时间，倘若偷懒被发现或被处罚的几率很小，他们就会以身试之［22］。当监督力度疲弱时，回避责任出现的概率便会大大增加。“帕金森定律”认为，常见的科层制弊病之一是，工作总是拖到最后一刻才会被完成［23］。拖延和敷衍塞责有时也隐藏在忙而不动中，即制造忙碌的假象，事实上却通过文牍主义、形式主义回避责任［17］。

第二，推诿责任是指将本该属于自己的责任推卸给他人，包括下属、上级、部门同事或其他部门，这也是官员推卸工作负担和规避风险的典型策略。造成推诿责任的原因之一在于权责关系的错位和模糊化。关于责任在不同主体间的推诿，已有研究也提出了一系列形象的概念，如寻找替罪羊、分锅避责、逐层移责、府际避责等［24-25］。我国政府纵向层级及横向职能划分的复杂性使得官员可以躲在制度的外壳中消解责任。有研究表明，“委托—代理”链条越长，越容易导致责任关系复杂化，这是因为官员可以通过等级链条将责任层层转移给下级政府，造成有权无责或有责无权的乱象［5］。比如，上级政府以责任书和绩效考核的方式将职责转嫁给基层政府，使得乡镇管理扭曲为“压力型”体制［5］。与此同时，碎片化的科层系统也容易造成职能部门各自为政及对责任推诿扯皮的现象。当然，在高风险的问责环境下，下级政府也会采取一些策略性的方式将决策权和责任进行上位转嫁，实现反向避责［24］，或形成纵向和横向的府际避责联合体，以最大限度地减轻来自中央或上级政府的问责压力［25］。

第三，异化责任指的是为了自身或部门利益，将责任异化为有利于个人或组织的执行方式以寻求自我保护，但偏离了职责的初衷和内涵。国外文献对于官员异化责任的方式也有一些研究，如通过限制议程、操纵规则（gaming）及应对策略（coping strategy）实现对职责的扭曲和消解［26-27］。异化责任包括“弄虚作假”和“打安全牌”这两类出于同一避责动机但表现形式完全相反的行为。弄虚作假，即通过面子工程、自我标榜甚至伪造数据或绩效等作秀方式营造出勤政和能力出众的假象，但实则并没有尽责尽力，对形式的追求超过了对实际责任的履行［26］；打安全牌则是一种更加隐蔽的异化责任的行为，即官员为了规避责任风险，教条主义地解读和执行规章条文，将规则复杂化或僵化，以模糊责任或消解责任。比如，有些地方官员在执行环保、扶贫等高风险问责领域的任务时，采取“一刀切”的办法，不问实际情况，不管客观条件，一律照章办事，一旦出了问题便拿文件作为自身消极履职的挡箭牌。也有些基层政府通过“扎实”的文牍工作应付上级，实则绕过了真实的政策目标［28］。

笔者在确定以上三类避责方式时，也注意到了现有文献提出的一些避责形式，如反向避责、忙而不动、纳入常规、隐匿信息、转移视线、找替罪羊等，以使案例得到更准确的概括和归纳，但相较于根据动机进行分类，笔者更注重通过行为方式对避责进行分类，这样可以减少分类的模糊性与混淆性，因为避责行为中可能隐藏多种动机。本研究的目的在于研究问责与避责之间的关系，笔者更多地将避责视为一种回应性的行为，也即官员根据不同程度的问责力度，会选择不同的避责方式。如回避责任、推诿责任和异化责任便是通过对责任进行不同方式的操纵，达到不承担责任之目的。总之，笔者认为这三类避责方式体现了对现有的不同避责形式的高度概括和总结。比较而言，回避责任是直接不干事或少干事，往往显而易见、易于查办，而推诿责任和异化责任则是将责任巧妙地推卸给他人或将责任化解扭曲，因而比较隐秘，难以察觉。这也可以解释为什么本研究收集的案例中大多数与回避责任有关，但无论哪一类避责，都是对责任关系的规避和否定。

四、控制型问责与避责

本文所采用的“控制型问责”这一概念源自简·曼斯布里奇（Jane Mansbridge）提出的两类问责方式，即一是控制型问责，二是信任型问责。控制型问责强调对下属进行严格监督以及惩处，以此控制越轨行为，而信任型问责则强调交流、参与及学习以鼓励合作性行为［29］55-68。虽然二者在很多情况下相互依存，但任何问责机制在不同条件下都会有所侧重。例如，控制型问责在低信任的环境中使用比较频繁，即当委托人与代理人之间信任度较低时，委托人不相信代理人会认真履行职责，因此施加严格的监督和惩罚，但这也容易导致恶性循环，即频繁的监督和考核会进一步削弱上下级间的信任基础，瓦解合作的根基。如果仅仅把问责当作追责和惩戒的机制，主要采取的就是控制型问责方式。

控制型问责包含监督和惩罚两个维度，强调对官员行为实行自上而下的严格监督，而当绩效指标没有达到标准时，则施以严格的惩罚以控制越轨行为［29］55-68。该问责方式，一方面强调服从为主的问责内核，即通过高密度的监督减少官员自由裁量权，以规范官员行为，促使官员对规则的服从；另一方面，以结果和产出为导向，采取绩效考核的形式，通过检查、督导及审核等方式评定下级职责履行的程度，同时对行政疏漏施以严厉惩处。近年来，我国行政控制和约束力度不断加大，官员的自由裁量权被大大压缩，采取的就是以监督和惩罚为特征的问责机制。

研究表明，问责能够提升政府的回应性和透明度，进而抑制权力的滥用，促使官员采取符合组织预期的行为模式［2］。首先，监督能够抑制上下级之间的信息不对称，使上级准确获取下级的绩效信息及履职情况。如果对官员的职责有清晰的分配，那么问责便可以对职责进行准确定位，并对失职行为作出相应惩处［1］。其次，监督和惩罚能够起到威慑效果。如果官员知道自己处于严格监督之下，绩效不达标将受到惩罚，那么将大大提高官员忽视责任的成本，压缩不作为和懒政的空间，尤其是试图完全不承担责任，“做一天和尚撞一天钟”的避责行为，由于容易识别且受人诟病，将会随着控制型问责的强化而大大减少。党的十八大以后，中纪委对地方政府展开多次突击检查和常规巡视，一些典型的回避责任的行为，如工作拖延、上班时间炒股或打牌，得到很大的改善［30］。因此，笔者首先假设，以强化监督和惩罚为特征的控制型问责有助于减少回避责任这类避责行为。

假设1：控制型问责会抑制官员回避责任

然而，越来越多的学者认识到，官员并不是被动的个体，他们有自身偏好、利益诉求及自主空间，并不会被动或机械地服从上级的指示，而是会根据自身偏好和利益作出反应［31］。根据“委托—代理”理论，下级相对于上级的信息优势及他们被赋予的自由裁量权使得他们能够通过隐匿信息和行为规避控制［31］。考核越频繁、越严厉，官员满足上级期望的压力就越大，害怕犯错误的焦虑也就越强烈。当拥有一定自由裁量权的官员在面对有限资源、严苛工作要求和巨大问责风险时，往往会采取一些应对及自我防御策略来降低工作负担和规避风险［16］，但这也带来一系列负面效果，比如，过于严厉的监督控制使官员变得墨守成规、教条主义，削弱了他们进行创新和变革的勇气或者是将责任转嫁给他人。由此看来，控制型问责在很大程度上也会助长推诿责任和异化责任这两类避责行为。因此，笔者提出假设2 和假设3。

假设2：控制型问责会助长官员推诿责任

假设3：控制型问责会助长官员异化责任

五、数据收集方法和变量设计

（一）数据来源

为了验证本研究提出的假设，笔者采用问卷法对公职人员的工作状态及问责强度进行测量。问卷于2019 年3—4 月通过各大高校为在职公职人员开设的公共管理硕士项目（MPA）进行发放，共发放问卷1，000 份，其中，有效问卷869 份。为了使样本具有代表性，笔者在我国的东、中、西部地区分别选择了2—3 所高校的MPA 项目发放问卷，受访者的工作地点遍及东中西部地区的23 个省份，工作单位涵盖各类党政机关，如环保、税务、教育、公共安全及卫生等部门。在发放问卷之前，均经得受访者的同意，问卷采用匿名填写模式，充分尊重受访者的隐私。总体来看，问卷质量可靠，具有一定的代表性。其中，男性占45.5%，女性占54.5%，男女比例较为均衡。受访者的年龄在28—53 岁之间（M=31.2，SD=5.2），且87.69%在28—35 岁之间。就行政级别而言，70%的受访者属于科员，大约20%属于副主任科员或主任科员。60%以上的受访者于区县或乡镇级机关任职。从样本分布可以看出，受访者主要由年纪较轻、级别较低的基层公职人员构成，类似于迈克尔·利普斯基（Michael Lipsky）描述的街头官员［32］3。这些公职人员通常要负责政策的具体落实以及许多繁杂的行政事务，处于巨大压力之下，且是问责的首当其冲者，这恰好是笔者需要的研究对象。

（二）关键变量的测量

首先，对因变量，即回避责任、推诿责任和异化责任等三类避责行为的测量。在设计量表时，除了参考所收集的432 个避责案例以外，本研究也参考了学者对防御行为（defensive behaviors）、应 对 策 略（coping strategies）及避责（blame avoidance）的分类和测量。测量回避责任的量表包括三个题项，即工作拖延、工作时间从事娱乐活动和工作敷衍应付。这三个题项高度相关，量表有较好的信度（Cronbach’s a=0.72）。推诿责任量表则包括两个题项，即“我尽量把有风险的任务给别人做”“多干多出错，因此尽量少做事”。该量表也具有较好的信度（Cronbach’s a=0.77）。异化责任的量表主要测量公职人员对打安全牌的看法。该量表的信度达到了可接受的标准（Cronbach’s a=0.65）。对这三个量表进行验证性因子分析。验证性因子分析拟合良好的标准为：CFI 和TLI 大于0.95，RMSEA 和SRMR低于0.08［33］。拟合结果显示CFI=0.976，TLI=0.949，RMSEA=0.067，SRMR=0.033，拟合大致通过了验证。因变量量表采用likert-5 点评分测量受访者对避责现象的看法，得分越高，说明他们越能接受回避责任、推诿责任和异化责任的行为。

其次，对自变量，即对控制型问责的测量，包括上级对下级的监督力度和惩罚力度。量表主要根据现有文献及访谈对象所感知的监督和惩罚形式和力度设计的。监督力度量表包括“我需要经常向上级部门汇报工作或填写表格，为检查准备材料”“上级部门频繁对我的工作进行检查、考核和评比”“每一项工作都要留痕迹，许多时间花在留痕工作上”（Cronbach’s a=0.77）；惩罚力度量表包括“如果我工作表现不好，会受到领导严厉的批评或惩罚”“如果我工作做得不好，被问责和处罚的几率大”“目前的问责处罚机制对我的威慑力大”（Cronbach’s a=0.79）。对这两个因子进行验证性因子分析。拟合结果显示CFI=0.998，TLI=0.996，RMSEA=0.022，SRMR=0.019，拟合通过了验证。该量表也采用likert-5 点评分，得分越高，说明受访者感受到的控制型问责压力越大。变量的具体测量及编码方式，见表2。

表2 变量测量与编码

本研究控制了一些可能会影响因变量的因素：一是一些人口学因素，如受访者的性别、年龄、收入状况以及行政级别；二是控制了责任划分的清晰程度，假设个体责任得到清晰的定义和分配，那么回避和推诿责任的空间将大大压缩。借鉴佩里（James L.Perry）对公共服务动机的测量指标［34］，本研究也控制了公职人员的公共服务动机。公职人员的利他主义和对公共利益的承诺会激励他们积极履行公共职责，抑制避责倾向。同时，通过询问“周围同事是否在努力工作”，对同辈压力进行控制，因为同一组织的成员处于互动和学习中，其工作态度会受到周围同事的影响［35］。三是询问受访者“上级是否给您提供了足够的资源和人手完成工作职责”，来控制资源限制这一因素。因为对基层官员的研究发现，人力和物力等资源限制，是促使官员敷衍责任的重要原因之一［32］33。除了人口学因素以外，对以上控制变量均采用likert-5 点评分量表，得分越高，表明受访者认为责任划分越清晰，公共服务动机越高，同辈压力越强，资源限制越大。

本研究主要变量的描述性统计信息及相关系数，见表3。

表3 主要变量的均值、方差和相关系数

在三类避责行为中，回避责任的平均值为2.11，得分较低，说明完全回避责任的行为目前在政府中相对较少。近年来，问责的加强及对该类避责的大力查处在很大程度上使得公职人员难以直接回避责任。推诿责任的平均值为2.82，得分接近中间状态。在现实工作中，将责任转嫁给他人有一定的难度，尤其是在问责非常严厉的情况下，每个人都会防止被“甩锅”。得分最高的是异化责任，平均值为3.65，大多数受访者处于频数分布的右端。由于这类避责行为具有较高的隐蔽性，在政府部门比较普遍。作为自变量的控制型问责，监督力度的平均值为3.75，惩罚力度为3.51，这说明受访者普遍感受到较强的问责压力和惩罚力度。

（三）研究方法及分析结果

本研究采用多元线性回归模型来验证相关假设，结果见表4。

表4 控制型问责与避责的回归分析结果

模型1 和2 的因变量为回避责任，模型3 和4的因变量为推诿责任，模型5 和6 的因变量为异化责任。其中，模型1、3、5 仅引入控制变量，模型2、4、6 加入了自变量，以观察在控制其他变量时，自变量对因变量的影响。为了控制不同省份环境对避责的影响，在引入控制变量的模型中也加入了省份的固定效应。

模型2 和6 显示，监督力度与回避责任呈负相关（β=-0.10，p＜0.05），但与异化责任呈正相关（β=0.16，p＜0.01）。惩罚力度的影响与监督力度一致，即惩罚力度能够降低回避责任的避责行为（β=-0.12，p＜0.01），但会提高异化责任的避责行为（β=0.10，p＜0.05）。因此，假设1 和3 得到证实，也就是说，控制型问责既会抑制以回避责任为特征的官员避责行为，也会助长以异化责任为特征的避责行为。监督力度和惩罚力度对推诿责任没有显著影响，因此假设2 没有得到证明。这可能是因为当监督力度和惩罚力度加大时，官员们虽然倾向于规避责任，但大家都尽量避免成为替罪羊，因此增加了推诿责任的难度。调查分析表明，监督力度和惩罚力度的加强会抑制一些比较明显的、易被察觉的避责行为，如对工作敷衍了事、拖拉延误等，但过强的监督和惩罚会促使官员采取一些策略性的手段规避风险和缓解压力，即将责任转化为有利于自身的形式，比如，躲在规则的保护壳下不再寻求改变和创新以免承担责任和风险。因此，通过分析控制型问责与三类避责行为之间的关系，笔者发现，问责与避责之间并不是简单的助长或遏制的关系，而反映的是个体官员与制度之间的互动和博弈以及这种互动和博弈导致的官员行为模式的变化。

一些关键控制变量对避责行为也有一定影响，这说明控制变量的选取和控制的有效性。首先，清晰的责任划分能够显著降低回避责任（β=-0.12，p＜0.01）、推诿责任（β=-0.18，p＜0.01）和异化责任（β=-0.10，p＜0.01）。可以看出，当责任得到清晰划分和分配时，各类避责行为都能够得到有效抑制。公共服务动机与回避责任（β=-0.21，p＜0.01）和推诿责任（β=-0.28，p＜0.01）负相关。同辈压力同样能够显著降低回避责任（β=-0.10，p＜0.01）和推诿责任（β=-0.11，p＜0.01）。资源的限制会显著增加异化责任（β=0.13，p＜0.01），也就是说，当人力和物力资源不足时，为了缓解压力，官员倾向于把责任简化或变形为较容易执行的方式以保护自己。

分析结果拓展了现有研究关于问责与责任关系的探讨。问责是否能够提高公职人员的职责履行进而增强其责任感，一直以来备受争论。在公共管理学中的科学管理学派认为，科层体系应建立严格的、自上而下的权威指挥链，并对下属进行严密的监督控制，以确保服从［36］。如果上级能够通过监督获取下属表现的可靠信息，那么将大大抑制代理人隐藏信息与行为的机会，进而促进代理人承担责任［31］。基于这样的理论基础，许多研究认为问责是解决治理困境的万能良药，既促进官员责任的履行，又起到广泛的警示作用，然而，越来越多的近期研究发现，以监督和惩罚为主的控制型问责虽然可以敦促官员履行一些基本职责，但是却很可能破坏他们的内在责任感和自我约束［37］。在低信任和高问责压力的环境中，官员对风险的担忧和惧怕增加，进而采取各种应对和变通策略。因此，本研究反映了问责机制的两面性，揭示了个体官员与制度之间可能产生的博弈关系，从而拓展了现有文献对于问责效应的研究。

六、讨论与结语

本研究重点探讨问责与避责之间的关系。如前所述，笔者将避责行为分为三类，即回避责任、推诿责任和异化责任，并通过实证调查进一步考察控制型问责是否能有效降低这三类避责行为。研究结果表明，控制型问责可以有效地遏制回避责任这类较明显的避责行为，但是过强的控制和监管却会使官员寻求一些更为隐蔽的避责方式，如异化责任。在强大的问责压力下，虽然公职人员不再敢迟到早退或对工作敷衍了事，但是强力问责也使得一些官员趋于保守，不愿意创新求变，而是将更多的精力放在应付检查上，由此达到避责的目的。这也是为什么中央在实施了各类监督及惩处法规后，李克强总理于2016 年在政府工作报告中提出建立“容错机制”，明确指出“一方面要健全督查问责机制，坚决整肃庸政避责怠政行为……另一方面，要健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”［38］。2018 年，中央首次从制度层面对容错机制作出规定，中共中央办公厅还印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，进一步完善激励机制和容错纠错机制，以实现激励和约束并重。

本研究表明，问责与避责的关系实际上体现了个体官员与制度的动态互动和博弈。在控制型问责的强大压力下，个体官员往往将策略性的推诿和异化责任作为官场生存术，避免被追责的风险。因此，如何构建有效的问责机制，既促进官员履行客观责任，又激发官员内在的责任意识，以降低投机和破坏性行为是当前问责研究的关键所在。本研究就实现问责机制与个体官员之间的良性互动提出以下建议：

首先，问责机制不应仅仅关注追责和惩罚，应该致力于营造一个以参与、合作、互信为特征的组织文化环境。过于强调惩处的问责制并不能激发官员的责任感和道德思考，反而会适得其反，引发上下级间的信任危机、造成部门间的相互指责和推诿，进而破坏合作基础。虽然监督和惩罚是克服上下级间信息不对称的关键手段，但这种控制型的管理方式不应过度使用，而应辅以上下级间的对话沟通机制，使双方有机会澄清工作互动中的问题和矛盾。问责不应该仅仅被视为负向的惩戒措施，而应当是一个包含问责者与被问责者之间沟通、解释和质询的过程。官员并不是被动服从的个体，问责效果的实现在很大程度上取决于官员是否愿意配合、服从以及支持问责制度和问责者的权威。完善的问责机制应致力于促进官员的合作及对工作的投入，提高公职人员的责任感而非防御和抵触心理。

其次，要在问责与容错机制之间寻找平衡点。提倡容错机制，并不等于放弃问责。强化问责仍将是构建责任政府和回应性政府的必经之路，但如果一味简单地在问责强度上加压，必然对敢于作为构成消解作用［39］。关键在于容错与问责之间的平衡，既给予各级党政官员作为的空间，发挥激励机制的作用，又有效约束官员滥用职权的行为。容错的度在哪里，如何确立容错的标准，哪些行为可以被容错，对于这些关键性问题应该作出明确界定，否则容错机制在官员眼里将成为画饼充饥，执行的可行性也将大打折扣。原则上应区分“主观无意”与“明知故犯”、“大胆改革”与“无视规矩”、“推动发展的无意过失”与“谋取私利的违纪违法”之间的界限，使得官员敢有所作为，但不敢胡作非为［40］。在政策执行过程中往往存在许多模糊性和制度的不确定性，尤其是一些创新政策，很多时候是摸着石头过河，稍有不慎就踩到“红线”。因此，无论是问责还是容错，最忌一刀切，应充分考察事情的缘由，给予责任人平等解释和对话机会，找出问题症结，才能使官员在制度的保护下放心干事。除了容错机制以外，要使问责机制发挥正向功效，还应配套其他措施。例如，增强职责划分的清晰度，只有清楚地划分和分配责任，问责才能准确地聚焦失职之人，从而避免甩锅、找替罪羊以及“多做多错，不做不错”等避责现象的出现。同时为下级提供相配套的资源，以保证其权责相匹配，也是减少越问责越避责现象的关键所在。

最后，不应该拘泥于以监督和惩罚为中心的控制型问责，应探索更多可能的问责形式。人们总是将问责与惩罚联系起来，但将问责简单地等同于惩戒机制，将大大限制对问责的学术研究以及现实中问责机制的设置和运用。越来越多的学者强调学习型问责，即在质询的过程中通过政府内部和外部主体广泛的参与和对话，探讨责任的正确履行方式，以提高政府系统的开放性、反思及相互学习的能力［10］。以惩罚为出发点的问责容易形成一个封闭狭隘的机制，而以学习为目的的问责能够促进行政过程中的开放性和反思性。因此，使问责机制更加开放，是避免适得其反的关键所在。问责机制不应该成为政府内部自上而下实施控制的机制，而应该引入更多的利益相关主体，例如，越来越多的地方政府引入第三方评估及公众评估，这不但可以拓展问责的范围，使问责不再局限于政府内部，而且更具开放性。建立一个科学、多元和开放的问责制度是解决问责和避责之间两难境地的根本所在。