新格局下县级行政区划供给侧结构性改革的思路与对策

赵 彪

引言

区域均衡发展是关系国家经济社会长远发展的战略命题，解决区域分化和区域差距扩大问题已成为新时代中国发展的重大课题。党的十八大以来，习近平总书记多次强调实施区域发展总体战略，促进区域协调发展，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。“郡县治，则天下安”，县级政区是国家治理的空间基础，处在承上启下的关键环节，县一级工作好坏，关系国家兴衰安危，科学合理的县级行政区划设置，对于化解新发展格局构建中的各种矛盾具有重要意义。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是事关全局的系统性、深层次变革，是以全国统一大市场基础上的国内大循环为主体，不是各地都搞自我小循环。不同于市场和资源“两头在外”的发展格局，新发展格局更加注重国内市场的作用，是以内需为主导的、开放的、建立在国内大市场基础上的发展模式。面对构建“双循环”新发展格局、建设现代化经济体系与全面塑造发展新优势的战略机遇，县级政区在人居环境、公共服务、产业配套等方面仍然存在诸多短板弱项，亟须系统性的思考与改革。

1 城乡区域发展不平衡是构建新发展格局的突出堵点

当前，中国经济发展面临的主要问题，是发展不平衡不充分的问题。其中，发展不平衡是各区域各领域各方面存在失衡现象，制约了整体发展水平提升，包括城乡发展不平衡和区域发展不平衡。城乡区域发展不平衡问题已成为构建新发展格局的突出堵点。

1.1 空间维度：东西不平衡与南北不平衡问题重叠交织

新中国成立初期，中国在实践中逐渐形成了生产力均衡布局理论。改革开放以后，更加强调优先发展东部沿海地区，这也造成了“东西不平衡”的发展问题。1979—1991年，沿海与内地相比，国民生产总值的绝对差距扩大了10倍以上，人均国民生产总值的绝对差距扩大了4.4倍。进入21世纪以来，中国相继实施了西部大开发、东北老工业基地振兴以及中部崛起等战略，东、中、西三大板块发展协调性得以明显提升，但中西部与东部地区之间的发展差距依然存在。与此同时，近年来，南北不平衡问题也变得日益突出。2012—2019年，北方经济占全国比重由42.9%降至35.4%，南北方经济总量差距由14%增至29%，南北方人均GDP之比由0.97扩大至1.30，南北差距明显拉大。

究其原因，这与自然环境、产业分工等多种因素密切相关。在自然环境方面，以“地形”和“降水”分别作为横轴和纵轴画出直角坐标系，可以看出，中国总体存在着由南向北降水逐渐减少的特征，而由东向西则存在着地形起伏越来越大的特征，这就使得华北地区更多面临缺水的问题，而西部地区则主要面临地形的问题。近年来，随着交通条件的日益改善，西南地区的发展潜力逐步得以释放，而西北地区仍受河谷地形、缺水等问题的影响，工业化和城市化的发展成本仍然较高。西北地区的几个中心城市相距较远，除兰州与西宁之间相距约220 km外，其他中心城市之间的距离多在500 km以上，中心城市和城市群的发展成本也相对较高，这也是西北和西南发展差距有所扩大的重要原因。在产业分工方面，北方地区多处于产业链中上游，以重化工业、能源原材料、装备制造业等产业为主，对基础设施建设、房地产开发等国内需求的依赖程度较高；而南方地区则多处于产业链中下游，以轻工业、服务业、高端制造等产业为主，在满足国内需求的同时，受国际贸易的影响较大，南方与北方之间尚未在产业分工的基础上形成经济运转的“内循环”，这也是南北差距扩大的重要因素。总之，实现东中西、南北协调发展，带动北方尤其是西北地区高质量发展，是加快构建新发展格局的重要一环。

1.2 规模维度：人口过度集聚与集聚能力不足同时存在

现代经济聚集效应很强，经济活动及就业越来越向大城市集中。中国正在由高速增长阶段逐渐转向高质量发展阶段，资本积累的速度大大放缓。从2013年开始，中国经济发展出现了经济增速的“三个反超”，分别是大中城市对中小城市的反超、消费型城市对投资型城市的反超、服务型城市对工业型城市的反超。这表明以服务和消费为基本特征的大城市，已经取代以投资和工业为基本特征的中小城市，成为经济发展的主战场。2013年以后，人口流动规律发生了明显分化，特大城市和大城市人口持续流入，中心城市的人口增速远超其所在省份的平均人口增速，而部分中小城市却面临着明显的人口集聚能力不足的问题。与此同时，各地纷纷出台“强省会”措施，如《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：“发挥广州、深圳‘双核联动、比翼双飞’的作用。强化广州省会城市功能，提升国家中心城市和综合性门户城市发展能级。”在产业和人口向优势区域集中的过程中，中心城市与城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，已成为区域协调发展的关键平衡点和高质量发展的重要动力源。总之，面对人口流动趋势变化造成的城市规模变动，如何有效促进大中小城市和小城镇协调发展，对培育形成更多新的增长点和增长极，打通生产、分配、消费、流通、消费各个环节，加强国内不同区域之间产业链、供应链关联水平，逐步形成“双循环”新发展格局具有重要意义。

1.3 体制维度：行政区与功能区两套管理体系相互影响

改革开放以来，中国城镇化水平从1978年的17.9%增长到2021年的64.72%。与此同时，中国行政管理体制也出现了“行政区”和“功能区”两套体系，行政区与行政区、行政区与功能区之间存在多重体制摩擦，这也是构建新发展格局重要的淤点和堵点。具体而言，在行政区与行政区关系方面，以省际边界地区为例，由于省级边界和地级边界长期稳定等原因，许多省级边界地区的中心城市与腹地分离，普遍存在发展滞后的问题。如黄淮海平原地区。在行政区与功能区关系方面，以城市新区为例，由于没有正式的行政区划代码，新区多实行管委会体制，更加注重招商引资、土地开发、企业服务等经济职能，社会管理、公共服务等方面相对较弱。如兰州新区虽然已整建制代管辖区内的乡镇，但中川、秦川等镇的人大、武装、精准脱贫等事务还与永登县有关系，人大代表、政协代表还归永登县人大或政协管理，在新区买房、工作的群众，许多事情还需要到永登县或皋兰县办理。总之，要通过“有效制度供给”更好发挥政府的作用，进而“让市场在资源配置中起决定性作用”，以制度创新不断增强经济发展的内生动力。

2 新发展格局下推动城乡区域协调发展的关键切入点

2.1 以中部地区的高质量发展破解空间失衡问题

2021年，《中共中央 国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的指导意见》提出“推动中部地区高质量发展具有全局性意义”，中部地区是破解“南北不平衡”与“东西不平衡”发展问题的关键。具体而言：一是推动统一的国内大市场的形成，中部地区地处京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区和成渝双城经济圈四大增长极之间，是中国的人口大区、交通枢纽、经济腹地和重要市场，具有明显的经济地理优势，加快中部地区高质量发展，是提升“四极”之间的联系水平、塑造国内统一大市场的必然要求；二是推动“京津冀—中原—长江中游—粤港澳”南北向中国经济“脊梁”的形成，黄河流域生态保护和高质量发展、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等重大国家战略，多是东西向的或位于四大增长极内部的，加快中部地区高质量发展，对于强化南北向的经济联系，引导中国经济区域战略从“横向布局”向“纵向布局”转变，促进网络化、全覆盖、优势互补的区域经济布局的形成具有重要意义；三是推动西部地区全面开放新格局的形成，中部地区是西北与华北、西北与华中、西南与华北（东北）、西南与华东地区之间联系的必经之地，加快中部地区发展有利于充分发挥中部地区承东起西、沟通南北的地理优势，推动形成西部地区高质量发展和全面开放新格局。

2.2 以新增长极和动力源培育破解规模失衡问题

对于超大城市人口过度集聚和部分中小城市人口集聚能力不足的问题，可通过培育新的增长极和动力源的方式进行破解。习近平总书记指出：“中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免‘一市独大’的弊端”。具体而言：中心城市发展水平较高、经济实力较强的城市群要重点关注城市群次中心城市的发展，如四川省提出了“一干多支、五区协同”的发展战略，宜宾、绵阳、南充、达州等城市将获得更多的发展机遇；中心城市发展水平有限的城市群要重点关注城市群中心城市的发展，如兰州市近年来的发展正在步入快车道，陇南、甘南、临夏和定西等地纷纷向兰州新区移民，2018年以来，兰州全市净增人口16万余人，近两年兰州新区经济总量平均增长16.2%，持续领跑国家级新区。要着重培育北方地区、省际交界地区中心城市的发展，重点关注宜昌、赣州、南阳等区位优越、人口密集城市的发展问题。此外，还应重视部分发展潜力较大的中小城市。

2.3 以中心城市有效制度供给破解体制失衡问题

供给侧结构性改革，重点是解放和发展生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率。制度供给的优化带来的是解放生产力的巨大“引擎”与红利，“有效制度供给”是供给侧结构性改革的关键切入点，一定意义上而言，在转轨过程中，“制度高于技术”。当前，中心城市引领城市群发展，正在成为中国城镇化新阶段发展的重点。中心城市有效制度供给对于增强经济和人口承载能力意义重大，是落实供给侧结构性改革的核心空间载体和重要着力点。本研究认为，中心城市是理顺行政区与功能区关系的关键，在此基础上，按照“中心城市—都市圈—城市群”和“中心城市—次中心城市—中小城市”的梯次性网络结构，基于城市群思维统筹推进市辖区空间优化布局，摒弃“头痛医头，脚痛医脚”的局部思维，在空间维度方面要从城市自发需求转向全国战略布局引领的提升，实现从“单一城市”向“城市群”的转变；在体制维度方面要从局部性变化向全面结构性优化转型，实现从“单一层级改革”向“结构体系优化”的转变，推动构建科学合理的城市化格局。

3 改革开放以来县级行政区划调整特征及局限性

3.1 以东部地区为主，导致中部县级行政区转型相对滞后

对1978年后县级行政区划调整状况进行梳理，截至2021年末，本研究共统计出1 114个调整案例，包括县、县级市、市辖区、旗、行委、特区、工农区之间的各种转换，如县县（县级市、市辖区）合并、撤县（县级市）设区等。以地级及地级以上城市为基本单元，汇总每个城市的调整总量，并基于该指标进行热点分析。由图1A可以看出，改革开放以来，中国县级行政区划调整明显呈现出向东部地区集聚的特征，尤其是环渤海地区和长三角地区，县级行政区划调整较为频繁，西部的成渝地区也是县级政区调整的热点地区，中部地区县级行政区划调整总量则明显少于周边地区。就具体类型而言，中国在1983年、1993年间经历了两次撤县设市的高峰期，中部地区在此期间也经历了大规模的撤县设市调整，且多分布在郑州、武汉等中心城市周边（图1B）。然而经过30年的快速发展，中部地区市辖区设置水平却相对滞后，由图1C和1D可以看出，中部处于撤县设区和撤市设区的稀疏区，这表明中部地区在经历了撤县设市等区划调整高峰期后，并未及时推动县、县级市向市辖区的转型，这就造成少数中心城市被县级市“围城”的现象十分明显，导致企业生产成本、城市更新成本和行政管理成本快速上升的问题尤为突出。

图1 1978年以来县级政区行政区划调整的空间特征

3.2 以副省级及以上城市为主，导致新增长极培育相对缓慢

据统计，1978年以来，平均每个地级市（含地区、自治州、盟，下同）开展了2.94次县级行政区划调整，而副省级及以上城市（含副省级城市和直辖市，下同）为9.37次，平均每个城市县级政区调整次数比地级市多6.43次。就撤县设市调整而言，共统计到451次调整案例，其中副省级及以上城市共39例，与地级市相比，平均每个副省级及以上城市撤县设区次数比地级市多0.75次。就撤县（市）设区而言，地级市与副省级及以上城市的差距更加明显，平均每个副省级及以上城市调整4.21次，而平均每个地级市仅调整了1.38次，副省级及以上城市的调整次数是地级市的3倍以上。由此可知，改革开放以来，中国县级行政区划调整主要集中在副省级及以上的城市，尤其是撤县（市）设区调整的集聚程度更高，与副省级及以上城市相比，地级市撤县（市）设区的差距要大于撤县设市。加之，县级行政区划调整还包括撤区设县、撤销区并入县等类型，若去除这类“反向调整”案例，地级市与副省级及以上城市的差距将变得更大。而随着近年来人口向中心城市加速集聚，中西部非副省级省会城市市辖区的规模和结构问题正变得日益突出，严重影响了新动力源和增长极的培育进程。

3.3 以整建制调整为主，导致制度供给的有效性相对不足

改革开放以来，县级政区调整以整建制调整为主，包括撤县设区、撤市设区、撤县设市、撤旗设市、撤特区设县、工农区改县级市等多种类型，约占总量的73.4%，加之地级市设立初期多采用“一县改一区（多区）”的方式进行，这就容易导致行政区划制度供给有效性相对不足的问题。如在地级市设立初期，多采取切块设市的方式进行，“县包围市”的特征十分明显，若采用整建制调整的方式进行调整，仍然无法改变中心城区被郊区包围的“蛋黄结构”。习近平总书记在全面深化改革领导小组第二十三次会议上指出“供给侧结构性改革与全面深化改革、落实新发展理念是相通的，核心是体制机制创新，最终目标是形成经济增长新机制”。改革开放40多年的历程基本遵循了从解决商品、服务供给到更加注重企业供给、制度供给，破解制度束缚，推动制度创新这样一条逐步升级的轨道发展。提升县级政区的“有效制度供给”，是加快疏通国内大循环的堵点、构建新发展格局的必然要求。

4 面向新发展格局的中国县级行政区划改革建议

4.1 分类指导：提高行政区划资源供给的有效性

中国区域经济规模庞大，区域发展分化明显，转型成功的繁荣与转型停滞的低迷并存，深入研究适合中国国情的县级政区设置，是中国经济发展的迫切需要。县级行政区划设置问题的产生原因存在较大差异，包括自然地形、设区模式、开发强度等多重因素。因此，县级政区改革也要分区域、分阶段、分类型推进。中国不同区域、不同规模城市，面临的发展问题也存在较大差异，在具体改革的过程中，要结合不同区域的发展实际，科学合理利用行政区划调整的政策工具，因地制宜、分类指导做好县级行政区划改革工作。形成规模扩容与空间收缩相结合、规模调整与结构转变相结合、区划调整与体制改革相结合的分类指导机制，针对不同区域面临的问题提出相应的调整策略，有序推进农业转移人口市民化。

4.2 突出重点：为优势地区拓展更大的发展空间

要更加强调区域视角的重要性，探索单一城市区划改革对城市群发展的影响，着重满足那些人口密度大、人口增量大的城市的规模扩容和结构调整需求。依托新政策、新技术、新应用跳出现有资源禀赋的约束，为当前城市发展问题探索更多的科学解决方案，重点解决中心城市市辖区规模不适度和结构不合理问题。培育发展多个中心城市是解决现有超大城市“大城市病”的重要方式，中心城市的发展对于周边中小城市也具有重要意义，“大城市病”的缓解直接关系中小城市的发展。中心城市的区划调整是上位规划，只有先调整中心城市行政区划，城市群内部的次一级区划调整才能进行。中心城市行政区划界线的划定落实，将成为城市群协调发展与新型城镇化建设的基本保证。在做好中心城市市辖区优化设置工作的基础上，要高度重视中小城市行政区划优化设置的重要作用，中小城市是中心城市发展的必要支撑。探索以中心城市市辖区规模优化为突破口，破除阻碍资源要素流动的体制机制障碍，降低盲目通过区划调整来扩大规模的风险，推进科学合理的城市化格局的构建。

4.3 系统推进：创新行政区与功能区的行政体制

城市群是一个复杂的动态的巨系统，是由相互作用、相互依赖的各方面、各环节结合形成的具有特定功能的有机整体。每一座城市都是一个不可分割的整体，系统性是城市群的典型属性。要将县级行政区划改革与供给侧结构性改革、“双循环”新发展格局这个更宏大的系统进行对接，将行政区划视作一种资源，不拘泥于某个城市、城市群，也不局限于撤县（市）设区、区县重组，要在进行大规模的文献调研、实地考察和数据分析的基础上，对行政区与功能区进行系统思考，探究县级行政区划设置对城市和区域经济发展的影响机制，为促进区域经济协调发展提供制度创新方向。县级行政区划优化设置是供给侧结构性改革的重要抓手，有利于降低潜在增长极发展的体制成本，科学合理地供给城市基础设施、公共设施和商业设施，改善城乡区域发展不平衡、人口城市化滞后于土地城市化、户籍人口城镇化率大幅低于常住人口城镇化率等问题。

5 结语

县是中国行政区划体系中最悠久最稳定的一级，是更加适应农村经济形态的行政区划建制。随着城乡二元分割逐渐转向城乡一体化发展，县在基础设施、公共服务等社会治理方面内在能力不足的问题日渐凸显，因此改革开放以后县级行政区划调整开始大规模出现。当前，城乡区域发展不平衡问题已成为中国构建新发展格局的突出堵点，包括东西不平衡与南北不平衡问题重叠交织、人口过度集聚与集聚能力不足同时存在、行政区与功能区两套管理体系相互影响等问题。为此，应以中部地区的高质量发展破解空间失衡问题，以新增长极和动力源培育破解规模失衡问题，以中心城市有效制度供给破解体制失衡问题。但通过行政区划调整过程和特征分析发现，改革开放以来，县级行政区划调整存在以东部地区为主、以副省级及以上城市为主和以整建制调整为主的三大特征，不同程度上影响着中部地区的发展、新增长极的培育和制度供给有效性的提升，进而不利于“双循环”新发展格局的构建。最后，本研究提出了分类指导、突出重点和系统推进的改革思路，为经济社会发展奠定坚实的体制机制基础。