《民法典》中经济公法规范的结构、功能及其影响

文/单飞跃

作为“社会生活的百科全书”，《中华人民共和国民法典》着力回填“前管制时代”的意思自治，“为市场经济提供完备的、精确的法律规则”。近代民法三大原则相对化的过程，也就是民法不断地吸收公法元素调整意思自治的空间以及矫正形式公平带来的种种弊端的过程。也正是在此种意义上，民法“既有私法性的规范和制度，也有公法性的规范和制度，既调整私法关系，也调整公法关系”。

《民法典》颁行以来，就法典的体系创新与历史贡献已有充分的讨论。总体而言，我国民法学界偏好以法律适用为中心的解释论研究，尚欠缺从公私法规范配置的角度对《民法典》进行较完整的体系性的深入剖析。

经济公法规范在《民法典》中的表达方式与导入路径

公法规范既是指外加于当事人、带有“公”属性的规范，也同时包含非自愿、非自治、非协商、非当事人合意等特征。“民法典不等于民法”，《民法典》不仅仅有纯粹民法的规范，也有代表公共意志的管制条款。沿着此种进路，所谓经济公法规范，是指具有财产关系属性的公法规范，即在公法规范的基础上强调其调整内容的财产性质。

（一）经济公法规范在《民法典》中的表达

经济公法规范在《民法典》中广泛存在。在《民法典》的视域中，公法属性主要以公法主体、公法行为、公法资格、公法责任、公法依据和公法法益等六种形态表现出来。大量的公法主体、公法行为、公法依据的嵌入，使《民法典》在规范配置上呈现出清晰的多元结构。我国《民法典》既不同于《德国民法典》作为私法普通法的定位，也不同于《瑞士民法典》作为网罗一切私法规范的私法法典的定位，而是为了加强市场法律制度建设而编纂《民法典》。市场法律制度建设的综合性要求公私法的协作，也正是在此要求下，经济公法规范已经遍及《民法典》的各分编，特别是以物权编为代表的财产法领域，经济公法规范事实上已经深度介入了财产法律关系的发生、变更和消灭过程。

（二）经济公法规范导入《民法典》的三种路径

1942年的《意大利民法典》首开先河，尝试将公法因素整合到民法典之中，很多条文不再只是处理市民间的公平问题，同时也调整公民和国家的关系。近80年后的今天，混合立法的趋势更为明显。《民法典》的设计必须考虑与现行法律体系如何衔接，并及时剔除相互矛盾的规范，优化法律体系的整体效益。《民法典》通过三种路径对公私法的换轨进行安排，分别是民事制度与经济公法制度一体各表、民法对经济公法规范的摄入以及经济公法规范对民法的渗入。

1.民事制度与经济公法制度一体各表。在我国，土地及其他重要自然资源属于国家或农村集体所有，但国家并不直接从事生产。为充分利用土地和其他自然资源，国家建立了自然资源有偿使用制度，既允许和鼓励民事主体利用其资金开发自然资源，又制定了严格的管理制度以保护自然资源的可持续利用。由此，在自然资源领域形成了典型的民事制度与经济公法制度一体各表的状态。自然资源有偿利用制度并非纯粹的民事制度或者经济公法制度，而是公私法协作的典型，任何一者不可偏废。

2.民法对经济公法规范的摄入。所谓摄入，即通过引致规范将外部的经济公法规范嫁接到民法的体系之中，使《民法典》既保障民法规则的适用，又可以援引外部的经济公法规范。其中，引致条款发挥着管道的作用，沟通《民法典》与外部的经济公法规范，使《民法典》以一部法典的形式聚焦全部法律资源。摄入主要依托公法依据，其在《民法典》中分为整体性摄入和个别性摄入两种类型。通过这两种摄入方式，《民法典》明确承认了外部的经济公法规范对民事关系的法律约束力，并以引致条款的方式吸收经济公法规范，塑造了开放性的法源体系。

3.经济公法规范的渗入。所谓渗入，即在《民法典》中重申特定公法主体的公法义务，实现公法义务的民事义务化，进而提示民事主体能在紧急情况下及时请求公主体的介入，强化民事权益的保护。经济公法规范的渗入主要依托公法主体与公法行为，其在《民法典》中也分为两种类型：其一，重申特定公法主体对公共利益所承担的义务，维护不特定民事主体的合法权益；其二，重申特定公法主体对特定事务承担的义务，保护特定民事主体的合法权益。《民法典》语境中不仅有政府的存在，而且政府绝非消极无为的“守夜人”，而是深度参与市场的建设者。

（三）公私法规范混合配置的社会原因与约束原则

公法与私法规范混合立法在《民法典》中得到了充分展示，究其原因，当代社会可以从不同的角度加以观察，称为信息社会、风险社会、科技社会、多元社会均无不可，其构成了我国《民法典》独特的社会背景。（1）政府与市场的关系。政府与市场密不可分，水乳交融，政府是市场中的政府，市场是与政府合作的市场。一方面，市场的自发性、盲目性导致的弊端需要政府的积极干预，市场的不完备性需要政府的积极补充；另一方面，市场的公平竞争与自愿交易要求政府干预的谦抑与节制，以便使市场在资源配置中起决定性作用，并更好地发挥政府作用。虽然政府干预与市场自治的最佳尺度言人人殊，但在价值序列上，市场是第一性的，政府是第二性的。这也就决定了《民法典》以私法规范为基础，以公法规范为补充的基本格局。（2）公法与私法的关系。在公法私法化与私法公法化的双重背景下，公法与私法的界限日渐模糊，相互渗透逐步加强，已经难以清晰地断言某一部法律是公法还是私法。在现代多元社会中，公私法的划分已经力有不逮，在一部法律中兼有公法规范与私法规范已属常态。（3）个体与公共的关系。公共超越个体，亦非个体的简单相加。如何处理个体与公共的关系，受制于特定时代、特定地域的主流观念。《民法典》至少在三个层面面临着个体与公共的冲突。第一，虽然民事权利与政治权利已经有机分离，但以民事权利吸收政治权利、民事义务吸附公法义务，已成为普遍现象。第二，民事权益与公共利益的关系存在紧张之处，特别是在城市化进程中，公共利益名义下以公法手段对民事权利进行抑制与挤压的情形时有发生。第三，平等的民事主体在经济社会中已经演变为具体的生产者、经营者、消费者，民事主体基于其身份不仅要对市场承担责任，还要对社会、生态环境等公共领域承担责任。

经济公法规范的权利保障与行为规约功能

“公法之设，目的在保护私权。”经济公法规范在《民法典》中的嵌入仍以保障私权为目的，并以此决定其功能定位。经济公法规范不仅在宏观上充实民法的基本假设，也在微观上厘定民事法律行为的合理边界。经济公法规范并非取代私法自治的存在，恰恰相反，经济公法规范超越私法自治的目的在于回归私法自治。

（一）通过经济公法规范充实民法的基本假设

1.通过经济公法规范矫正市场“公害”行为，为民法的运行清除障碍。虽然合同编对交易关系制定了详细的规范，但市场经济从来就不只是交易关系这样一个面向，还包括竞争关系等其他面向。民法的有效运行离不开自由、公平的市场竞争秩序，经济公法在此场合首先扮演着市场警察的角色，及时矫正市场上的公害行为，维护民法实施的整体环境。

2.通过经济公法规范提供宏观指引，为民法的运行提供支持。市场的自发性、盲目性导致的经济风险在整体上有碍民事交易的达成，阻碍民法的实践，经济公法通过国民经济与发展规划、金融法、财税法等手段填补市场空缺，为民法的运行提供支持。重大交易应当服从国家战略，防止民事法律行为负外部性的溢出，实现民事权益与公共利益的一致，也是通过对公共利益的维护最大程度保障民事权益的实现。

3.节制经济公法的干预，为民法的实践留足空间。在计划经济时代，国民经济依靠行政指令运作，民法一度消失。改革开放以来的经济建设无疑是回归市场，激发市场的活力与创造力的建设。此时，政府应当保持对市场的谦抑品格，为民法的运行留足空间。

（二）通过经济公法规范厘定民事法律行为的合理边界

1.民事主体的市场准入。《民法典》确认了民事主体的权利能力一律平等，均有独立参与市场交易的资格。但在一些重要的市场领域，并非所有民事主体均可以自由出入。经济公法通过设立条件的调整控制市场准入，为市场供给合格的“经济人”。在银行、保险、证券等涉及重大风险与投资者权益的特定领域，经济公法规范例外地采取许可主义、特许主义甚至强制主义，准入控制极为严格。不合格的民事主体被拒之门外，既维护了市场整体的利益，同时也保护了民事主体的合法权益。

2.交易标的的公法约束。交易标的的范围受到公法控制，部分交易标的物的流转需经登记程序，即使是自由流通的客体，其流通也需要登记机关的配合。行政确认是物权变动的必备环节。经济公法规范对交易客体的控制，一方面可以降低交易成本、统一公示信息，另一方面也将众多重要的财产纳入其中，保护私人权利不受侵害。

3.民事法律关系的过程参与。民事法律行为是实践私法自治的主要手段，法律行为即赋予当事人的意思表示以私法上的效果，按照当事人的意思发生私法上权利的变动，完成市场交易。经济公法规范会给民事法律关系当事人增加自治与合意之外的义务与约束，影响民事法律关系的成立、生效，或者完善民事法律行为的不完备之处。

《民法典》中经济公法规范的嵌入对私法自治的影响

“编纂《民法典》是党的十八届四中全会确定的一项重大政治任务和立法任务”，如何在解法典化浪潮中重构法典，经济公法规范的嵌入又将如何影响私法自治，成为当代中国民法学必须直面的问题。

（一）经济公法规范的嵌入使《民法典》成为法律资源体系的转换枢纽

经济公法规范在《民法典》中的广泛嵌入在法律制度史上独具特色，也是实用主义立法的典范。从立法技术角度观察，经济公法规范既是克服法律滞后性的有效工具，又可以发挥其在《民法典》与法律资源体系之间的链接功能。通过经济公法规范建立的桥梁，《民法典》成为法律资源体系的一个转换枢纽。

1.克服法典的滞后性。《民法典》中，经济公法规范与纯粹民法规范共存。私法调整的平等主体间的财产关系和人身关系生成于现实社会生活，放之四海而皆准；公法的向度则因时因地而变，属于典型的地方性知识和阶段性知识。纯粹民法规范在经济全球化浪潮中日益趋同，而各国的政治体制、社会风俗、文化传统等因素塑造了各国公法不同的价值取向与制度设计。《民法典》中的经济公法规范大多属于提示性条款，作为一个引子提示适用者去寻找外部规范，通过外部详尽备至的单行法与《民法典》的相关条款进行重新组合，成为可资适用的规范法条体系。通过经济公法规范建立的法律通道，可以及时将社会的新诉求反映到《民法典》之中，从而克服法典的滞后性，实现法典的与时俱进。

2.衔接法律体系的整体资源。在立法技术上，《民法典》中广泛嵌入的“引致条款”恰似法典版图中的“环扣”，每一环扣都串联起一部单行法甚至一个规范群，由此将全部法律规范都蕴藏在一部法典中，形成了以《民法典》中的纯粹私法规范为核心，周围遍布鳞次栉比的经济公法规范的法律谱系。引致条款搭建了《民法典》与外部经济公法规范沟通的桥梁，外部的经济公法规范通过引致条款的指引附着在《民法典》的具体条文之上，对请求权基础的规范结构进行了补足。

（二）司法裁判中对经济公法规范的援引

在民事裁判中，经济公法规范的适用不乏其例，其适用主要有三种形式。（1）经济公法规范作为裁判依据适用。部分经济公法规范直接赋予了民事主体请求权，从而使民事主体可以直接援引经济公法规范主张权利。（2）经济公法规范作为说理依据适用。部分经济公法规范并不构成请求权基础，但具有一定的价值指引功能，可以作为裁判中的说理依据。（3）经济公法规范作为行为规则适用。法律规范有行为规范与裁判规范之分，除前述在裁判中适用外，经济公法规范主要的适用方式是作为行为规范，构成民事主体从事民事活动应遵循的约束。

（三）经济公法规范设定民事主体的相关义务

义务依照来源的不同，有法定义务与约定义务之分。约定义务最能体现义务自主的精神，是当事人决定自我约束的义务。法定义务即由法律直接规定产生的义务，要求当事人必须如此作为或不得如此作为。经济公法规范是法定义务的重要法律依据来源。经济公法规范设定的作为义务分为强制性义务和提倡性义务。经济公法规范设定的不作为义务，是法律为当事人划定的行为负面清单。《民法典》的有关规定在强制意义上要求当事人不得从事负面清单范围内的行为，要求当事人在履行合同义务的同时，应承担不损害社会公共利益的相应义务，该义务并不属于当事人之间的法律义务，但为合同本身所吸附，是合同当事人对国家与社会的一定义务。