历史、理论与话语：党领导国家治理的多重逻辑

邓顺平

(中共江西省委党校[江西行政学院] 公共管理学教研部，南昌 330108)

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，“党的十八大以来，党不断推动全面深化改革向广度和深度进军，中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化水平不断提高”，同时明确到本世纪中叶“实现国家治理体系和治理能力现代化”的目标。中国国家治理体系和治理能力现代化(简称国家治理现代化)本质上是党领导的国家治理现代化，具有独特的历史逻辑、理论逻辑和话语逻辑，即党领导人民建设现代国家、治理现代国家的历史逻辑，以马克思主义理论特别是习近平新时代中国特色社会主义思想为指导的理论逻辑，与当代中国国家治理的实践和理论相匹配的话语逻辑。这“三重逻辑”具有内在统一性，即中国治理实践的历史进程是中国治理理论的现实来源，中国治理理论既是中国治理实践的反映又是中国治理话语的内核，中国治理话语则是中国治理实践和治理理论的表达形式。

一、党领导国家治理的历史逻辑：政党、国家与治理

在几千年的历史演进过程中，中华民族创造了辉煌灿烂的古代文明，历经了多样化的治理实践，形成了治国理政的丰富思想，发展出一整套独特而完善的国家制度和治理体系，并造就了长期处于世界领先地位的治国能力。“我们现在理解的现代国家元素，在公元前3世纪的中国业已到位……中国成功发展了统一的官僚政府，管理众多人口和广阔疆域。”然而，近代中国遭遇“千年未有之大变局”，原有的制度和体系逐渐失灵、治理能力孱弱。从那时起，“中国最紧迫的问题是要解决治国能力的问题，就是有没有一个政治力量可以治理这片国土”。为了实现这个目标，无数仁人志士前赴后继艰辛探索，但最终都以失败而告终。直到中国诞生了共产党，才使这种局面发生了根本性的改变。

(一)现代国家的建构与治理

中国诞生了共产党，这是开天辟地的大事变。中国共产党不但领导人民实现了民族独立和人民解放，还完成了其他政治力量没能完成的创建真正意义上的现代国家的任务——建立了中华人民共和国。新中国成立后，在构建全新的社会主义国家的基础上如何有效治理这个国家，就成为当时面临的最为紧迫的任务。然而，当时却没有可资利用的现成的成熟方法和成功模式。马克思恩格斯没有遇到过全面治理一个社会主义国家的实践问题，苏联虽有初步探索但事实上没能有效地解决这个问题。“我们党在全国执政以后，不断探索这个问题，虽然也发生了严重曲折，但在国家治理体系和治理能力上积累了丰富经验、取得了重大成果，改革开放以来的进展尤为显著。”中国共产党带领中国人民创造性地建立了中国特色社会主义制度和治理体系，这一制度和体制“在合法性论证、资源汲取与整合、政府能力与社会调控等方面具有前所未有优势”，不但有效解决了“能不能治国”的治理能力问题，还有力地推进了我国经济社会的繁荣发展，“创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”。实践证明，这一制度和体系是适合中国国情、具有强大生命力和巨大优越性的社会制度和治理体系。

(二)中国特色的现代“国家治理”

当代中国治理之所以具有多方面的显著优势，很重要的一点就在于中国共产党在长期实践探索中，“坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合……及时把成功的实践经验转化为制度成果，使我国国家制度和国家治理体系既体现了科学社会主义基本原则，又具有鲜明的中国特色、民族特色、时代特色”。中国共产党人所倡导和实践的“治理”，既不同于传统中国皇权统治者“家天下”的“治国安邦”，也不同于西方国家所倡导的所谓分权制衡、多中心和公民社会的“治理之道”，而是始终坚持将党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合在一起，是一种独特的现代“国家治理”。换句话说，当代中国国家治理是党领导人民在马克思主义指导下，立足基本国情，以既定的中国特色社会主义道路、制度为方向和基础，传承中国传统治国理政优良传统，按现代民主政治价值(如人民主权、人民至上)的要求，管理各类国家事务和社会公共事务的实践和进程。当代中国国家治理十分注重治理的整体性和协同性，包括政府治理、市场治理、社会治理等多个领域，同时积极参与全球事务的治理。当代中国国家治理还强调运用系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、技术治理等多种方式，是一种现代性特征明显的全面治理。

(三)中国国家治理的“本质特征”

习近平总书记指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”党是领导一切的，也就必然领导着中国国家治理的方方面面。可以说，当代中国国家治理的最根本特征和最大优势就是“党的领导”。党的十六大报告首次提出了“党领导人民治理国家”的理念，党的十七大报告强调“保证党领导人民有效治理国家”，党的十八大报告要求“更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”，党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力的现代化”，党的十九届四中全会全面研究和部署了如何“推进国家治理体系和治理能力的现代化”。实践中，中国各领域、各层级的治理也都是在党的领导下进行的。对于当代中国国家治理，习近平作了十分精准的概括：“国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”

二、党领导国家治理的理论逻辑：制度、体系与能力

党的十八届三中全会后，有关“国家治理体系和治理能力现代化”的议题迅速成为理论界讨论的热点问题，有学者将其称为“继工业、农业、国防和科学技术‘四个现代化’之后的第五个现代化”。这个吸取了我国社会科学领域最新研究成果的“官方命题”，从理论上涵盖了制度、体系和能力三个关键词及其对应的三个重要领域。

(一)坚持和完善中国特色社会主义制度的方向目标

在社会科学研究中，不同学科研究者对“制度”有着不同侧重的界定，如经济学者强调制度是一种市场博弈的规则，政治学者将制度视为组织机构和法律法规，而社会学者则认为文化规范也是一种制度。尽管这样，不同学科研究者关于制度和制度研究也有着诸多共识，如在制度研究中通常聚焦于支配经济、政治和文化活动的规则、规范和价值，倾向于考察现实世界中的制度安排及制度现实运行，认为制度的突出特征在于其对“结构性、稳定性、制约性以及共享价值和意义的强调”。制度对人类活动具有重要影响甚至决定性意义，制度一定程度上塑造了一个国家或地区的发展模式、治理模式，也决定着这个国家或地区的发展绩效、治理绩效。习近平指出：“新中国成立70 年来，中华民族之所以能迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，最根本的是因为党领导人民建立和完善了中国特色社会主义制度，形成和发展了党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面制度，不断加强和完善国家治理。”一个国家的制度集中体现为国家的治理体系，而制度执行力则集中体现为国家的治理能力。可以说，一个国家的制度内在地规定了该国治理体系的根本属性，也内在地规定了治理能力的发展空间。我国的国家治理现代化必须以坚持和完善中国特色社会主义制度为方向目标，在这个总的前提下持续不断完善现代化的治理体系、提升现代化的治理能力。

(二)夯实推进国家治理现代化的体系基础

国家治理现代化是包含治理体系和治理能力的一个有机整体，两者相辅相成，其中，建立现代国家治理体系是基础。建立我国现代国家治理体系，首先意味着中国传统国家治理模式的结构、功能和方式的整体现代转型和创造性发展。“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”同时，作为现代化的题中应有之义，国家治理体系现代化既是现代生产力和生产关系变革在上层建筑领域的体现，也是适应现代观念、经济、社会及技术变革的现代政治体系的建构过程。就当代中国国家治理体系来说，涉及政党与国家、国家与社会、政府与市场、市场与社会等多方面关系，呈现出党领导下的“多元一体”总格局，也即包括党的领导治理体系、政治治理体系、经济治理体系、文化治理体系、社会治理体系、生态文明治理体系等多个部分的有机整体。党的十九届三中全会提出要“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”，明确了党、政府、武装力量和群团组织等在国家治理体系中的定位，这是治理体系现代化的集中反映，也是当前阶段推进我国治理体系现代化的重点所在。中国的国家治理体系现代化既包含着现代国家治理体系建设的某些普遍性规律，又有着不同于其他国家的独特之处。我国国家治理不但有地域差异、民族差异和文化差异带来的多元性，还有多层等级所构成的层次性，这种多元性和层次性导致了治理体系的复杂性和治理变革的困难性，但以民主集中制为总特征的国家治理体系，能够有效应对这些现实挑战并实现各类治理力量的协调整合。

(三)把准推进国家治理现代化的关键所在

新中国成立以来特别是改革开放以来，我国所取得的举世瞩目的经济发展和国家治理成就，特别是近年我国对新冠肺炎疫情的成功应对，让全世界看到我国的制度和治理体系相比西方制度和治理体系的优越性。进一步的相关国际比较研究发现，在相同或相似的制度和治理体系下，治理效能有时也存在天壤之别，其中的关键在于治理能力的不同。因此可以说，一个国家能否实现治理现代化，关键在于能否通过提升治理能力来实现国家的有效治理。在我国，衡量是否实现了治理能力现代化(或说治理现代化的实现程度)，需要综合考虑是否有利于解决社会主要矛盾、是否有利于人民当家作主和是否有利于激发全社会的创新创造活力。作为“运用国家制度管理社会各方面事务的能力”，我国国家治理能力包括党的领导能力和执政能力、国家机构和公职人员依法履职的能力以及多元社会主体参与国家事务管理和进行自我管理的能力。“只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。”为此，要提高我国的国家治理能力，首要的是提高党“总揽全局、协调各方”的领导能力和科学、民主、依法执政的能力。同时，必须适应国家现代化总进程的形势需要，提高国家机构和公职人员依法履职的能力，提高群团组织、社会组织和人民群众依法管理国家事务、公共事务和自身事务的能力。总之，就是要通过提升各类治理主体的治理能力，全面提升我国国家治理能力和治理现代化水平。

三、党领导国家治理的话语逻辑：“方言”“普通话”与话语权

话语是指口语化或书面化的语言表达，这种语言表达通过一定的逻辑关系组合起来，就构成了话语体系。任何实践和理论都需要有相应的话语(话语体系)来表达，中国的国家治理和治理现代化也需要建构一套与之相匹配的话语体系。

(一)作为西方“方言”的“治理理论”

“如同任何现代化目标一样，国家治理现代化在不同国家，由于社会场域不同，必然会有不同的目标指向，也会有不同的话语表达。也就是说，国家治理现代化有一个语境的问题。”一般认为，我们现在所说的“治理理论”，来自世界银行于1989年发布的关于非洲的一份政策评估报告。该报告称，“非洲发展问题的反复出现”的深层次原因是背后的“治理危机”(governance crisis)，即这些非洲国家之所以出现普遍性的国家失败，根源在于政府无法提供有效的治理。对此，报告提出了加强各种非政府组织乃至个人作用的替代性方案，以实现“没有政府的治理”。自1992年开始，世界银行又将年度报告改称为《治理与发展》，此后“治理理论”迅速在全世界流行开来。关于什么是治理，全球治理委员会在1995年发布的《我们的全球伙伴关系》报告中，将其界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。治理概念和理论最初其实只是一种反映西方局部治理经验的“方言”，但其依托于西方国家强大的“硬实力”和“软实力”而得以在全球普遍化。西方国家通过学术交流、书籍出版、新闻传播等方式，借助全球化的浪潮，把他们自己的、仅具地方性的“知识”包装为“全球共识”和“普世价值”，并形成全球性的强大话语霸权。“治理理论”因其开放性和包容性，特别是与“华盛顿共识”相契合，自提出后就受到不少国家特别是发展中国家的欢迎。但是我们要清醒地认识到，“治理理论”绝不是放之四海而皆准的真理。尽管“治理理论”也讲国家与社会之间多元主体的合作，但其核心还是社会中心主义的解决方案，这对于国家力量足够强大的发达国家来说似有必要，但对于很多还未完成现代国家建构的发展中国家来说恐怕南辕北辙。“发展中国家的社会本来就强而国家脆弱，加强社会力量的治理方案必然起到相反的效果。”实践中，主张以社会为中心的“治理理论”，在很多发展中国家并没有起到预想的治理效果，大多数发展中国家的治理水平也没有因为引入“治理理论”而得以提升。

(二)现代治理理论的“普通话”表达

“作为天然的治理主义者，中国人对‘治理’理论有着天然的敏感性。”20世纪 90 年代初，几乎和世界“思想市场”同步，治理概念和理论引入到中国，并迅速成为中国思想界、理论界的“热词”和关注焦点。但西方国家所倡导的“治理”，其实是当时“民主化”“公民社会”思潮的一部分，其核心是“去国家化”(隐含着“去共产党化”)，是个人中心主义或社会中心主义理论的具体成果。在中国，我们谈论的治理与西方人谈论的治理，其意义和语境都有着根本的区别。中国传统文化中虽然没有西方现代意义上的“治理”概念，但长久以来就有治理的实践，即“治国理政”和“治国安邦”，其基本含义是统治者治理国家和处理政务，用现在的话来说就是“国家治理”。在当前的语境下，我国的国家治理，“本质上既是政治统治之‘治’与政治管理之‘理’的有机结合，也是政治管理之‘治’与‘理’的有机结合。因此，在马克思主义国家理论话语体系中，‘治理’是社会主义国家政治统治与政治管理的有机结合”。西方学者曾用“地方性知识”这一概念，探讨知识究竟在多大程度和范围内有效，是否存在一种“普遍性知识”？如果把本来也属于“地方性知识”的西方经验奉为人类的“普遍性知识”，用于分析和指导中国的治理实践，结果只能是“总觉得哪儿不对”甚至是“完全错误的”。新中国的成立结束了其长达一个世纪“挨打”的历史，改革开放解决了“挨饿”的问题，现在我们还要解决“挨骂”的问题。习近平指出：“在解读中国实践、构建中国理论上，我们自己应该最有发言权，但实际上我国哲学社会科学在国际上的声音还比较小，还处于有理说不出、说了传不开的境地。”对于治理领域来说，我们既要避免简单运用西方治理概念来套解我国的治理，也要避免简单认为治理的概念只是西方当代政治理论和管理理论的专利，而是要基于中国国情和治理实践，形成具有中国特色、中国气派和中国特点的治理理论和治理话语(也即“普通话”表达)。在这方面，我国已有圭臬性建树，《习近平谈治国理政》一至四卷为治理现代化的中国话语建构提供了根本遵循和实践路径。

(三)提升中国在治理领域的国际话语权

中国国家治理取得了举世瞩目的成绩，成就了“长期社会稳定”的罕见奇迹，中国也因此被称为全球“最有安全感的地方”。不过，目前我国在治理领域的研究、理论和话语在国际上还并不响亮。当前，一个“日益走近世界舞台中央”、空前接近于中华民族伟大复兴的中国，亟须以自己的“新概念新范畴新表述”(也即话语体系)来将本国的治理经验理论化，并通过适当的话语表达传递治理现代化的中国声音。

以“中国为方法”建构“中国之治”话语权。只有民族的，才是世界的。在《如何研究中共党史》中，毛泽东指出：“我们研究中国就要拿中国做中心，要坐在中国的身上研究世界的东西。”这对我们建构治理话语权具有重要的启示意义。我们的治理研究要达到让世界同仁尊重和刮目相看的水平，形成治理领域的话语权，不但要做到治理研究的“本土化”，还必须形成“以中国为方法”的“国际化”。“以中国为方法”至少有两层含义，即不但研究要以中国本土为中心，而且要将“以中国为中心”研究所产生的认识论、方法论上升为一种“尺度”或“标准”。这种“尺度”或“标准”，其实就是一种话语权。以此，通过构建中国话语而“赋予自己的思想以普遍性的形式”，使中国治理理论具有普遍意义的实现形式，从而被全球更大范围的人们所理解和接受。

以“价值的正义”捍卫“中国之治”话语权。从国内治理看，“中国之治”坚持社会主义的价值属性，坚持以人民为中心和人民当家作主，强调治理的“共建共治共享”，始终把实现“人民对美好生活的向往”作为治理的出发点和落脚点。这是一种追求“实质正义”的现代治理，比资本主义国家的“形式治理”具有更高层次的正义品质。在全球治理上，主张“尊重世界文明多样性，以文明交流超越文明隔阂、文明互鉴超越文明冲突、文明共存超越文明优越”，提出了“共商共建共享”“人类命运共同体”的全球治理观。中国将大多数人的利益、人类的共同利益放在优先位置的治理理念和治理实践，构成了“中国之治”话语的价值基础，具有天然的正义性。居高声自远，我们虽无意向外输出“治理模式”，但要有充分的制度自信，相信中国特色治理必将得到世界上越来越多国家和地区的尊重和认同。

以“春风化雨法”扩大“中国之治”话语权。“打赢如今的战争靠的不是最好的武器，而是最好的叙述方式。”为此，我们要在坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的基础上，敢于善于与西方理论界开展对话，同时遵循话语传播规律、加强传播能力建设，善于以受众“喜闻乐见”的方式讲好中国治理故事、传播中国治理好声音。不必讳言的是，一国能够为全球提供的公共产品越多，话语权也就越大，我们要善于在参与国际治理和提供公共产品的过程中实现话语权的提升。当前，随着我国综合实力的提升，在国际经济、政治、文化、安全、生态环境等诸多方面我们将有越来越多的机会参与全球治理，也有更大责任向国际社会提供更多优质的公共产品，因此我们要善于在此进程中以“随风潜入夜”的方式将“中国之治”话语更好地传播开来。

以“强治理效能”夯实“中国之治”话语权。发展是硬道理，有效治理也是硬道理。话语权背后最根本的是实力，包括直接的治理成效和更为基础的国家综合实力。一个制度和治理体系的优劣，说到底是由制度绩效和治理效能来决定的。中国制度和治理体系创造了“世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”，特别是在新冠疫情防控中，我们“取得重大战略成果，维护了人民生命安全和身体健康，为维护地区和世界公共卫生安全作出了重要贡献”，充分彰显了我国制度和治理体系的优越性，显示了强大的治理能力和治理效能。与西方少数国家宣称的普适“好制度”却不能有效治理形成鲜明对比，有着强大治理效能支撑的“中国之治”显示出强大生命力，必将产生越来越大的吸引力。