国家机关工作人员、组成人员及公职人员三者区别在哪——兼谈人大代表身份之界定

□ 滕修福

朋友圈有专家学者提出课题：国家机关工作人员、国家机关组成人员、履行公职人员，这三个概念有何内涵和外延，区别在哪？各级人大代表身份又如何界定？下面，笔者结合地方组织法、选举法、监察法、公务员法等相关法律法规，作一分析探讨。

所谓国家机关工作人员，是指在国家机关中从事公务的人员。包括各级国家权力机关（人大及其常委会）、行政机关（国务院、地方各级人民政府）、军事机关（中央军委）、监察机关（监察委员会）、审判机关（人民法院）、检察机关（人民检察院）中从事公务的人员。2002年12月28日，第九届全国人大常委会第三十一次会议通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》中，将“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员”，在代表国家机关行使职权时，视为国家机关工作人员。2015年12月29日，由最高人民检察院公布施行的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，在附则中进一步释义：“（三）本规定中的‘国家机关工作人员’,是指在国家机关中从事公务的人员,包括在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员。在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员,或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员,或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员,在代表国家机关行使职权时,视为国家机关工作人员。在乡（镇）以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员,视为国家机关工作人员。”

“工作人员”作为法律用语，在相关法律条款中时常出现。地方组织法出现2次，分别表述为“国家工作人员”和“国家行政机关工作人员”；公务员法出现3处，分别表述为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”“公务员主管部门的工作人员”“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员”；监察法中出现5次，分别表述为“监察机关及其工作人员”（4处）和“女性工作人员”（1处）；监察法实施条例中出现13处，分别表述为“国家机关工作人员”（1处）“监察机关及其工作人员”（2处）“非国家工作人员”（2处）“司法工作人员”（3处）“金融工作人员”（1处）“参照公务员法进行管理的工作人员”（1处）“女性工作人员”（2处）“单位工作人员”（1处）。

从以上法律适用及用语表述来看，工作人员包括某机关单位从事公务的人员，或某一类型从事公务的人员；国家机关工作人员包括国家机关从事公务的人员和依法视为国家机关工作人员的一些类型从事公务的人员。那么，各级人大代表是否属于国家机关工作人员呢？笔者认为，由于我国各级人大代表属于兼职，如果不在党和国家有关机关单位工作，不直接从事具体的公务活动，如纯农民身份代表等，不属于严格意义上的国家机关工作人员范畴。

所谓国家机关组成人员，是指具有一定法定职务的人员，内涵明确。诸如，依据地方组织法第四十七条之规定，地方各级人大常委会“由本级人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人、秘书长、委员若干人组成”。因此，地方各级人大常委会组成人员包括主任、副主任、秘书长和委员。依据地方组织法第七十条之规定，地方各级人民政府由政府正副职和工作部门负责人组成。如省政府组成人员包括省长、副省长和秘书长，以及政府各工作部门厅长、委员会主任等；市政府组成人员包括市长、副市长和秘书长，以及政府各工作部门局长、委员会主任等；乡镇一级政府组成人员包括乡镇长、副乡镇长。

“组成人员”作为法律用语，在相关法律中出现的频次较多。地方组织法中出现33次，分别表述为“地方国家机关组成人员”（2次）“人大常委会组成人员”（26次）“人民政府组成人员”（4次）“专门委员会组成人员”（1次）；选举法出现11次，分别表述为“选举委员会的组成人员”（3次）“常务委员会五分之一以上组成人员”（1次）“常务委员会组成人员”（7次）。

从相关法律条款规定及用语表述来看，组成人员是具有明确的法定职务的，内涵明确。那么，各级人大代表是否属于国家机关组成人员呢？笔者认为，答案是肯定的。依据代表法第二条第二款之规定，“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。”

所谓公职人员，是指具有国家公职身份或其他从事公职事务的人员。包括各级国家机关、党务机关、各人民团体以及国有企业、事业单位的工作人员。公职人员的概念内涵和外延，随时代和国家形势发展而不断变化。公职人员核心的东西是所谓的“公职”概念，“履行公职”这个概念非常广泛，比如国家机关或者说政府编制序列以外的聘用人员，诸如辅警、协管员、村（社区）干部等，他们也是在履行公职，财政上负担其工资福利，就是公职人员。

“公职人员”作为法律用语，首次写入监察法，并在监察法及实施条例中多次出现，监察法中出现12次，监察法实施条例中出现49次。

关于公职人员，监察法及实施条例对“公职人员”的内涵和外延有明确的界定。依据监察法之规定，“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”（第三条）“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察：（一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；（三）国有企业管理人员；（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员；（六）其他依法履行公职的人员。”（第十五条）监察法实施条例对监察法第十五条所列举的六大类监察对象，单列专门章（第三章）节（第一节）进行了细化明确（第三十八条至第四十三条）。如监察法实施条例第四十三条细化规定：“下列人员属于监察法第十五条第六项所称其他依法履行公职的人员：（一）履行人民代表大会职责的各级人民代表大会代表，履行公职的中国人民政治协商会议各级委员会委员、人民陪审员、人民监督员；（二）虽未列入党政机关人员编制，但在党政机关中从事公务的人员；（三）在集体经济组织等单位、组织中，由党组织或者国家机关，国有独资、全资公司、企业，国家出资企业中负有管理监督国有和集体资产职责的组织，事业单位提名、推荐、任命、批准等，从事组织、领导、管理、监督等工作的人员；（四）在依法组建的评标、谈判、询价等组织中代表国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位，人民团体临时履行公共事务组织、领导、管理、监督等职责的人员；（五）其他依法行使公权力的人员。”依法可见，各级人大代表作为各级国家权力机关的组成人员，属于公职人员范畴，确认无疑。

国家机关工作人员、组成人员及公职人员，均不同于公务员。依据公务员法第二条之规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”履行公职人员中，也未必都是国家机关工作人员；国家机关工作人员中，也未必都是国家机关组成人员；国家机关组成人员中，也未必都是公务员。

综上所述，国家机关工作人员、组成人员及公职人员，三者各有内涵，其外延范畴有交集重合，也有大小不同。履行公职人员外延最大，包括国家机关工作人员，也包括绝大部分国家机关组成人员；各级人大代表依法属于国家机关组成人员和监察法所明确的公职人员，但未必都属于国家机关工作人员的范畴。