人大监督助力公益诉讼的行动路径探讨——以深圳市罗湖区为例

□ 吴海燕 葛 微

中国共产党十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中部署要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。公益诉讼作为国家治理体系和治理能力现代化的重要制度安排，作为保护公共利益的司法屏障，能否顺利推进十分重要。经全国人大常委会授权，深圳市2015年成为全国首批公益诉讼试点城市之一。由于人大监督与公益诉讼在以人民为中心、回应民生关切、守护国家利益及社会公共利益的理念上具有一致性，在试点实践中，深圳市罗湖区人大常委会探索了人大监督与检察公益诉讼相结合的工作模式，通过整合资源，发挥制度优势，从程序、工作机制以及组织化三大行动路径以人大监督助力公益诉讼，推进公益诉讼的开展，取得了良好的社会效果和法律效果。

一、人大监督助力公益诉讼的程序路径

人大监督助力检察机关运用检察建议、提起诉讼、支持起诉、督促起诉等法律监督方式开展公益诉讼的程序路径主要体现在诉前、诉中以及诉后。

（一）诉前破解线索发现难：提供公益诉讼案线索

在推进公益诉讼试点初期，检察机关直接获知案件线索与案源的渠道较少，“试点工作开展以来,深圳各级检察机关共发现公益诉讼线索2385条,其中群众直接提供和行政机关主动移送的案件线索不足5%”，线索发现及转化机制不通畅。面对难题，深圳市罗湖区创设了人大代表履职与公益诉讼相结合的方式，充分发挥人大监督信息面广、人大代表履职接触面宽、公共利益受损线索多、监督效力强等优势，通过人大监督过程为公益诉讼收集案件线索，有效拓宽公益诉讼线索渠道，打开了公益诉讼工作局面。

人大代表在视察、调研、代表进社区中所发现的有关社会治理、民生保护等信息和案件线索，由罗湖区人大常委会统筹，罗湖区人大法制和内司工委、各街道人大工委反馈至罗湖区检察院，由检察院负责对相关线索进行排查与调查，同时人大在监督工作中配合检察机关针对群众关心和社会舆论关注的热点案件开展公益诉讼调查。“通过该机制，人大代表为我院提供案件线索240余条，涵盖生态环境、食药安全、国有财产保护及古文化保护等多个领域，有效破解案源发现难的发展瓶颈，先后办理了‘羊台山非法毁林案’‘东部过境工程水土流失案’‘湖贝古村保护’等精品案件。”

在试点实践的基础上，罗湖区出台了《关于建立人大监督与检察公益诉讼协调工作机制促进公共利益保护的实施意见》，对人大代表收集的涉及公共利益保护相关信息资源共享、移送通报等作出具体规定。在确保线索来源的基础上，结合深圳市公益诉讼案件一体化办理机制，通过内部移送、代表提案、市院交办等方式，实现了从试点到正式开展工作期间案件数量的“井喷”式上升，线索成案转化率高达96%。突出检察建议、人大监督等诉前程序，力争在诉前就使公共利益得到保护。

如2018年发生的羊台山非法毁林案针对的是深圳市羊台山麻磡村一侧山体上千株林木被毁的情况。经提供案件线索后，罗湖区人民检察院调查发现毁林发生地分别位于羊台山石树顶和风门凹山腰处，林深隐蔽、人迹罕至；同时也反映了深圳林业保护执法领域存在权责不清、资源不足、监管不力等问题。2018年5月17日，罗湖区人民检察院公开约谈深圳市城管局等7家单位相关负责人，针对事件缘由、行政机关履职中的工作职责、受损公益处理、释除公众疑虑等问题提出具体的检察建议，督促其依法履行职责，因检察机关的及时建议与约谈，被毁山林得以修复与弥补，避免了更大的损失。

罗湖区人大常委会工作报告也提及：“2017年，推动市水务局在短期内对笔架山河排查并进行了安全隐患点的整治。对罗芳污水处理厂提标扩容期间，污水处理能力减弱导致的河流污染问题进行了跟踪监督，通过检察建议促使罗芳污水处理厂制定出整改方案并着手实施。深圳市委信息快报以《罗湖区首创人大代表履职与公益诉讼相结合推进治水提质》为题刊登了这一经验做法。”“2018年，罗湖区人大联合检察院开展了东部过境高速施工环境破坏事件等公益诉讼监督，相关环境破坏问题得到了整改。”

（二）诉中破解调查核实难：提供调查取证和司法鉴定

公益诉讼案件普遍存在复杂的调查取证和司法鉴定过程，而深圳市司法鉴定机构较少、费用高、周期长，如涉及林木损毁的案件，单起司法鉴定费可高达数十万元，严重制约公益诉讼成效。在处理复杂的公益诉讼案件时，人大代表能够发挥其自身特定领域的专业优势，通过专家咨询、论证、听证等方式，为检察院精准办案提供专业意见，提高公益诉讼案件办理的精准度。罗湖区人大常委会向区检察院推荐在法学、生态环保、卫生健康等领域具有良好学术素养和业务专长的人大代表加入公益诉讼观察员队伍，为公益诉讼重大决策、专项工作提供专业咨询服务，从而为公益诉讼提供了有效的智库支撑。

（三）诉后破解案件执行难：以监督促行政机关依法履职

公益诉讼涉及区域广、部门多，协调难度大，加上检察建议缺乏刚性约束，部分行政机关对检察机关开展公益诉讼工作以及检察建议存有抵触情绪，为案件执行带来一定难度。

为破解执行难题，罗湖区人大常委会以人大监督为抓手，结合“人大代表进社区”活动工作机制，引导社区居民关注身边的公共利益被侵害情况，提高社会参与度。每年筛选涉及公共利益被侵害信息的代表建议案进行督办，逐步探索建立“人大代表实地视察调研—区检察院发检察建议—相关单位积极整改—区人大常委会跟踪督办整改情况”的全链条监督模式。罗湖区人大常委会不定期听取和审议检察公益诉讼工作情况报告，对检察公益诉讼工作开展专项监督检查、视察、专项调研等，监督人民检察院依法履职，监督人民法院依法审理执行公益诉讼案件，监督行政执法机关依法办理人民检察院提出的监督事项。对于不积极按照检察院监督意见整改、落实检察建议不到位的行政机关，利用人大监督职能以及建议、询问、质询等监督机制，适时适当开展询问及质询工作，督促其依法履职。

2019年，人大“联合检察院办理了市首宗涉及教学卫生环境的公益诉讼案件，针对部分学校教学卫生环境行政监管不力开展公益诉讼监督约谈。相关工作经验被市委信息专报全文刊发，并得到了市检察院的充分支持”。近5年来，以公益诉讼方式，“共督促行政机关整改被污染及水土流失河流22公里，挽回被损害林地260余亩，要求行政机关修复或收回被非法占用的土地340余亩”。

二、人大监督助力公益诉讼的工作机制路径

人大监督助力公益诉讼，联动协作是核心，各自尽责履职又互相支持配合、联动互补，并以此建立立法与规范制度、公益诉讼观察员、公益诉讼联席会议以及生态环境保护协作等具体工作机制。

（一）完善立法与规范制度

为健全人大监督与公益诉讼联合工作模式，罗湖区人大常委会深入总结工作经验，向区法院、区检察院发出“关于探索构建刑事附带民事公益诉讼工作机制”的工作建议，区法院、区检察院积极回应。2020年5月出台了《深圳市罗湖区关于办理刑事附带民事公益诉讼案件的若干规定》，规范了刑事附带民事公益诉讼办理程序，并先后出台了《罗湖区人民检察院公益诉讼观察员工作实施办法（试行）》《关于建立深圳水库生态环境资源保护协调联动机制的若干意见(试行)》等规范性文件，以规范公益诉讼制度。

《广东省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》中指出，要“支持深圳用足用好经济特区立法权，在创新检察公益诉讼工作机制上先行先试，推动完善公益诉讼制度”。2020年8月，深圳市第六届人大常委会第四十四次会议通过了全国首个生态环境公益诉讼地方性法规《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》，就公益诉讼主体、诉讼程序以及生态环境公益基金设立等进行了规定，并借鉴发达国家和地区的经验，建立环保禁令制度，在生态环境民事公益诉讼过程中，污染环境、破坏生态的行为正在发生的，经申请可以作出环境保护禁令，责令行为人立即停止实施污染环境、破坏生态的行为。通过制定地方性法规，为公益诉讼的推进提供强有力的法制保障，为生态环境公益诉讼工作提供创新性的“深圳样本”。

（二）建立公益诉讼观察员机制

公益诉讼观察员是公益诉讼重大决策、专项工作、常规业务和队伍建设的咨询顾问人员。根据深圳市《罗湖区人民检察院公益诉讼观察员工作实施办法（试行）》），公益诉讼观察员人选可由区人大、区政府、区政协各工作机构推荐，每届任期3年，公益诉讼观察员的工作范围和职责主要是协助论证公益诉讼工作的重要事项，对办理具体公益诉讼案件中涉及实体和程序上的疑难问题提供分析论证意见，对公益诉讼工作中涉及特定领域的专业知识提供咨询等；其工作方式包括召开公益诉讼观察员会议、专题咨询论证会议、书面咨询、上门面询、邮件咨询以及电话咨询等。2019年7月，在罗湖区人大、罗湖区政协等单位支持配合下，来自法律、生态环保、卫生健康等领域的28名专业人才被罗湖区检察院聘任为公益诉讼观察员，人员范围覆盖人大代表、政协委员、社会公益团体和不同行政执法单位。

（三）推进公益诉讼联席会议机制

公益诉讼联席会主要是由罗湖区人大常委会统筹，罗湖区人大法制委员会联合区检察院组织街道人大工委召开的日常工作会议。会议内容为公益诉讼制度探讨、典型案例分析与交流，目的是提高街道人大工委负责人、工作人员的公益监督意识，引导公益诉讼监督工作深入街道、扎根社区，特别是要发挥公益诉讼监督在推进治水提质、消除安全隐患等重点工作中的促进作用，以进一步提升监督能力，提升公益保护监督效果。

（四）探索建立生态环境保护协作机制

生态环境保护是公益诉讼的重点领域，因此探索建立生态环境保护协作机制也是人大监督助力公益诉讼的重点。

一是2018年开始探索建立人大代表“河长制+公益诉讼”对接协作机制。聘请了35名人大代表担任“人大代表河长”，发挥人大代表河长监督、巡查、宣传、参谋和联络作用，“人大代表河长”通过巡河活动及时掌握河流污染的线索，与“责任河长”履职形成互补，便于开展公益诉讼调研检查和约谈，强化公益诉讼在环境污染整治方面的作用，更好地保护水资源，防治水污染，改善水生态。罗湖区人大常委会2019年工作报告指出这一制度效果显著：“人大代表河长上任4个月以来共巡河110次，共发现并交办问题74项，落实整改20项。”2020年工作报告提及“33名人大代表‘河长’持续发挥作用，全年巡河363次，掌握了大量河流水质动态信息……直接有效地推动河流污染问题得到及时解决。建立‘人大代表河长+公益诉讼’对接协作机制，完善治水监督网络，全年共发现、交办问题74项，落实整改23项”。

二是2020年8月开始探索建立深圳水库生态环境资源保护协调联动机制。深圳水库坐落在罗湖区，是连通深港的“生命线”，承担着香港总用水量四分之三以上和深圳市用水量一半以上的供给任务，保护深港两地超过1000万居民的饮水安全。因深圳水库自然生态非常脆弱，极易受到破坏，且库区面积广，一些违法行为也较隐蔽，给生态环境管理造成了一定的困难。罗湖区人大常委会“充分利用人大监督信息面广、线索多的优势，助推建立深圳水库生态环境资源保护协调联动机制，实现对破坏水库生态环境违法行为‘早发现、早定责、早整治’的治理目标，保障深港两地饮水安全”。2020年8月，9家单位会签出台了《关于建立深圳水库生态环境资源保护协调联动机制的若干意见（试行）》，规定了深圳水库保护大联盟信息通报制度、联络员制度、协助配合制度、联席会议制度、双向案件咨询制度、联合行动制度等系列具体工作机制。

三、人大监督助力公益诉讼的组织化路径

组织化路径是人大监督助力公益诉讼的基层支持和技术支持，优化了公益诉讼的监督渠道。

（一）在人大代表之家设立公益诉讼联系点

在人大代表社区联络站人大代表之家设立检察公益诉讼联系点，是公益诉讼实践的创新举措。2021年7月后，深圳市罗湖区设立了老围、碧波、坳下和独树四个首批试行的公益诉讼社区联系点，推动公益诉讼进一步向社区基层一线延伸，促进人大代表履职与检察公益诉讼紧密融合、优势互补，以切实保障国家和社会公共利益。

（二）搭建公益诉讼监督平台

2017年，在罗湖区人大常委会的推动下，依托区综合执法信息平台搭建并运行了“公益诉讼监督平台”。运行之初由于区综合执法信息平台存在运行不够规范、系统不够完善等问题，导致公益诉讼监督平台的作用发挥受限。为此，罗湖区人大法制委员会组织区检察院、法制办、数字管理局等有关部门多次召开座谈会就平台改进进行深入探讨。改进后的行政执法公益诉讼监督平台，能够落实线上办理、及时上传信息、数据全面等规范化要求，做到执法公示及全过程记录，并实时跟踪监督罗湖区18家行政机关和10个街道的行政执法情况，对行政执法存在的问题及时开展法律提醒和不利后果预警。

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上强调：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”人大监督实效直接影响人大制度运行以及人民当家作主的实现，深圳市罗湖区以人大监督助力公益诉讼，在维护国家利益和社会公共利益方面发挥了作用，这是一个“让监督权运转起来”的过程，亦是中国的制度优势转化为国家治理优势的表现。人大监督助力公益诉讼，在实践中程序、工作机制以及组织化这三大行动路径亦有进一步优化的空间：第一，在程序上，进一步完善人大监督助力公益诉讼在信息共享、情况通报、线索移送、调查核实、结果反馈、专业支持等流程；第二，在工作机制上，强化人大监督的手段包括作出决议决定、听取和审议专项工作报告、执法检查、询问和质询等方式，支持和监督公益诉讼工作依法有序开展；第三，在组织化层面，通过组织人大代表视察、旁听公益诉讼案件庭审、参加公益诉讼庭审评议等方式，充分发挥人大代表在推动公益诉讼工作中的作用。

[1]光明网：《深圳罗湖检察院探索人大监督与公益诉讼联动机制》，2021年1月19日，https://m.gmw.cn/baijia/202 1-01/19/1302053667.html.

[2][6]澎湃新闻·澎湃号·政务：《实践突围与制度创新——罗湖检察五年工作回顾之公益诉讼篇》，2021年11月2日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_15194758.

[3]深圳市罗湖区人民代表大会常务委员会工作报告，2018年1月26日在深圳市罗湖区第七届人民代表大会第三次会议上。

[4][9]深圳市罗湖区人民代表大会常务委员会工作报告，2019年1月16日在深圳市罗湖区第七届人民代表大会第五次会议上。

[5][10]深圳市罗湖区人民代表大会常务委员会工作报告，2020年1月4日在深圳市罗湖区第七届人民代表大会第七次会议上。

[7]《广东省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》（2020年7月29日广东省第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过）。

[8]《罗湖区人民检察院公益诉讼观察员工作实施办法（试行）》。

[11]深圳市罗湖区人民代表大会常务委员会工作报告，2021年1月29日在深圳市罗湖区第七届人民代表大会第八次会议上。