提高基层治理现代化水平的对策建议

董立仁 谷保军 邓永禄

作者单位：董立仁，喀什大学马克思主义学院、中共河南省委党校；谷保军、邓永禄，喀什大学马克思主义学院

新时代提高社会治理能力水平和质量，是一项重要的系统性工程。需要党建引领、把“五治融合”嵌入到社会治理的全周期中，激发社会治理“内生活力”。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》）指出，基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。新时代新征程，我们要着眼于国家长治久安、人民安居乐业，建设更高水平的平安中国，完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，为全面建设社会主义现代化强国提供重要的保障。党的十九届五中全会对加强和创新社会治理提出了新要求，这是党中央从统筹国内国际两个大局，办好发展安全两件大事，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度提出的一项重大任务。

一、当前基层治理存在的主要问题

近两年，我国基层社会治理取得了较好成效，但是由于各种原因仍然存在诸多不足。概括起来，主要包括三个方面：

（一）党建引领示范作用发挥不充分

当前部分基层党组织缺乏凝聚力和战斗力。比如，在具体的农村社会治理工作中，重管理、轻治理，思路不宽、办法不多，难以解决群众迫切需要解决的一些热点、难点问题，工作缺乏创造性，不能很好地带领群众“共建共治共享”基层社会治理成果，战斗堡垒作用发挥不够。乡村党员干部老化，“一高三低”现象（年龄高、文化低、技能低、致富本领低）较为普遍，加之少数农村党支部对党员关心教育较少、发展党员力度不大，致使部分党员荣誉感、责任感淡化，进而影响青年农民参与乡村治理的政治热情，加剧了乡村党员干部队伍结构不良的现象，农村党员干部的先锋模范作用发挥不好。外出务工党员逐年增多，流动性较大，导致党员集体活动难以开展，党内生活制度基本上流于形式，使党支部与党员思想之间出现了断层，对党员的管理和教育难以落实。

（二）协调联动不够

社会治理现代化是一个需要治理主题互相联动的过程。共建共治的单位对社会治理现代化的内涵、布局、网格管理、信息化、智能化还不能真正理解，仅仅在各级政府机关的行政要求下被动地融入其中，没有真正把部门职责与社会治理大格局结合起来思考谋划工作。部门职能之间的衔接和耦合度较低，行业系统之间还存在本位主义、应急管理、政务服务存在老体系仍然运转，平台互通等资源渠道不畅，共享存在着梗阻现象。还有部分省市，市县乡三级政府职能未能优化协同，片面强调压实属地责任，治理任务被层层转移到基层，由于乡镇基层人才短缺、基础薄弱、能力不够，导致上行外溢问题时有发生。

（三）综合保障不力

打造基层现代化社会治理体系，为人民群众提供更加多样化、优质化、科学化和人性化的服务，需要协调推进建设运转高效的服务系统，但是，就目前情况来看，乡镇社会治理现代化建设，仍受资金、人员、能力等多方面的因素制约，加之有些网络信息体系建设不够健全，并有信息孤岛、数据壁垒现象。此外，由于县乡财政保运转压力较大，多数村集体经济成为空壳，社会捐赠十分有限，加上网格员的工资待遇、基础设备的更新换代上看米下锅、量入为出，影响数据资源大整合和网格员的工作效率。再加之有些地方乡村监控探头少，网格员手机终端配置低，视频联网共享不充分，智能应用不深入，在重点区域、要害部位投入较少，基础设备保障不充分。基础队伍不稳、专职人员较少、知识结构偏低等问题都制约着高效有序的基层现代化社会治理体系的形成。

二、提高基层治理能力水平和质量的有效途径

（一）坚持党的领导：提高基层社会治理现代化水平的根本

1.党建引领是推进社会治理的根本保障。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》把“坚持党的领导”作为我党执政成功经验十条之首。《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，推行网格化管理、数字化赋能、精细化服务。推进村委会规范化建设。深化乡村治理体系建设试点示范。新时代，中国共产党领导基层社会治理，需要顺应时代进步和社会发展趋势，重申“一切工作到支部”，以党建引领基层社会发展与治理，提升党的组织力确保社会治理秩序，增强党的政治功能确保社会治理正确方向，建立平台机制确保社会治理活力，构建基层社会治理新格局。新时代中国特色社会主义社会治理体系具有显著优势，并日益展现出强大的凝聚力、生命力和执行力。在推进社会治理现代化的进程中，党的领导是创新社会治理的根本前提、根本推动和根本保证，要充分发挥党在社会治理中把方向、谋大局、定政策、促改革的作用，就必须全面增强党领导社会治理的能力。在各级党组织的坚强领导下，充分发挥党员干部的先进作用、模范带头作用、能动作用，并把法治政府建设与法治社会协同推进转化治理效能，共建平安中国，法治中国、美丽中国，进一步彰显中国特色社会主义社会治理优势。

2.党建引领是基层治理创新的必然要求。“坚持开拓创新”是我党百年辉煌的重要执政成功经验之一。创新是一个国家、一个民族发展进步的不竭动力。越是伟大的事业，越充满艰难险阻，越需要艰苦奋斗，越需要开拓创新。党的十九大通过的《中国共产党章程（修正案）》第33条首次提出街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织“领导本地区的工作和基层社会治理”，党的十九届四中全会提出健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。党的领导是当代我国基层社会治理的显著特征。党领导基层社会治理是党的社会革命历史使命决定的，是党的自我革命鲜明品格决定的，是党群关系同心圆的社会结构决定的，是推进社会治理能力现代化方向盘，是党的领导作为我们的“定海神针”应对世界百年未有之大变局和新冠肺炎疫情叠加交织挑战的体现。

（二）整合社会治理协同力：提高基层社会治理现代化水平应有之义

1.构建多元主体社会治理体系。健全基层社会协同治理体系要以基层党组织领导为主，强化党建引领，形成社会组织、群众、企业等在内的多元化协同治理主体。政府要当好组织者、执法者、引领者、政策制定者；村委会、社区等组织是党和政府联系、服务群众的“最后一公里”，要组织引导社会力量参与社区治理，开展协商讨论，进行民主决策，要激发群众参与社会治理的主动性，创新自治内容和手段；企业要强化社会责任，通过政府购买服务等形式，为社区居民提供多样化、个性化服务；广大群众要自觉参与社会治理，积极响应社会号召，树立起主人翁意识。同时，要不断提升全过程民主的范围形式，推进基层民主协商的开展。协商民主可以满足基层主体需求多元性，维护主体间的共同利益，环境保护、基础设施建设等都离不开基层各类主体的参与和集体讨论。通过协商民主的模式也可以充分调动社区各类行为主体积极性，及时化解传统城市基层社会治理的内在矛盾，凝聚各方共识，提高多元主体协同治理的能力。

2.构建新型社会治理共同体。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，要“推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”以共同体的方式抵御风险、谋求生存、寻求发展是人类的命运性选择，也是城乡统筹发展的重要选择。构建城乡社会治理共同体，是加强和创新基层社会治理的一个思路。具体来说，一方面，要整合城乡社会治理资源，充分发挥党委、政府、社会组织和公众等多元主体的优势。在统筹城乡一体社会治理中，发挥好党组织总揽全局、协调各方的作用，加强基层党组织建设，选好配强党支部书记，发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用；充分发挥社会组织的专业性和服务优势，加大对社会组织的培育和扶持，激发社会组织活力，使社会组织成为基层政府的得力帮手。另一方面，要依托“三治融合”推动制度建设。制度是共同体得以实现与发展的重要保障，“自治、法治、德治”三治融合是城乡社会治理体系建设的基本要求。在自治过程中始终贯穿法治思维，合理运用德治手段；通过法治为自治提供保障，为德治提供底线；用德治润滑自治和法治全过程。通过深化融合，让“三治融合”更加成熟定型，合力促进未来城乡共同体建设。

3.完善社会治理机制建设。建立机制完善机制体制是加强基层社会治理的根本保证，基层社会治理要建立完善的应急机制、考核机制、奖惩机制和监督机制，不断健全自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。一是应在基层社会治理实践的发展过程中总结经验，尽快完善法律和相关的法律法规。不同地区的基层制定具体的、专门的法律，进一步明确治理过程中各个主体的权限，明确基层社会治理的程序、目标等，确保各项工作依法顺利开展。二是建立有效的制约和监督机制。有效的监督机制可以使基层社会治理公开化，维护群众的利益不受侵犯，同时加强基层社会治理的内部的监督，纠错误。三是加强基层社会治理的应急体系建设。在做好物资和资源储备的同时，增加基层社会组织的应急保障措施等，根据本地实际情况制定突发公共事件应急预案并进行培训演练。

4.“以点带面”全力推行实施“枫桥经验”。以党建为引领，以人民为中心，这是“枫桥经验”的本质特征。让人民做主，与各项基层治理相结合的同时，始终重视坚持党建引领的作用，以党建引领为基层治理指明方向，以精细化的专业服务强化基层党组织的作用，从而构建共建共治共享的格局。在基层社会治理中，党组织和党员干部要充分发挥带头作用，对标先锋模范，服从大局指示，使“枫桥经验”不仅在基层社会治理中行之有效，更因其是党领导人民创造的成功方案而与时俱进，影响深远。深化基层治理平台建设，推进资源整合、重心下移、力量下沉，依靠群众，将矛盾纠纷根除在源头、化解在基层，始终是“枫桥经验”代代相传的“法宝”。

（三）优化社会治理环境：提高基层社会治理现代化水平的重要保障

创造一切有利条件，优化社会治理环境，为提高基层社会治理现代化水平提供重要保障。各级党委政府要高度重视民众的各种利益诉求，坚持以人为本，把握全局，部门利益和个人利益服务群众利益，切实转变政府职能和思想观念，坚决杜绝官本位思想，改变过去生搬硬套，“一管就死、一放就乱”的现象，实现基层从“社会管理”到“社会治理”再到“社会治理现代化”的转变。在强化党建引领的前提下，坚持法治德治自治的有机结合。基层自治组织要积极引领民众主动参与到治理的过程中来，提高基层社会治理自主化水平。创新服务方式，坚持精细服务，主动引导市场力量，努力发展社会化的服务组织，努力培育多元化的服务平台，不断提升基层社会治理的服务能力和服务水平。

1.加强基层社会治理投入。基层社会治理工作的开展有时无法顺利进行，主要是存在社区人员、办公经费、基础设施的匮乏问题。经费等相关问题不能解决，基层社会治理就无法保持自身的相对独立性。因此，一是应主张构建多元资金保障机制，在以政府拨款为主的前提下，全社会共同参与，从各个渠道筹集经费；在充分利用财政资金的情况下，社会中的资本有序参与到基层社会治理。二是基层社会治理要做到财政公开化和透明化，必须受到居民的监督，提高资金的利用率。三是改善基层工作人员的待遇，重视改善工作人员的工作环境以及办公运用的设备，只有这样才能留住人才并从外界吸引人才。同时，不断完善全民参与社会治理的体制机制。在党建引领的总原则下，聚焦重点解决发展瓶颈问题，构建党委统领、政府负责、部门参与的协同治理格局，推动社会治理向村、社区等基层延伸。积极引导社会组织参与到社会治理。通过政府购买服务、划拨专项资金、筹集社会公益资金等方式，引导社会组织承接政府事务性工作和服务职能，积极参与和服务社会基层治理，优化治安政务服务。

2.加快推进智慧治理建设。要发挥“智治”的支撑作用，坚持完善社会治理科学技术嵌入力，为社会治理增臂添翼。基层社会治理应积极运用现代科技方式，加快推进基层社会治理中智慧城市、智慧社区的建设，运用大数据、人工智能等技术提升基层社会治理的效能。智能化是社会治理方式现代化的重要手段。加快社会治理的智能化建设，构建以数据、人机协作、跨界整合为驱动的新型智能治理模式，助推社会治理决策科学化、防控一体化、服务便捷化。

新时代新征程，加强信息化建设，运用微信公众号等新媒体，拉近与人民群众的联系，拓展群众参与和监督基层社会治理的渠道。加快搭建基层社会治理的信息处理平台，实现信息资源的有效共享，为基层社会治理提供强有力的数据支撑。完善立体化治安防控体系，逐步将城管、交通、住建等重点行业、重点部位公共视频监控接入110指挥和网格化服务管理中心，深度融合网格化服务管理、矛盾纠纷多元化解、阳光信访三大信息平台，深化平安视联网建设，建立起“互联网社会治理”的“一网通管”格局，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用，全面提升驾驭全局治安能力。

3.加强治理队伍能力建设。新时期各种社会问题和利益矛盾交织存在，给基层社会治理工作带来挑战。加强基层社会治理队伍建设，提高从业人员的工作能力就显得尤为重要。明确专项资金，设立基层治理专项资金，采取项目资助、以奖代补等方式，激励基层社会治理创新，发挥财政资金杠杆作用，撬动社会资金投入，建立健全社会治理专项资金申报审批、监督检查机制，明确资金适用范围、扶持方式、使用原则、法律责任等，通过政策导向和资金倾斜，激励各方积极参与，提升社会治理质量和公共服务效益。壮大队伍力量，凝聚人才支撑和智力支持，为社会治理队伍及时“充电”，多途径、多渠道开展岗位培训。制定人才发展规划，健全完善政法综治队伍教育培训、职业技能进修、岗位交流等培养机制，在纠纷调处、法律援助、特殊人群矫正帮扶等社会治理重点领域建立专门性从业入门培训课程。筑牢基层基础，推动基层治理重心下移。统筹推进网格化服务、心理疏导、纠纷调处、法律服务等基层服务治理阵地建设，打造规范化、标准化、数字化的共建共享基层治理平台，把资源、服务、管理放到最基层，使基层有职有权有物，更好地为群众提供服务和管理。

4.鼓励社会力量积极参与。在基层社会治理中，社会组织属于十分重要的组成部分，借助社会组织不仅能够为基层群众提供更为丰富的公共服务，而且能够增进与群众之间的沟通交流，便于与政府治理之间形成配合，增进基层社会的整体和谐度。一是地区范围内各类型社会组织的数量，有针对性地支持，从而让区域范围内的社会组织类型更加丰富。二是加大资金扶持力度。三是针对社会组织建立监督评估机制。