我国安全生产现状及对策研究

盛朝迅 刘中显

作者单位：盛朝迅，中国宏观经济研究院研究员；刘中显，国家发展和改革委员会学术委员会秘书长、中国宏观经济研究院研究员

近年来，我国安全生产形势稳定向好，但仍存在一定的安全生产隐患。特别是化工、建筑等部分领域安全生产进入事故多发期，产业转移承接地安全生产风险上升，安全生产事故引发社会风险的可能性增加。造成这一现象的原因是多方面的，既和我国经济发展阶段、工业化、城镇化发展阶段相关，也与“重监管、轻预防”的安全监管工作模式和思路有关，安全生产相关责任方安全意识淡薄，管理不到位也导致安全生产事故隐患巨大，人才和技术等安全生产保障能力也有待提升。为深入探讨未来一段时期我国安全生产面临的形势、重大趋势、可能的风险及对经济社会发展的影响，本文进行研讨。

一、我国安全生产形势现状

安全生产事故规律有隐蔽性、反复性、突发性和长期性。2019年以来，全国危险化学品安全生产形势持续稳定，应急管理部数据显示，2021年全国共发生化工事故122起、死亡150人，同比减少22起、28人，分别下降了15.3%和15.7%，比2019年减少了42起、124人，分别下降了25.6%和45.3%，较大事故起数首次降至个位数，已经连续30多个月没有发生重特大事故，创造了有统计记录以来的最长间隔期。总体而言，我国安全生产事故总体呈下降趋势，但仍处于事故易发期、多发期，在事故下降阶段会有高位波动，安全生产面临的形势仍然较为严峻。

（一）化工、建筑等部分领域安全生产进入事故多发期

我国化工行业从2000年开始加快发展，目前已成为世界第一化工大国，化工行业产值占全球比重超过40%，正处于加快发展阶段。化工企业特别是小企业数量众多、入园率偏低、发展质量和管理水平不高，导致近几年化工事故多发频发。未来一段时期，要重点关注化工园区重特大事故风险和学校化学品事故风险管控以及非受控危险化学品事故风险，有关部门也应引起高度关注。

一是建筑安全事故呈增长趋势。一方面，建筑过程中容易发生脚手架坍塌等安全事故，非受控建筑材料开采、尾矿废坝治理工作等带来的边坡灾害风险出现增长趋势。另一方面，我国房屋建筑过程中存在的偷工减料、房屋建造质量把关不严等问题导致住房安全隐患巨大，部分房屋在使用20—30年后出现安全事故的概率大幅上升。二是新技术应用引发重大安全隐患。由于技术本身并不完善、存在安全漏洞，工业互联网、机器人、无人驾驶汽车、新能源汽车等新技术引用可能引发重大安全事故的事例正在增加。

（二）产业转移承接地安全生产风险上升

目前，危险化学品项目正由江苏、浙江等东部沿海地区加速向中西部和东北地区转移。根据应急管理部数据，在中西部和东北地区承接转移项目的主要省份中，2019年以来新增转移项目632个，按照危险化学品项目2—3年的建设周期，今年预计有470多个项目集中投产，如果风险管控不到位，很可能进入事故多发易发期。据公开报道，仅2019年10月11—15日，全国范围内接连发生了3起涉及危险化学品的较大事故，造成13人死亡，突显了化工和危险化学品极其严峻复杂的安全生产形势。2021年，黑龙江凯伦达科技有限公司“4·21”较大中毒窒息事故、湖北十堰艳湖社区集贸市场“6·13”重大燃气爆炸事故、青海海北州西海煤炭开发有限责任公司柴达尔煤矿“8·14”顶板抽冒导致溃砂溃泥重大事故等能源和化工领域安全生产事故引发的人员伤亡较大，需要引起高度重视。

（三）安全生产事故引发社会风险的可能性增加

当前，我国安全生产事故风险具有累积性、复合性、结构性、非均衡性、复杂性等基本特征。长期经济快速发展，特别是高能耗、高污染、低生产率的发展模式累积了大量的安全生产隐患，导致安全事故“踩雷”的可能性大大增加。随着人们对美好生活向往追求的日益迫切，网络技术的发展和信息传播的便利，人们对生命财产等重视程度日益提升，对安全事故的容忍度不断降低，安全生产事故容易引发社会事件。

二、我国安全生产领域存在重大风险隐患的原因分析

导致安全生产事故发生的原因是多方面的，从微观角度看，主要包括四个方面：人的不安全行为、物的不安全状态、作业的不安全环境及管理的缺失。从宏观角度看，我国安全事故频发多发还与经济发展阶段、安全监管模式与制度、技术装备水平等因素息息相关。

（一）我国经济社会发展阶段决定安全事故进入高发期

国际经验表明，安全事故的发生与经济社会发展阶段息息相关。城镇化率在30%—70%之间时安全生产事故加速发展，属于事故高发期。当前，我国工业化、城镇化快速发展，经济高质量发展也对安全生产提出了新的更高要求。一是经济发展换挡减速带来不稳定不确定因素。二是区域发展差异将长期存在并有可能进一步扩大，局部重特大安全事故发生的风险将增加。三是人口增速趋缓导致劳动力的短缺将长期存在，安全风险较大的相关工作岗位将越来越难以得到优质劳动力供应，人员素质和能力的下降将加大安全生产的风险。四是部分高危行业领域生产逐渐向县以下城镇转移，劳动密集型加工业向县以下城镇乃至村镇集聚，对安全生产的挑战加大等。

（二）“重监管、轻预防”的工作模式和思路存在偏差

“好了伤疤忘了痛”是国内安全生产工作久治不愈的顽症，出现这种现象，和我国长期以来形成的安全监管工作思路和模式是息息相关的。首先，“亡羊补牢”式的事后问责模式不利于消除安全生产隐患。其次，安全管理与应急管理融合过程中出现重“应急”轻“安全”苗头，安全监管工作缺乏长期性、连续性和“一抓到底”的务实作风。最后，安全监管工作中存在形式主义和走过场等问题。在实际安全监管中，经常安排行政干部、机关干部负责开展安全生产检查活动，但这些行政干部并非安全生产专业人士，缺乏对于发现安全隐患、指导安全工作专业意见。

（三）安全生产相关责任方安全意识淡薄，管理不到位导致安全生产事故隐患大

人是安全生产的决定性因素，也是最大、最根本的隐患。主要问题有：一是部分地方领导干部的短期行为和急功近利思想导致规划、审批、许可置安全生产于不顾，埋下安全隐患的种子。二是企业负责人重效益轻安全，安全投入（人、财、物）不到位，侥幸心理、经验主义导致企业安全生产主体责任落实不到位。三是一线工人习惯性违反劳动纪律、操作规程，导致安全生产事故发生。此外，面向公众的安全教育和培训体验等发展不足，公众的安全意识和素养有待提高。

（四）人才和技术等安全生产重要保障能力不足

首先，安监管理队伍水平有待提升。安全监管工作是专业性、技术性、学术性非常强的特殊的行政管理工作。芬兰和丹麦等国家经验表明，进入质量安全监管部门工作必须拥有五年以上企业工作经验和工程专业背景。而我国目前缺乏专业的安全监管人员队伍， 安监队伍专业知识、业务水平参差不齐，与安全生产管理的要求差距很大。其次，安全技术和装备水平有待提升。安全技术和产品的应用是减少安全事故隐患的重要途径，然而，目前我国安全技术和产业研发得不到应有的重视，安全生产研发投入水平偏低，技术和装备水平与发达国家相比存在很大差距。

三、对策建议

（一）安全为本，将安全强国上升为国家战略

安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事，是经济社会协调健康发展的标志，是党和政府对人民利益高度负责的要求。为应对未来一段时期可能上升的安全生产风险，建议树立安全强国理念，坚持“安全第一，预防为主，综合治理”方针，通过“科技兴安，管理强安，素质保安”，充分发挥我国的政治优势、制度优势和经济科技后发优势，用比西方国家更短的时间度过事故易发期，实现安全生产形势的持续稳定好转和根本好转，为全面建设社会主义现代化国家，实现“两个一百年”奋斗目标提供安全稳定的环境。

（二）规范制度，全面建立以预防为主的安全监管新模式

一是建立执法手册制度。借鉴发达国家经验，邀请行业内专家和一线生产工人一起制定规范安全生产内容和流程的执法手册，充分排查可能的风险点和事故隐患点，形成“防为上，治为辅，救为下”的工作机制。二是建立专业的安监员队伍。在高等院校和职业院校开设安全生产相关专业，培养复合型专业管理人员。从企业安全生产一线抽调安全生产管理人员和工程师乃至工人进入国家和各级地方安全生产监督管理部门，建立一支懂业务、忠诚可靠的安监员队伍。三是建立健全企业自我约束机制。强化企业安全生产法定责任，促进建立健全企业自我约束、持续改进的安全生产内生机制，切实做到安全责任、管理、投入、培训和应急救援“五到位”。四是强化面向基层的安全生产风险普查。转变安全生产监管工作重点，变事后应急管理为事前预防，尽早开展全国安全生产风险大普查，在此基础上建立完善全国安全生产大数据系统，提高安全生产风险预防、测评和实时监控水平。

（三）突出重点，强化重点领域安全生产投入

坚持以防为主、防抗救相结合，推动建设灾害风险调查和重点隐患排查、重点生态功能区生态修复等九大重点工程建设。同时，瞄准未来安全事故的易发地带，加大重要风险点投入，特别是加大危化品安全生产、城市基础设施工程、安全应急信息化工程、增强安全生产持续创新能力、安全生产基地和创新实验室、安全应急社会化警示培育教育基地等方面的投入。

（四）试点先行，加快建设一批国家安全发展示范城市

加快落实《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》和《关于推进城市安全发展的意见》文件要求，加快建设一批国家安全发展示范城市，建立以安全生产为基础的综合性、全方位、系统化的城市安全发展体系，全面提高城市安全保障水平。

（五）夯实基础，大力发展安全产业

大力发展安全产业，为安全生产提供技术和装备支撑，提升全社会本质安全水平。一是要将大力发展安全产业纳入到国家战略新兴产业“十四五”规划，将安全产业打造成为新兴的经济增长点。二是加强对安全领域创新的支持力度，加大安全生产重大科技项目攻关支持力度，激发安全设备研发企业的创新活力。三是提升化工行业、危险化学品运输、道路交通等行业安全生产标准，推动相关行业企业主动应用先进的技术和产品，扩大安全产业新技术、新产品市场需求。四是大力发展安全服务业，稳步发展安全检测认证服务，大力发展基于人工智能、物联网、云计算新型的智慧安全云服务，积极发展安全教育培训体验等新业态。