协同共治视域下老龄化社会治理困境及其发展路径

宋洋 陈宽 陈晨 王一多 杨宇婷

作者单位：宋洋，中国社会科学院大学政府管理学院、北京大学国家治理研究院；陈宽、陈晨、王一多、杨宇婷，中国社会科学院大学政府管理学院

老龄化社会治理既是积极应对人口老龄化国家战略的重要基础，也是我国社会治理体系与治理能力的关键组成部分。2019年11月，党的十九届五中全会在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中提出，要实施积极应对人口老龄化的国家战略，首次以党的全会形式将积极应对人口老龄化提升至国家战略层面的新高度。2021年11月，《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》正式发布，进一步指明了新时代老龄工作的方向。长期以来，党和政府高度重视老龄问题，制定出台了一系列法律法规、政策体系为老龄化社会治理现代化提供坚实支撑与保障。基于以上背景，可以看出老龄化社会治理在国家现代化建设中的重要地位，老龄化社会治理亦是国家治理体系与治理能力现代化的重要部分。

一、问题的提出与文献回顾

（一）问题的提出

基于以上背景，老龄化社会治理成为一个涵盖多层面、多主体、多机制、多力量的重大公共问题，本文拟重点探究改革开放以来我国老龄化社会治理的进展、存在问题并提出协同共治的发展路径，以期弥合老龄化社会治理困境，助力国家治理现代化建设。一般而言，在协同治理的视域下探讨老龄化社会治理议题，既是对老龄化社会治理的一种理念创新，也是对实现老龄化社会的一种路径补充；既能解决老龄化社会治理中各治理主体职责不清晰的问题，也能够协调多元主体、形成有效联动机制，推动老龄化社会治理的创新发展，从而更好地完善老龄化社会治理体系。鉴于此，在协同共治的视域下，本研究以“老龄化社会治理变革应适应国家治理现代化进程”为研究出发点，重点把握协同共治下多元主体良性互动的发展路径，尝试构建起全局性、系统性和动态性的老龄化社会协同共治分析框架。

（二）文献回顾

总体来看，既有研究在分析和借鉴国外新公共管理理论、福利多元主义与社会治理等理论的基础上，较为深入地研究了老龄化治理生态、治理权责配置、治理矛盾、解决路径等问题。学界一致认为，人口老龄化是当今人类社会发展的常态，是人口结构转变和社会架构转型相互摩擦的必然结果，我国将不可逆转地跨入老龄化深化并长期持续的过程。然而，在实践中，我国老龄社会治理仍处于探索阶段，治理体系改革滞后、治理政策创新不足、治理方式落后是当前面临的主要问题。有学者提出，老龄化社会治理需跳出传统思维的桎梏，必须认清新时代的老龄化社会治理是纵横双向的协同共治过程。相关研究对老龄社会的形态演变、基本路径与治理建构进行阐释：新时代的老龄化社会治理要实现从“管”到“治”的转变，构建政府、市场、社会、家庭的多元共治体系；共建共治共享是建设健康中国、推动老龄化社会治理的基本路径，形成多层次、多元化的协同共治格局是实现老龄化社会良性治理的重点之一；积极应对老龄社会、实现老龄社会治理现代化，关键在于同步推进硬件与软件的适老化建构，但当前的协同共治格局仍需进一步探索与创新。

通过以上研究可以发现，学界在尽快建立协同共治的老龄化社会治理模式上已达成普遍性认识，取得了较为丰富的学理性成果。但既有研究大多从人口过程变迁、人口政策调整等角度切入老龄化社会治理，较多依赖传统逻辑框架来探讨应对老龄化问题的方式途径。研究中相对缺少“从治理现代化本身兼具的工具理性和价值理性出发，对改革开放以来老龄化社会治理发展实践和困境进行总结和反思的研究”，并且缺少对老龄化社会“协同共治”发展路径的整体性、系统性把握，因而对老龄化社会治理的协同共治效能及可持续性的解释力相对有限。鉴于此，本文对改革开放以来我国老龄化社会治理的进展与治理困境作进一步细化研究，分析协同共治视域下老龄化社会治理的发展路径，总结形成“共建、共享、共治”的老龄化社会治理格局的根基。

二、改革开放以来我国老龄化社会治理的进展

（一）老龄化社会治理理念和趋势不断转变

总体来看，改革开放以来，我国的社会福利服务模式由初期仅针对生活困难者的补缺型福利向适度普惠型福利转变，并愈发凸显公共物品多元生产、公共事物多元管理等多元主体协同治理，治理理念和趋势不断转变。一方面，治理理念更加注重“以人为本”，治理战略更加贴合“国家战略”。特别是党的十八大以来，设立了中国老龄问题全国委员会等老龄工作组织机构，全面建立了养老金制度，并确立了居家养老服务体系等方式。在积极落实人口老龄化的国家战略过程中，国家既为多元主体参与治理提供政策支持，也积极落实对市场和社会等主体的监管责任。另一方面，老龄化治理的法治化趋势日益明显。老龄工作以法治化、制度化建设作为治理保障，从1996年首部《中华人民共和国老年人权益保障法》到后续结合实践进行不断修订完善，各地也相继出台养老服务条例等一系列规章政策。国家不断织密老龄工作的法治网络，进一步增强用法制思想和法治方式化解矛盾和风险的能力，主动且有力地建设老龄化问题治理的法治化道路。

（二）老龄化社会治理能力不断提升

治理能力现代化是全面深化改革的重点要求之一，而老龄化社会治理能力反映出国家和政府治理社会各领域方面事物的综合能力，集中表现在两方面，即治理主体多元协同能力、治理手段兼顾公平与效率。

首先，改革开放以来，“政府统包式”色彩逐渐减弱，国家职责与社会职责的关系重新调整，老龄化社会治理参与力量得到释放。从横向合作的角度看，政策出台主体和承办单位由单一主体向多部门、跨部门联合过渡，例如国家采取联署办公及制定基本养老服务清单等方式推进医养结合的部门协作。从纵向协同的角度看，中央与地方的职责划分更加明晰，地方享有自主支配用于养老事业的财政支持，例如建立“三边四级”养老体系与嵌入式养老机构。其次，我国在养老治理领域引入市场机制，拓宽了养老服务政策执行领域，由单一使用强制性政策工具转变为灵活使用各种混合型政策工具，以实现公平和效率的政策目标。市场要素的引进既可以弥补政府失灵带来的损失，又可以满足养老服务层次性、多样性、个性化的需求。而捋顺政府与市场的关系并促进二者和谐互动，能有效提高养老服务政策的执行效率与主动性。

（三）老龄化社会治理成本逐渐降低

国家治理成本体现着整个国家治理体系运行的质量和效率，而降低老龄化社会治理成本、优化成本结构是增强多元主体协同活力的迫切需要。老龄化社会治理成本主要体现在政府运行成本、资源配置成本和社会摩擦成本三个方面。

首先是政府运行成本。随着老龄公共政策体系不断成熟，政府体系运转所消耗的人力物资边际成本递减，政府在进一步简政放权的基础上，构建起以“政府有效监管和服务”为核心的养老协作体系，提高了多元主体供给养老服务的质量，且为进一步减税降费、优化治理成本结构提供空间。其次是资源配置成本。改革开放初期，增设科研中心、养老机构与涉老办公人员需要大规模调配社会资源，如推进非缴费型养老金向缴费型养老保险转型，需要处理好养老金模式与制度长期运行成本、劳动激励的关系。在此基础上，政府不断探索老龄化问题的规律性、优化资源配置，以提升“健康老龄化”社会整体运行质量，发挥政府在老龄化社会治理中的保障和引领作用。最后是社会摩擦成本。鉴于社会摩擦成本与社会和谐程度呈负相关关系，政府通过有效利用国家财政资源投入养老事业，不断增加保障性和发展性支出，建立更为公平有效的社会保障和医疗卫生等制度，构筑起韧性的社会治理共同体，例如“老农保制度”向“新农保制度”的普惠转型有效拉动了农民参保人数增加。这些措施突出了以人为本的发展理念，在治理的利益协商、权责协同和职能优化中有效减少了社会摩擦。

三、当前老龄化社会治理面临的主要困境

如上所述，经过改革开放四十多年的探索与实践，我国老龄化社会治理有了较大的发展变化，但尚未达到较为理想的协同共治效果，仍面临一系列治理困境。

（一）协同共治的理念相对缺乏

这种理念上的局限主要体现在协同共治的主体和治理对象的界定上。一方面，从治理主体上来看，目前针对老龄化治理主体的研究大多以国家-社会关系为依据，将其划分为政府、市场与社会组织三大主体。其中，政府的投资和补助去向较为单一，不能有效地引导市场和社会资源进行优化配置。政府在对养老机构进行有限补助的同时没能建立起标准化的服务体系，基础设施和制度规章的适老化进程难以推进，执行措施也不具有可持续性和统一性，并缺乏有效的配套机制，不能从根本上解决老龄化治理问题，同时还耗费了大量行政成本。市场和社会力量在协同共治中的作用尚未能有效发挥，一些本应该由这些主体承担的职责被搁置在一边，等待政府进行兜底，而本应由政府进行基本保障的一些领域又涌入了大量的社会资本。协同共治理念的缺乏导致资源配置的低效和浪费，造成了养老福利服务大量同质化，不能满足老年人群日渐多样化、多层次的养老需求。需要注意的是，从长远来看，政府必须将多主体纳入老龄化社会治理的范围，才能防患于未然。另一方面，从治理对象上来看，有相当一部分的研究和政策实践将目光局限在了针对老年人口的治理和单纯解决养老问题上，缺乏长远视角和协同视角。随着社会劳动模式的转变和生活质量的提高，老年人的生命健康状况和寿命预期均发生了积极的变化，传统的以年龄为界限划分老龄人口的方法过于形式化，未能考虑到不同行业、不同身体状况的“老人”的实际情况，既浪费了尚有余力的“老年”劳动力，也增加了不必要的成本。

（二）各治理主体间职责边界模糊

随着老龄化问题的复杂化，多元主体协同治理已成为老龄化社会治理的重要发展方向。其中，政府职责边界模糊是老龄化社会协同共治的核心问题之一，由此导致各治理主体间职责边界较为模糊。现阶段的政府仍不可避免地在治理中存在着越位或缺位的现象，在政府职能越位时，其他主体职责对应萎缩，削弱了自身发展潜力；在政府职能缺位时，由于尚未形成成熟的发展模式，其他主体可能出现无序竞争现象，最终影响治理的有效性。在当前治理情境下，由于市场、社会等主体自身发展不够完善，较大程度受到政府影响，这种自身局限和各主体之间的关系在一定程度上剥夺了它们的独立性和创新性。并且，亟待破除的行政壁垒限制了地区间治理要素在市场间的自由流动，繁琐的审批程序则阻碍了社会组织的新生发展，政府部门间的利益取向差异也影响了社区服务资源的有效整合。从客观角度出发，这些现象体现了政府在老龄化治理领域的职责边界不清晰，并导致其他主体不能发挥自身优势，无法探寻自身定位。可以说，各治理主体权责不清晰、协同共治的效果有限是老龄化社会治理体系中长期存在的矛盾。

（三）法律法规体系有待完善

当前，我国老龄化法律法规政策体系还不够完善，尤其在在执行上较难以把握。以《中华人民共和国老年人权益保障法》为例，作为养老法律法规体系的核心，其内容的前瞻性较为明确，较为注重确保老年人的基本生存权利，但相对缺乏对各主体法律义务和责任的清晰界定，多为倡导性和纲领性的内容，缺乏强制力和参考性。现有的法律法规体系对破除养老资源在区域内的流动收效甚微，限制了老龄化治理先行地区发挥自身辐射优势。例如，最常见的就是由于医保结算额度不同，异地就医的老年人仍需回到医保所在地进行治疗，以降低自身经济成本。而其他法律中有关公民养老权保护的内容以及民政部、财政部等部委所下发的文件同样具有此类问题。在缺乏配套的政策法规和具体执行经验的情况下，地方政府作为老龄化社会治理的具体执行者，其执行实际效果与预期效果间存在较大真空。除地方政府对政策执行抱有疑惑之外，模糊的法律法规也让其他主体不能明确自身在社会治理框架中的地位。

（四）对老龄化社会的科学认知有待强化

老龄化社会是人口老龄化发展的必然结果，但需要厘清的是，尽管老龄化社会是由于老龄人口不断增加，但本质上是老年人占总人口比例不断上升而导致的，因此老龄化社会首先代表了一种社会结构，而不仅仅是老年人口增加这一问题。然而，在现实的治理层面，老龄化社会问题容易被简单地视作老年人的养老问题，倾向于认为老龄化社会治理只需要关注老年人的养老问题、健康问题。需要指出的是，既然老龄化社会是一种社会结构，那么在面对老龄化社会时，一定要树立整体意识，加强各部门协作，将视角从关注老年人生活这一点发散开，关注整个社会将面对的问题，如养老保障制度需不断完善、老龄服务事业和产业有待发展、人口老龄化的知识有待普及等问题。由于当前对老龄化社会的认知还不是十分科学，导致全面、可实现联动的老龄化社会综合治理还未能有效实现。

四、协同共治视域下老龄化社会治理的发展路径

在协同共治的视域下，可以将政府、市场和社会三个层面的协同作为老龄化社会协同共治的主要切入点和分析框架。在这样一个分析框架下，探究不同类型主体在其中的参与程度，无疑是探究老龄化社会治理效度的有效路径。

（一）政府是协同共治中的重要主体

总体而言，立足于我国的政治传统和现实国情，政府仍将是推进老龄化社会协同共治的重要治理主体，需要政府做好顶层设计，对各主体职责进行初步界定，帮助其找准自身定位并实现持续发展。政府的主要责任包括以下四方面：

首先，推动相关规章制度的制定与完善，在涉及各治理主体的现实领域，提供“世界观”之外的“方法论”指导，在各种“意见”“办法”之外，仍需要做到两方面：一是出台更具体的实施方案，提供规范性的政策文件，作为实例提供执行中的“抓手”；二是需加快现有管理体制的改革。要促进某一区域内甚至全国的老龄化资源自由流动，关键在于推进各种证照的异地通用与异地结算进程，尤其是异地医疗结算和养老金领取两个方面。

其次，统筹考虑城乡老龄化社会治理的现实差距。针对乡镇、农村老龄化程度加剧，年轻一代大量外流的现象，政府可以适当推行集中养老模式，利用好空置房屋和闲置土地，建立农村养老机构，再畅通机构与居民区间的联系，减弱入住老人的社会割裂感，并减少待入住老人的抵触情绪。同时，政府需要继续推行乡村振兴战略，大力发展包括旅游业在内的第三产业，或将网络产业与当地实有产业结合发展，增强村镇对年轻一代的吸引力。

再次，明晰自身的职责边界，并鼓励市场和社会等其他主体参与老龄化社会治理。一是积极建立“低端有保障、中端有市场、高端有选择”的老龄化社会治理格局。一方面，要对公办养老机构进行再次划分定位，对服务对象进行筛选，让公办机构发挥好保基本的要求，将这部分资源倾斜给缺乏经济支持、生存质量较差的群体。通过“长期护理保险制度”的试点和推行，增加这一群体的经济收入，改善其生存境况。另一方面，在建立起“低端有保障”的基础上，要进一步实现“中端有市场”和“高端有选择”，则需要引入市场和社会的力量。为适应和满足多元化的养老需求，政府可以通过政策指导和扶持、经营补贴等方式，鼓励社会养老机构开拓养老服务的中高端市场，丰富养老市场的资源选项，并进一步改善市场内的投资营商环境，规范养老市场的制度安排。二是通过激活存量资源，为民办养老服务机构提供落户用地和养老设施的规划空间。在新冠肺炎疫情的冲击下，一批小微经营空间被迫闲置或转让。政府可以通过政策引导或财政补贴的方式，鼓励第三方承包商盘活此类资本，以点带面地实现规模化经营。

最后，从长远来看，需明晰老龄化社会治理的发展方向。随着新技术革命、云技术等的新发展，可以将新发展业态同智慧养老服务结合起来，通过网络的便捷性与算法预测的精准性，将养老市场中的需求和资源实现高效对接。这一新方向，可能意味着个人可以通过智能家居、可穿戴设备等方式洞悉自身健康状况，向养老服务供给者提供实时健康监测；可能意味着社区作为养老网络的“中继器”，可以承担起第一时间处理突发状况，或满足老人多层次需求的职责。而其他的参与主体，也将随着智能化程度的提高而提供更精准的治理与协同能力，如智慧医疗、智慧交通等。

（二）发挥市场在资源配置中的作用

在现代经济语境中，市场主要发挥着资源配置的作用，这其中既包含资源创制的含义，也包含着促进资源自由流动的内涵。具体到老龄化社会治理领域，向市场提供资源的主体多为民间的、商业性的机构。因此，应充分发挥这些机构在提供养老服务上的积极性。然而，此类民间机构受资金链和不稳定的经营状况及发展前景的影响，实际发展受到诸多限制。2019年，我国已经取消了养老机构的设立许可，这是养老服务业深化“放管服”改革的重要信号，也预示着养老市场的自主性提升是下一步的发展方向。一方面，要依托大数据，提高各民间机构主体的经营效率，帮助其提升医疗、人力等资源的利用效率；另一方面，要提倡引导存量的养老资源规模化、连锁化经营，实现规模效应。此外，还需支持建立专业化的养老服务评估机构，作为制度安排中市场监督环节的重要组成部分，制定养老设施和养老服务的行业标准和国家标准。通过明确以上发展方向，进一步发挥市场在资源配置中的重要作用。

（三）积极发挥社会组织的力量

社会组织也是老龄化社会治理中不可缺少的力量，其在整合社会零散资源，提供专业化服务方面具有不小的潜力。为促进社会组织的培育和发展，应当秉持“主导建立一批，合作发展一批，规范监督一批”的指导方针，通过政府主导建立起一批示范性的社会组织，帮助开拓养老服务市场，规划短期发展方向。在示范和引领作用的影响下，政府逐步减少投入、与社会力量合作建立起一批自主性更强，耗费行政成本更低的社会组织，并逐渐淡出培育新兴社会组织这一过程，交由市场进行供需匹配，将自身身份从决策者转换为规范者、引导者和协调者。

在社会组织的数量得到发展的同时，也要注重提升其服务质量。从人员的角度，需要规划养老服务人员的培育和资格考核机制，确保社会组织中的人力资源质量；从服务的角度，需要了解老年群体的迫切需求，打通社会组织与能够提供这些服务的企事业单位或其他组织的交流渠道，让前者能够从后者身上获取必要资源，学习经验技术，实现社会组织专业化发展，减轻现有部门的压力；从发展的角度，需要减少对社会组织的经营干预与指导，充分发挥其自主性，可以通过建立服务供给评估机制，倒逼社会组织实现职责塑造。

（四）重视社区和家庭的重要作用

《中华人民共和国老年人权益保障法》第五条指出，“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。倡导全社会优待老年人。”家庭和社区也是老龄化社会治理的重要组成部分。我国传统的家庭文化与养老传统强调居家养老，老年人也更愿意在自己熟悉的环境中安度晚年。可以预见的是，家庭仍会是未来一段时间内老龄社会治理的重要载体，而社区则是一定数量家庭的集散中心，可以提供家庭所不具备的服务内容。将家庭与社区统合起来，优化系统职责配置，能够实现整体功能大于部分功能之和的效果。

需要强调的是，社区在协同共治中发挥着重要的作用。一方面，社区具备与居民联系密切的天然优势，能够最终下沉到各家各户，这些特性让社区成为外界资源进入家庭前所应该选择的“优质中介”。另一方面，家庭也习惯于向社区寻求帮助，就近满足自身需求。要提高老龄化社会治理效能，需要出台有力措施，通过引导或补贴志愿者、有偿购买社会服务等方式帮助社区力量发展壮大；各机构组织需要与社区缔结合作关系，提升自身资源的供需对接水平，实现自身发展目标。因此，首先应鼓励社区提供一系列基本保障服务，包括上门维修、家政服务，并依托社区服务中心或卫生所的基本医疗等内容，为社区内老人的基本需求提供保障；其次，需要引导其对接社会资源，提供基于市场价格的多样选择，满足老年群体的不同需求，也要对社区购买服务进行一定的价格补贴。第三，要在社区内闲置资源的改造利用上“开绿灯”，对社区内闲置的土地资源，允许社区通过合法程序建设新的基础服务设施和养老设施，推进社区硬件的适老化改造。第四，重视社区内文化娱乐、体育健康活动的开展，为社区内老人提供适合不同身体状况的文体活动，将活动定期化，并充分利用周边学校资源，让学生参与到养老敬老活动中来，在培育学生的社区服务精神的同时，为老年人的生活注入新鲜活力，为老年人提供一定程度的精神慰藉。

（五）全面提高对老龄化的科学认知

老年人这一群体作为治理的对象，也能够在老龄化社会治理中发挥有效作用。政府应结合各行各业的实际要求，鼓励试行弹性退休或延迟退休制度，充分发挥以经验和智慧为主的“老年人口红利”，同时要为老年人留出自身价值再实现的空间，在基层治理中提供岗位，将其与基层自治充分结合起来，加强老年群体和社会之间的联系。

此外，实现老龄社会的高质量治理，不仅需要强调各种组织机构的作用，更需要着眼于个人。针对各种基础设施和服务流程的适老化改造固然重要，而培育社会运作各环节中服务者的“敬老、尊老”意识，才能更好地让各种适老设施和机制发挥出应有的作用。政府可以通过将这种价值取向纳入社会发展规划中，写入各行各业的行业规范里，将适老化的要求与考核的评价标准有机结合起来，以实现对现有劳动者的适老意识培育。同时还要将尊老敬老同各阶段教育结合起来，为新一代劳动者塑造良好的价值观，全面提高整个社会对老龄化的科学认知。