我国国库现金账户管理体系研究

姜汝川

所谓国库现金，是指已纳入国库管理但尚未进入预算支付的财政资金，即暂时闲置的财政资金。近年来，随着我国经济的快速发展，政府国库现金规模不断增加。截至2021年年末，以商业银行定期存款形式存放的国库现金规模达到700亿元，成为财政资金管理不可或缺的重要组成部分。然而，目前，我国国库现金账户管理普遍采用比较单一的定期存款获取利息的收益模式，一定程度上影响“财政融资成本最小化，以及投资收益最大化”管理目标的实现。因此，本文立足我国国库现金管理体系改革现状，在借鉴一些国际通行做法的基础上，提出完善建议。

一、国库现金账户管理理论基础概述

国库现金管理，在本质上也属于现金管理范畴。货币的时间价值理论以及机会成本理论，是现代财务管理的基础理论之一。政府现金管理同样以货币的时间价值和现金的机会成本为理论基础。虽然政府国库不同于企业，并不追求收益最大化，但是也同样追求资金的使用效率。所以，政府的现金管理也需要考虑其时间价值与机会成本。

因此，国库现金管理活动就是在满足国库现金需求的同时，通过一系列的活动，实现库存最小化，且收益最大化。通过加强对政府现金管理，可以使政府财政管理人员掌握国库资金运行动态，了解国库现金流转的全貌，从而能够及时有效地发现国库收支运行异常情况。

然而，对于国库来说，其收入和支出在整个财政年度中并非均衡，即收入现金流与支出现金流在时间上并不相一致。这就造成了国库资金有可能在一段期间内存在闲置的情况，未能产生有效的收益，而在其他期间内可能资金需求又过大，导致资金紧张。所以，国库现金管理运作的目的，在于尽量降低库底资金余额的同时满足财政支出的资金需求，从而加快资金流转，提高现金的使用效率，使公共利益最大化。通过一系列的现金管理，可以有效地平衡政府债务与现金支出，控制借债规模与成本，维护区域金融市场的健康有序运行，有利于财政政策和货币政策进行有效地联动。

二、我国国库现金管理现状

我国从2000年开始试点改革国库的管理模式，2001年经国务院批准，正式启动国库集中收付制度。按照国务院批准的相关方案，我国初步建立起以国库单一账户为基础，涵盖五类账户的国库单一账户体系。目前我国国库单一账户体系主要的特征有：一是国库现金管理逐渐完善，形成了较为成熟的短期操作模式，例如常态化的商业银行定期存款操作；二是由于国库现金投放和回收在时间上存在差异性，国库现金库存呈现波动性；三是账户体系的设置较为复杂，除了在中国人民银行设置的“国库单一账户主账户”外，目前各级财政部门与预算单位存在其他类型的财政专户；四是财政资金管理的多元化，央行设置的国库单一账户主账户用于财政经常性的收支，部分预算单位和财政部门在商业银行设置财政专用账户，用于非税收入的汇总与划转。

三、世界其他主要发达经济体国库现金管理单一账户体系设置特点分析

美国、英国、日本等国家国库现金账户运行，一般基于其成熟的资本市场，呈现以下特点：

（一）财政资金账户全部纳入国库单一账户体系管理

对于政府获得的全部收入，包括税收收入、债务收入等，国外发达经济体基本都通过设置一个专门的账户收缴。美国将该账户设置在商业银行，其他国家则大多依托于中央银行。在资金支出方面，包括英国、澳大利亚、加拿大等大多数国家，为预算单位在国库主账户下开设支出子账户；有的国家则采用直接支付的形式。在用款计划审批通过后，美国国库单一账户通过多种方式，直接将款项划入用款人的商业银行账户。

（二）财政资金头寸归集到国库单一账户集中管理

在英国，每天营业日终需要通过五步将全部资金从关税和货物税账户不断清零归集至债务管理账户。而在法国、德国、日本、加拿大等国家，归集步骤相对简单，一般将资金直接由预算单位子账户或分账户向国库单一账户清算。美国较为特殊，国库管理人员允许部分资金先不缴入国库总账户，而是留在商业银行TT&L（Treasury's tax and loan）账户的“留存机构账户”，通过国库投资计划（TIP计划）实时动态平衡国库总账户和留存账户余额，即将归集与投资合二为一。

（三）国库资金账户实行库底目标余额管理

部分发达经济体通过设置国库单一账户体系，实现了对国家资金的集中管理，从而增加了国家调控能力。而随着经济发展水平的提升，中央银行需要独立执行货币政策。为了防止财政资金过度支出，扰乱货币市场秩序，各国都禁止财政向中央银行透支。为此，各国立足于本国实际情况，相继建立了财政库底目标余额管理制度，从而避免因国库资金波动对货币政策造成冲击。如英国、法国、加拿大、澳大利亚等国家，分别设置了5亿英镑、1亿欧元、40亿加元、5亿-10亿澳元等规模不同的目标余额，而德国、瑞典等则直接将目标定为零余额。

（四）多数国家在商业银行中开设资本性账户，并实施国库资金运作

资本性账户的设置有三种模式：一是将财政资金中超过余额的部分转入到资本性账户，从而开展投融资操作。如英国政府将统一基金账户余额全部转入国家贷款基金账户和债务管理账户；德国、法国、瑞典等国家直接从国库单一账户将资金转出，开展对外投资。二是将财政资金中超过目标余额的部分，留在商业银行账户获取收益。如美国政府会在商业银行TT&L开设账户，并将多余资金留在该账户；除了将大额资金从国库单一账户转入定期存款账户外，澳大利亚政府还将预算单位的资金留在单位账户，通过隔夜账户实施隔夜拆借投资等。三是在央行而非商业银行中设置。如日本的中央银行不仅开设了日本政府国库单一账户，而且还开设了国内指定存款账户和其他存款账户，用于接收国库单一账户转出的投资资金，直接在中央银行获取利息收益。

四、我国国库现金单一账户体系优化设计

随着国库集中收付与数字化改革的推进，我国税收收入已经全部通过国库开设的账户进行收缴。目前，在国库收支流程方面，还需要进一步完善的方面集中于非税收入和集中支付。本文建议继续完善国库集中收支流程，提高结转效率，实现非税收入直达入库，改变原先的支付模式，减少支付流转的中间环节，加快支付速度。

首先，对非税收入纳入国库管理的流程进行优化设计。在进行缴款时，缴款义务人根据缴款书到指定的商业银行进行缴款。该商业银行专门设置待报解账户，并在收到缴款后转入该账户，随后将该账户的款项上缴国库。在国库同样设置待报解账户，用于归集收到的未进行报解分成后的资金。完成报解分成后，资金将根据用途分别转入普通库款或专项存款分账户。同时，为了防止发生错误或舞弊行为，国库应与流程中的各部门、各单位实现信息共享、定期核对账目。

其次，对于支付流程进行优化设计。为使支付更加及时便捷，根据世界其他发达经济体的经验，本文设计了两种支付流程。一种是由负责经理国库的央行对商业银行授权，委托后者进行办理。在支付时，国库管理人员首先审核财政和各预算单位发送来的授权支付额度以及支付令。在核准无误后，国库管理部门对商业银行进行支付授权，并向商业银行划转资金。商业银行据此向收款人办理支付。另一种是央行直接支付。在这种方式下，财政单位首先将需要支付业务的凭证以及相应的额度传递至国库。在国库核准无误后，可以将资金直接拨付到收款人或用款单位，同时与财政单位进行核对。

五、完善我国国库资金管理的政策建议

（一）进一步完善国库单一账户体系，设立政府债务与现金管理账户

根据一些发达经济体国库资金管理的经验，国库管理部门可在商业银行开设政府债务与现金管理账户，平衡国库现金库存的波动。首先，该账户的设置有利于调节国库单一账户余缺，同时也方便国库资金进行投融资管理。在每日收支清算后，国库单一账户体系超过库底目标余额的资金，将全部转入该账户实施投融资运作。国库单一账户如出现缺口，则从该账户调入。其次，合理确定该类账户数量。账户数量的设置，应从有效防范风险的角度出发合理确定。单一的政府债务与现金管理账户，不利于分散市场风险。因此，实行库底目标余额管理后，需要按照一定规则，在多个商业银行科学地设立一定数量的该类账户，分散存放财政资金，从而防范存取风险。

最后，政府债务与现金管理账户的开设，应在国库集中收付代理的银行中选择。这些银行与国库已经建立了通畅的资金清算渠道，资金往来更加安全便利。目前，中央国库有14家代理银行，在这些银行开设资本性账户，资金运作会更加顺畅。

（二）统筹政府部门账户，纳入国库账户体系实行集中管理

针对预算单位账户类型繁多的现状，我国国库管理应扩大国库单一账户体系的涵盖范围，将原先各预算单位在商业银行开设的用于核算财政资金的账户、各级财政非外币类专户纳入国库单一账户体系，资金统管，分账核算。同时，应开展账户清理工作。按资金性质对预算单位银行账户、各级财政专户进行清理。对于一些暂时无法清理的账户，应改革其账户性质。在过渡期内保留现有预算单位账户、财政专户，但改为清算性质账户，实行日终零余额管理。最后，建立“防火墙”机制。加强清算系统的动态监控功能，防止单位违规向其他实存资金账户划转资金。

（三）改革国库单一账户清算模式，全面提高清算效率

首先，改革收入清算。目前已经实现了税收收入直达入库，但尚未实现非税收收入直接缴库。因此，对于税收收入，要加强月度完整性清算。在月底的最后一个工作日，国库管理人员要结清收税缴库，结算本月的收入，建立月结制度。对于非税收收入，要减少流转的中间环节，提高缴库的效率。其次，改革支出清算。支出清算时间过早的话，导致代理银行发生利息损失，不能体现国库单一账户当日存款余额，从而造成管理漏洞，使得“清算早”与“结算迟”形成较大反差。因此，可采用即时清算方式。代理银行每支付一笔钱，即时与国库清算回款。最后，改革余额清算。将资金余额头寸合理地在国库单一账户和资本性账户之间进行清算，由每日日终清算一次，改为每日清算四次，清算结果即时自动反馈给国库管理部门。