新一轮新型城镇化及其对城乡区域经济发展的促进作用

李仙

2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》）印发，正式启动了我国以人为核心的新型城镇化战略和道路。《规划》颁布以来，经过全国上下共同努力，我国新型城镇化发展战略取得初步成效和极大成功，有效地推动了我国国民经济在新常态下取得健康有质量的中高速度发展，实践证明新型城镇化完全符合我国国情，是一条必须长期坚持的正确的发展战略和道路。今后，进一步开展新一轮的具有创新性和中国特色的国家新型城镇化发展战略，积极探索新时期更好推进国家新型城镇化发展的新目标和新途径。总体看，新一轮新型城镇化发展战略，应遵循目标更加高远、理念更加先进、措施更加现代、以及体制机制更加有力的总体发展新思路。

一、新时期要确立实现高度城镇化水平的新目标

我国进入全面建设社会主义现代化国家新征程，相应地，新一轮国家新型城镇化发展战略的水平目标也需要与时俱进。

目前，发达国家城镇化水平已达90%左右，农业现代化任务已经完成，并且农业现代化水平和生产效率还在不断提高（表现为直接或间接从事农业生产的劳动力还在不断减少）。这样高度城镇化水平也应是我国全面现代化建设追求的最终目标。也就是说，我国的城乡区域经济发展的顶层设计，也应该建立在高度城镇化水平的基础之上。未来在农村居民点居住10%的人口，其中直接从事农业生产的农民只占1%-2%，其余为家属、农业服务性辅助产业人员和农村打工人员等。

二、构建舒展的城乡居民点体系

城乡居民点体系包括城镇居民点体系和乡村居民点体系。所谓城镇化就是指乡村居民点人口不断向城镇居民点转移的过程，并在这样一个人口转移的过程中，实现乡村人口的职业转变、收入水平的提升以及生活水平的跨越。

（一）城镇居民点体系的构建

首先，构建舒展的城镇居民点体系，就是要遵循和按照大中小城市和小城镇相结合的一般城镇体系原理，针对各类城镇存在的问题，细化和优化各层次城镇的具体功能范围和强度大小，并合理规划城镇人口总量、建成区面积和建筑物密度等指标，以形成没有或消除了各种“城镇病”的居民生产、生活和生态空间大幅度优化改善的新型城镇体系。一般而言，舒展的城镇体系有如下具体要求：在城镇体系中各层次城镇数量结构合理，即各层次城镇数量要符合1：10的经验统计规律的要求；城镇体系规模结构应该遵循所谓“金字塔”形结构；城镇建成区面积规模结构要按层次遵循一定的要求和规定，如首都和直辖市中心城市建成区面积在800—1000平方公里、副省级和省会中心城市建成区面积在500—800平方公里、地级中心城市建成区面积在200—500平方公里、县级中心城市建成区面积在50—200平方公里、建制镇中心区在5—50平方公里等等；各层次城镇的功能范围和强度也需要满足由大到小的客观结构分布规律等等。

（二）乡村居民点体系建设

乡村居民点体系建设，或适度规模化的现代化村庄为核心的乡村居民点体系建设的顶层设计。目前我国有近300万个行政村和自然村，未来需要逐步促进农村耕地适度规模化的调整，鼓励规模化集约化发展。我国已经在大力提倡以县城为主的县域城镇化新战略，这为乡镇和村庄的发展提供了难得的机遇。县域作为基层区域体系，其主要的空间区域功能是形成合理的城乡分工体系，即20%的县域最终发展成为地级及以上以制造业为主的现代工业化城市，80%的县域最终发展成为集约高效的现代化农业县，其城乡居民点将按照农副产品加工和“三农”服务业为主的县城和建制镇，加上适当集约化、高效化的集体农庄或家庭农庄所组成。

三、大力开展新型紧凑集约的城镇建设

在舒展的城乡居民点体系构建中，具体的各个城乡居民点如何建设就成为必须考虑的关键问题。实践表明，城乡居民点本质上是各类建筑物的聚合，追求的是经济效率和效益（在满足更高系统和层次上的生态文明和效益的基础上）。因此，城乡居民点，尤其是其中的城镇居民点的建设就必须按照规模效益、聚集效应（集群效益和产业链效应）和范围效应（多产业链聚集）的基本规律，遵循城镇规划的“中心区、边缘区和郊区圈层结构”“功能分工区划和功能适度综合相结合”以及“片区-组团空间结构”等先进理念，构建以中央商务区为城镇核心、以公共交通为导向和以生态文明为底色的紧凑集约的城镇实体，以消除空间无序扩展、功能杂乱无章和城镇建设和运行的高消耗低效率现象。这就是紧凑集约的城镇建设的基本内容（乡村居民点建设的基本做法也应如此。

四、新型城镇化对城乡区域经济发展的促进作用

城乡居民点体系是空间区域经济的重点和核心，因此，新型城镇化必将在多方面有效促进城乡区域经济健康发展，在促进城乡区域经济运行的有效市场与有为政府发挥作用和促进新时期城乡区域经济发展上起到不可替代的作用。

（一）有效的市场机制

在以市场经济体制为三大基本经济制度之一的条件下，我国城乡区域经济发展必须遵循让市场机制在资源配置中起决定性作用的基本原则。一是城乡居民点区位选址的市场机制决定。各类城市、建制镇、行政村和自然村的区位地址都需要经得起市场最优化的考验，不然就会面临调整和优化。随着经济技术的发展和区位条件的变化，一些城镇乡村的原有所在位置，也会出现各类不适与问题，这就需要按照市场原则不断进行调整优化，因此，城镇乡村居民点位置是需要调整与变动的，以适应市场变化的需要。二是厂商位置的变化也需要按照市场的要求来确定。制造业厂商位置一般分布在城乡居民点内，其具体位置遵循着居民点内部价差地价原理来选择，基本上是完全的市场机制在起作用；乡村居民点主要决定于农田的分布与位置，也决定于农田与市场所决定的最佳三角形平衡地点，而矿业矿点的选择直接决定于资源的分布，也是按照最经济的原则决定的。三是居民住宅区位选址的市场机制决定。城乡居民点首要功能是居民的居住，按照“以人为本”的理念，城乡建设用地的最佳区位应该用于住宅开发。事实上，在市场机制条件下，在先进的城市适度混合功能区规划中，居民住宅区都位于各功能区的最佳区位上，尤其是以住宅为主要功能的城区，其在城区的区位条件更是位于最佳区位位置。最后，除了各种选址外，城乡居民点规模、功能分工范围和强度、居民点内外空间结构以及居民点改造和未来发展都需要遵循市场机制的基本规律。事实上，上述居民点规模（包括人口和建成区规模）、功能范围强度、空间分布和居民点内外空间结构等，都是经过漫长演变和改进，才逐步形成和固定下来的，其基本决定因素应该是“无形之手”的市场机制。

（二）有为政府机制

事实上，城乡居民点集中了最多最全面的社会公共需求，政府机制在其中起着不可替代的重要地位和作用。就城乡区域经济领域而言，必须看到，相对产业经济而言，城乡区域经济存在着更多的信息不对称性，因为城乡区域经济信息具有综合性、整体性、动态性和差异性，这些都客观地需要政府加以收集整理和发布，因此需要更多的政府参与和引导，才能确保正常运行并做到均衡、协调和可持续发展的宏观经济发展目标。因此，经济运行机制中有为政府干预机制在城乡区域经济的运行中就显得更加重要。其基本内容主要是，在市场机制起决定性作用的条件下，政府“有形之手”通过制定引导性的城乡区域经济发展在内的各种战略、规划和政策来有效干预和促进城乡区域经济健康与稳定、均衡和协调、以及可持续发展。为市场经济的健康稳定运行，提供主动并有预见性的不可或缺的反周期性、结构优化性、均衡协调性和公平公正性的公共政策和措施；政府干预城乡区域经济运行的基本手段，除了宏观经济政策的基本财政（财政转移支付）、税收（递减税收政策）、以及政策性金融（落后地区发展基金）和政府性投资（基础设施投资补贴）手段以外，还包括许多具体手段，如建设用地分配审批、基础设施布局、城乡区域分工协作指导、空间市场一体化措施以及可持续发展优惠政策等等。

（三）促进城乡区域经济发展

城乡区域经济未来发展目标之一就是城乡区域经济共同发展。很明显，城乡区域经济是双循环新发展格局中内循环的主要载体，其总量的均衡、结构的协调和生态的可持续发展必将有效促进新发展格局这一目标的顺利实现。首先，城乡区域经济总量上的均衡发展必将有力地促进经济双循环的畅通运行。国内经济双循环是由需求侧层次随收入提高而上升、供给侧结构随需求上升而升级、产品和要素市场体系不断完善以及政府干预和引导随市场波动而有效调整等四方面组成的完整的国民经济内循环过程，其畅通运行与否决定着经济内循环的效率和经济发展的成就。城乡区域经济通过地缘空间地理关联，可以将这四个环节有效地连接在一起，在促进经济内循环畅通上起着不可替代的关键性作用。其次，城乡区域经济结构上的协调必将有助于有效解决我国经济发展存在着不平衡不充分的问题，有力促进双循环新发展格局的不断完善。事实上，新发展格局包括宏观经济、产业经济、区域经济、企业经济等四个方面，城乡区域经济可以同产业经济一道，将它们有效地连接起来，可以让它们各自全面充分地发挥应有的作用，从而形成完善的双循环新发展格局。第三，城乡区域经济生态上的可持续发展必将有助于有效解决经济发展中存在着的自然资源利用效率不高、生态破坏普遍和环境污染严重等问题，为双循环新发展格局提供更好的自然资源、生态环境和绿色可持续的经济产业结构的保障条件。