新发展格局下京津冀世界级城市群高质量发展研究

吕静韦 何亚欣 周晶晶

中心城市和城市群正在成为承载经济发展的主要空间形态，既是京津冀协同发展的时代选择和必然归宿，也是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的重要载体。《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确提出，“建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式”，“以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展”，为京津冀协同发展和城市群建设进一步指明了方向。十九届四中全会提出“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”后，十九届五中全会再次强调，“发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”和“促进大中小城市和小城镇协调发展”，并提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。《中共中央 国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》强调了京津冀协同发展对中西部地区的融通互促作用，为京津冀协同发展和京津冀世界级城市群建设赋予了更加重要的示范引领责任。关注京津冀城市群的城市结构，探索京津冀城市群高质量发展路径，对于有效改善京津冀城市群发展面临的问题和短板，打通区域协调发展屏障，畅通国内大循环，构建双循环新发展格局具有重要的理论和现实意义。

一、世界级城市群的发展经验

法国地理学家简·戈特曼提出的“城市群”概念后，城市群的形态和影响力不断扩大，逐步由多个城市的集合体发展到在世界范围内有重大影响力的世界级城市群，其中，有代表性的世界级城市群包括日本太平洋沿岸城市群、美国东北部大西洋沿岸城市群、中国长三角城市群、北美五大湖城市群、欧洲西北部城市群、英国伦敦利物浦城市群，它们为区域经济社会发展作出了巨大贡献，并呈现了基础设施较为完善、城市结构较为合理、要素资源先集聚后扩散、产业分工格局较为科学、政府整体规划适时调整、社会协调机制较为优化等共同特点。

（一）呈现网络化空间结构

城市群发展历程一般包括三个阶段，即单个城市独立化发展到点轴式联动发展再到网络化交互发展。在城市群的发展进程中，城市结构等级合理是世界级城市群建设的有益经验之一。从单城市到单中心城市再到多核心城市结构模式，是世界级城市群的空间结构形态，也是城市化发展不断进阶的演化规律，一般经历从分散到集聚（城市群发展1.0阶段）和从集聚到分散（城市群发展2.0阶段）两个过程。以近代城市发展史上的英伦城市群发展进程为例，在1.0阶段，伴随国际航道催生交易集中地和工业革命爆发，伦敦生产中心、经济中心的地位逐渐形成，城市群发展进入2.0阶段，城市间的交通网络不断密集，金融、商贸、商务、衣食住行、文化娱乐、交通通信等配套设施不断完善，形成以英国伦敦—利物浦为轴线，包含伦敦、利物浦、曼彻斯特、利兹、伯明翰、谢菲尔德等在内的城市群，即“点—线—面”的城市网络结构。

（二）要素资源先集聚后扩散

要素在城市间的流向是判断城市群发展阶段的重要特征。英伦城市群的发展经验表明，要素资源在城市群发展过程中具有先集聚后扩散的特性。随着行政干预和市场配置能力的提升，要素在城市群内的流动成本不断降低，逐渐由集聚到分散，人口、产业、资源向核心城市周边城市扩散的速度加剧。在英伦城市群发展进程中，大量的人力、资本等要素在伦敦集聚，产生了CBD（中央商务区）等城市商务形态，奠定了伦敦在英伦城市群中的核心地位，随着要素在核心城市的集聚度不断提升，“大城市病”成为核心城市难以承受之重，政府对人口、产业的调控和疏解力度加大，城市群由要素集聚的1.0阶段进入到要素扩散的2.0阶段。

（三）产业联动效应显著

长三角城市群以电子、汽车、现代金融等产业为核心，致力于成为具有全球影响力的科创高地和全球重要的现代服务业和先进制造业中心。其中，上海在创新能力、服务业发展水平、科技人才集聚等方面具有重要优势，对于创新提升传统产业、推动整体产业链价值链增值方面起着积极的引领作用，在长三角产业格局中起到支撑和示范作用；江苏、浙江、安徽分别以制造业集聚、民营经济发达、劳动力充足等优势与上海形成产业对接，其它城市则凭借电子信息、汽车、石油化工等支柱产业优势，与主导产业形成有利互补，对于拉长长三角城市群产业价值链，最终实现产业协调发展，打造具有全球影响力的科创高地和全球重要的现代服务业和先进制造业中心产生联动效能。

（四）社会协调机制优化

伴随城市群发展的重要现象是城市化，城市化进程的突出特点是人口向一线城市、经济实力强和社会公共服务资源较为丰富的中心城市集聚，随之而来的是城市人口增加和城市承载力相对下降之间的结构性矛盾，解决这一结构性矛盾往往需要政府通过产业结构调整、改善居住环境和生活品质、争取职住平衡、扩大投资和消费需求等调控措施不断调整城市规划，促进社会协调机制持续优化，如纽约经历了联邦新政、城市更新运动等多次城市规划和区域规划。长三角一体化的加快推进与近年来的整体规划密不可分，2019年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确提出要“协同扩大优质教育供给，促进教育均衡发展，率先实现区域教育现代化”；2021年《长三角一体化发展规划“十四五”实施方案》对一体化发展的体制机制的全面建立和科创产业、协同开放、基础设施、公共服务等领域基本实现一体化提出了时间节点和具体目标，对率先构建新发展格局、创新一体化发展体制机制进行了详细规划，将有利于推动市场经济体制下人流、物流、资金流、信息流和技术流的进一步合作，加速推动长三角一体化发展。

二、京津冀城市群发展存在的问题

（一）未形成多极化网络化空间结构

京津冀城市群已初步形成“一核双城三轴”的空间架构，北京、天津、保定、廊坊等城市组成的中部核心功能区联动发展态势基本形成，石家庄、唐山、邯郸等区域次中心城市和沧州、邢台、衡水等节点城市的联系更加密切，但城市群边缘地区的联动能力较弱。

京津冀城市群与长三角城市群面积相似，同样具有濒临海洋、涵盖直辖市等共同特点，但中小城市数量较多且城市多处于独立发展阶段，未形成多极化、网络化城市群形态，高能级城镇带动低能级城镇发展的效果不佳。相对于长三角城市群均为中等以上城市的结构，京津冀城市群在大、中、小型城市的构成上有待进一步优化，城市规模普遍较小，中小城市的占比较高，I型大城市及以上规模的城市数量偏少，且主要集中在河北。从面积和行政架构较为相似的京津沪三个直辖市看，对长三角城市群发展具有引领作用的上海在城市结构方面较北京和天津更优。北京、上海、天津各有16个地级行政区划单位，但上海的市辖区人口规模相对较大，北京和天津分别有5个和3个相当于小城市规模的市辖区；上海拥有一个相当于特大城市规模的市辖区，而北京和天津没有；上海和北京占比最多的市辖区相当于II型大城市规模。

（二）产业联动发展能力较弱

产业是城市发展的载体和推动经济增长、带动人口就业的主要动力，产业结构是地区间实现协同发展的重要支撑，也是区域一体化形态稳固的基础。

产业结构的非均衡性是地区间实现产业合作的基础，但产业结构差距悬殊不利于区域间形成分工互补、上下游联动的产业协同发展格局。从长三角地区的产业结构看，上海与江苏、浙江、安徽之间的产业结构差距较大，但江苏、浙江、安徽三地在第二产业和第三产业之间的差距较小，非均衡性和均衡性并存，为有效承接上海地区高端产业输出提供了良好的基础和广泛的选择空间，产业结构的部分均衡和部分不均衡有利于较为科学的产业分工格局，并产生较强的产业联动效应。

相较长三角地区而言，京津、京冀、津冀之间产业结构的悬殊对京津冀产业协同联动产生了不利影响。《北京市“十四五”时期现代服务业发展规划》提出“巩固金融科技创新领先优势”“开展金融科技底层关键技术、前沿技术开发”“打造金融科技前沿创新高地”的发展目标。京津冀协同发展战略实施以来，北京市产业结构在减法中求精进，较轻的产业结构和高精尖的产业发展方向，与天津市的产业发展方向存在同质性竞争态势，与河北省较为落后的产业基础形成鲜明对比，出现天津和河北难以承接部分北京外溢的高端产业形态的现象，三地之间难以形成可持续发展的产业链条和产业配套协作。

（三）核心城市的引领力有待提升

促进要素由核心城市集聚向非核心城市扩散，是推动京津冀世界级城市群发展的方向和手段。目前，京津冀城市群的发展尚处于人口、技术、资本等资源要素不断向北京、天津等核心城市转移的城市群1.0阶段，城市经济和商业功能呈现核心化趋势，要素和产业扩散对城市协调发展机制提出更高要求。

北京和天津引领京津冀城市群向更高质量和更高水平发展的作用不够明显，不利于城市竞合发展和资源要素合理流动。高级生产要素持续向京津冀地区的中心城市集聚，推动城市产业结构升级和要素吸引力不断提升，边缘城市在城市间的竞合关系中所处的劣势地位依然显著，城市群带动区域发展的新模式和区域板块之间融合互动的良性发展局面尚未形成。中心城市内部缺乏有带动力的窗口城市和样板城市，北京和天津作为超大城市单体来看规模较大，但是城市内部缺乏具有引领力的特大城市（区）和超大城市（区），而上海的浦东新区，不仅是上海高水平改革开放的窗口和引擎，而且对长三角地区也具有较强的引领作用。

（四）城市群热度和活力不够

从人口流动情况看，京津冀城市群内人口流动较多，且主要为人口从中小城市向北京、天津和石家庄等大城市流动，而京津冀之外省市的人口流入较少，京津冀城市群对外省市人口的吸引力较弱。百度地图迁徙数据显示，2022年3月，近五成流入北京的人口来自河北和天津，排名前六位的流出地依次为保定、廊坊、张家口、天津、承德、石家庄；近七成流入天津市的人口来自北京和河北，排名前六位的流出地依次为北京、唐山、沧州、邯郸、保定、廊坊；近八成流入石家庄的人口来自河北省其他地市、北京和天津，且河北省的流入人口占总流入人口的七成左右，排名前六位的流出地依次为保定、邢台、衡水、邯郸、北京、天津。《2020全国城市人口净流入城市排行榜TOP10》发布的数据显示，2021年人口净流入最多的10个城市分别是上海、深圳、北京、东莞、广州、天津、佛山、苏州、宁波和杭州。与长三角城市群和珠三角城市群相比，京津冀城市群的城市上榜数量较少。

京津冀地区消费热力不足。在商务部公布的首批五座培育建设国际消费中心城市名单中，北京、天津、上海均入围。作为现代化国际大都市的核心功能之一，国际消费中心城市是消费资源的集聚地，更是引领地区乃至国内外消费市场的制高点，但北京和天津的社会消费品零售总额增长状况不佳，2021年第三季度两个城市的社会消费品零售总额增长率分别比上海市低5.6和11.8个百分点。根据《百度地图2021国庆假期出行报告》，京津冀城市群在全国热门交通枢纽前十名中榜上无名，北京天安门广场位列全国热门景区第十名，全国热门购物中心前十名中北京和天津共有3个购物中心上榜，总数仍不及上海。

（五）公共服务一体化存在短板

京津冀城市群的医疗资源配比差距较大。北京医院数量约为天津的1.6倍、石家庄的5.1倍、邯郸的6.2倍、保定的6.5倍；北京医院床位数量约为天津的1.96倍、石家庄的3.51倍、廊坊的20倍、承德的18倍、衡水的16倍，北京执业（助理）医师数约为天津的2.5倍、石家庄的4.6倍、秦皇岛的17倍、邢台的20倍、张家口的19倍、承德的31倍、廊坊的24倍。

教育资源在大中小城市间的分布不均衡，优质教育资源主要集中在天津、北京、石家庄等大型城市，中小城市的教育资源在普通高校数量、中小学数量和专任教师数量上与大型城市差距悬殊。此外，部分城市内部中小学资源配比也存在不均衡现象，北京和天津的中学数量分别约为小学数量的70%和60%，除秦皇岛、承德、衡水外，河北省其他地级市的中学数量均低于小学数量的40%，廊坊的该比例甚至低于20%。

京津冀城市群市民共享绿色发展成效方面差距较为显著，北京人均公园绿地面积达到2.5顷，而唐山、保定、张家口、邯郸、衡水的人均公园绿地面积不到0.9顷。

三、推进京津冀城市群高质量的对策建议

（一）丰富城市群空间网络

着眼于“一核、双城、三轴、四区、多节点”的空间骨架，拓展中心城市发展空间，优化中心城市和城市群功能布局，提高中心城市在城市群的“中心”地位，增强中心城市的资源优化配置能力。发挥中心城市和城市群的空间规模效应，辐射带动周边中小城镇发展，从更大空间尺度破解大城市病和区域发展不平衡不充分的“双重困境”。持续建设“轨道上的京津冀”，构建以快速轨道交通为骨干的多节点、网格状、全覆盖的智能化陆海空交通运输网络，优化中心城市产业功能、交通功能、城镇功能、生态功能等复合功能，激活并提升城市群整体价值。适度放宽城市落户条件，增强中心城市和城市群对有意愿有能力落户人口的吸纳能力，推动城市规模适度扩大，促进中等城市向大型城市跨越，加快城镇化进程，形成相对稳定和均衡的城市结构，构建网络化城市群空间形态。

（二）构建合理的产业分工格局

以东部滨海发展区建设为抓手，拓展蓝色经济空间，筑就京津冀海洋产业协同发展新优势。以天津港为核心打造现代化港口群，深化与唐山港、曹妃甸港、沧州港、秦皇岛港的错位发展和高效协同能力，积极拓展港口物流、滨海旅游、海洋信息服务等海洋服务业链条，促进京津冀陆海内外联动、东西双向互济，构建引领京津冀区域开放大格局加速形成的现代海洋产业集群。以数字产业为纽带，增强产业链数字化协同发展能力，建设京津冀高速泛在信息网络，打造京津冀信息枢纽港。完善京津冀智能制造产业供应链和价值链，推动京津冀制造产业创新和中高端价值链重构。加快建设京津冀协同创新共同体，聚焦关键核心技术加强基础研究合作和重大技术攻关，提升工业产业链的现代化水平，补齐产业链短板环节，提高京津冀城市规划在关键基础材料、核心基础零部件、先进基础工艺、产业技术基础等产业布局的层次性，破解天津与北京高端产业竞争困境和天津与河北制造业同质化发展的难题，扭转三地支柱产业各自鼓励增长态势。

（三）提升中心城市的辐射引领功能

更好发挥中心城市主体功能与引领辐射作用，为京津冀世界级城市群建设提供核心支撑。促进北京和天津两个超大城市间的共享合作，分享区域发展成果、输出有效治理模式，形成更加开放包容的中心城市辐射带动格局。增强中心城市对石家庄、唐山、保定、邯郸等次中心城市和张家口、承德、秦皇岛、沧州、邢台等节点城市的经济带动功能，加快城市群联动发展。在北京和天津两个超大城市内部培育大型城区，加快张家口、邢台、廊坊、秦皇岛等中小城市的城镇化建设进程，形成大中小城市和小城镇协调发展格局。以北京、天津、石家庄数字化建设引领城市群大脑集群建设，探索城市间管理、交通、环境等领域的协同化、智能化创新应用，推进数据资源共享共用，增强京津冀城市群智慧建设张力。

（四）增强城市消费活力和吸引力

依托北京和天津国际消费中心城市建设，塑造京津冀精品商圈品牌，推动京津冀大型商圈联动策划国际性商业活动，联动线上线下传播媒介和消费平台同步推广，扩大对东北亚等国外消费市场的吸引力。深入开展京津冀老字号品牌振兴行动，策划老字号联合行动计划，以餐饮、零售、食品、酿造、医药等分类打造老字号品牌集群，鼓励老字号企业深挖产品、技艺或服务内涵，形成京津冀老字号商贸景观。塑造一批文脉传承与城市文化标杆，开展以讲好“京津冀城市故事”为主题的消费活动，以城市精神品格影响区域产业和城市群发展，提升民众文化消费感受，引领京津冀文化消费热点。以北京冬奥会热潮引领京津冀体育消费新热点，打造国内体育消费和体育赛事新支点。增强京津冀商流辐射力、货源辐射力、客源辐射力、引资辐射力，提高对山东、辽宁等周边区域的消费辐射力和对海外消费群体的吸引力。

（五）提升公共服务资源沉降力

推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，推动高品质公共服务向节点城市和中小城市延伸下沉，逐渐扭转北京公共服务资源的“虹吸效应”。提高城市包容性，扩大公共服务辐射半径，聚焦公共服务资源差异化和非均衡性问题，深化供给侧结构性改革，加快补齐公共服务资源薄弱短板。科学预测京津冀城市群人口发展趋势，打造公共服务创新共同体，建设京津冀公共服务一体化信息平台。以雄安新区建设为契机，在“双减”政策落地基础上，鼓励城市间、城乡间教育教学资源进一步合理流动，协同联动京津冀教师队伍和教学资源，促进教育资源在京津冀城市群间的合作交流和优化配置，增强京津冀教育的整体优势和竞争力。科学合理配置大中小城市医疗资源，注重城乡医院数量和规模的优化，提升医院数量与床位数量的匹配度，关注各类医院和医疗机构的分布状况与发展规划，促进城市群整体医疗服务水平升级和优质医疗服务向中小城市下沉，增强优质医疗资源的服务普惠力。把碳达峰碳中和纳入京津冀城市群建设的生产生活空间，推动京津冀绿色发展成效惠及更多群众。

（六）优化协调发展机制

推动建立健全有效的城市群合作机制，畅通资源要素流动机制，探索区域要素共生共融共建共享的政策。探索超大城市治理模式和人口经济密集地区有序疏解功能的有效开放模式，推进要素市场深度一体化发展，建立高度开放和高效包容的泛区域化人才协同自由流动平台。完善城市间主动对接协作机制和交通同城化机制，探索省际毗邻区域协同发展新机制，以“静沧廊”协同发展战略合作为支点，支持大兴—廊坊—武清—北辰、宁河—唐山—秦皇岛、静海—沧州—保定—霸州等省际毗邻区域开展深度合作，加强规划衔接，有序发展“飞地经济”，合力搭建金融商贸、物流会展、研发设计、知识产权、信息服务等区域性服务业平台。