职业认知视角下村干部职业化改革路径研究——对H市169名村干部的调研

□ 李 波

（淮阴工学院 人文学院，江苏 淮安 223003）

一、问题的提出

人才振兴是乡村全面振兴的关键，而村干部队伍是乡村人才振兴的重中之重。从基层和谐到地方发展再到社会稳定，以村干部为主导的乡村治理一方面与农村广大群众的生存状况、发展质量息息相关，另一方面同国家治理体系的运作效率、执行效能休戚与共。在此背景下，村干部队伍建设逐渐成为推进乡村治理现代化的核心任务。加强村干部人才培养，旨在通过新时代乡村精英的再生产，强化农村基层党组织建设，及时吸纳乡村社会新兴阶层，不断提升乡村治理现代化水平。当前，为使村干部队伍能够符合促进乡村振兴发展的时代要求，地方政府普遍推行了村干部职业化改革，通过公开选拔、平等竞争、择优录用的方式，完成了村“两委”干部的新老更替和结构优化，形成了年轻化、知识化、专业化的村干部队伍；同时，借助职责分工、绩效管理、正式规章、非人格化等行政化管理手段，强化了村干部的责任意识、法治意识、廉洁意识、效能意识，提高了村干部服务乡村群众的能力和水平。在党建引领的乡村发展格局中，党员干部是全面推进乡村振兴的中坚力量，是全力形成乡村社会共建共治共享格局的关键。通过村干部职业化改革，乡村基层党组织服务力、组织力和创新力得到显著提升，能够进一步推动乡村基层党建引领、村民自治与村民参与良性互动，推动农业兴旺、农村发展、农民富裕同频共振。

学界很早就关注到了村干部职业化改革问题，并从不同层面对这一议题展开了分析探讨。首先，在表现形式方面，村干部职业化总体上具有科层管理的显著特征。王惠林和杨华认为，村干部职业化表现为层级制的职能、理性的选拔机制、稳定的职业预期及流动性任职。陈宝玲等认为，村干部职业化的时代特征在于办公设备现代化、责任分工明晰化、岗位职务专业化、业务执行规范化。高万芹调研后发现，村干部职业化呈现出公务员化、官僚化、稳定化和文牍化的实践特征。其次，在形成机制方面，村干部职业化是由多重因素共同作用的结果。王向阳基于政府管理角度将村干部职业化归因于村庄治理事务频发的要求以及治理资源丰富的保障。苏运勋基于村庄治理角度认为，村庄聘用干部是为了满足日益多元化、现代规范化的基层治理需要。申端峰基于治理能力角度认为，村干部职业化的实质是国家通过激励系统的重新设计来化解村干部不胜任的难题。再次，在影响方面，村干部职业化将村干部这一关键连接点纳入行政化轨道，加剧了国家与乡村社会之间的张力。贺雪峰认为，村干部职业化后，村干部实际变为国家的“代理人”，作为村庄“当家人”的责任意识并不强，村民的利益诉求也难以自下而上地表达。桂华认为，村干部职业化强化了村干部的国家性，弱化了村干部的群众性，导致村级组织与村庄社会脱节。张雪霖认为，村干部公职化管理产生了行政消解村社自治和公共性的社会后果，造成了国家与社会互动的组织断裂。总之，村干部职业化改革是新时代乡村治理现代化的重要组成部分，充分体现了新时代乡村治理的思路转变和逻辑转向，侧面反映了国家与乡村社会关系的互动调整与重新再造，对现代乡村社会发展具有持久深远的影响。

总之，以往研究成果具有理论前瞻性和创新性，对于推进村干部职业化改革产生了积极作用，但仍缺乏对村干部群体认知层面的研究。如村干部对自己的角色认知是什么，村干部对行政化管理具有怎样的反应，影响村干部工作积极性的根本因素是什么，村干部是否对自己的职业具有内在动力，等等。探讨上述问题需要站在村干部主体的角度考察其对职业的主观感受。作为乡村群众的服务者，村干部只有形成正面的职业认知，具备与所从事职业相适应的职业精神，从内心深处产生职业幸福感，才能积极有效地履行乡村治理职责，进而推动乡村社会发展。为此，在2021年H市Q区村“两委”干部培训期间，笔者对H市Q区村“两委”干部职业发展状况进行了问卷调查，共发放问卷180份，收回有效问卷169份。与此同时，笔者在村“两委”干部培训活动期间与村干部开展沟通交流并进行半结构性访谈，深入了解村干部的职业精神状况，进一步把握村干部的职业经历困惑和职业发展诉求，从而对村干部队伍形成更加全面客观的整体认识。

二、村干部职业化改革取得的成效

作为国家与乡村社会的连接点，村干部在不同历史时期具有不同的角色定位，并为完成特定时期的历史使命发挥了特殊作用。新时代，在推进乡村治理体系和治理能力现代化的背景下，国家与乡村社会的关系正在从管理型向服务型转变，这就对村干部的职责使命、行动理念和素质能力提出了新的要求。从国家层面看，村干部职业化是解决“三农”问题、实施乡村振兴战略、加快乡村建设的客观需要；从乡村社会层面看，村干部职业化是改变乡村干部老龄化、村级组织弱化、群众服务被动化现状的有效措施。近年来，村干部职业化改革取得了明显成效，集中体现在干部队伍结构优化、村级组织管理效能提升以及上传下达沟通渠道畅通等方面。

（一）干部队伍结构合理，人才支撑基础更加坚实

乡村治理现代化是相对于传统的乡村治理模式而言的，致力于改变主要依靠经验、人情、面子的熟人管理模式，更加强调科学管理的重要价值，更加重视发挥专业知识、规章制度、绩效评价的重要作用，因而对人才队伍的文化水平、专业技能和职业素养提出了更高要求。以往由于乡村年轻人大量外流，乡村治理长期处于人才匮乏的状态，村干部老龄化现象在乡村地区较为普遍，从根本上制约了村级组织功能的正常发挥。村干部职业化改革的目标在于打破村级干部队伍固化的僵局，通过多种方式选拔优秀青年，着力建设一支年轻化、知识型、素质高的村干部队伍，为推进乡村治理体系和治理能力现代化提供坚实的人才支撑。在推进村干部职业化过程中，基层政府通过内选、外引、下派等多种方式对村级组织队伍进行优化调整，形成了村级组织干部能进能出的局面。调研结果显示，在村“两委”干部成员中，来自正式招考的占55．03%，来自村民选举的占42．01%，来自政府选派的占2．96%。经过近年来村干部职业化改革实践，村级组织队伍结构得到明显优化，主要体现在：一是村干部老龄化局面得到根本扭转，中青年群体成为村干部的主力。 从调研问卷和访谈结果看，18－50岁的村干部占98．82%，其中，31－40岁的村干部占60．95%。二是村干部文化程度越来越高，高学历人才下乡成为新趋向。具体而言，大专学历的村干部占20．12%，本科学历的村干部占73．96%，研究生学历的村干部占2．37%。三是村级党组织软弱涣散问题得到有效解决，党建引领功能不断增强。在年轻化的村干部队伍中，77．51%的村干部政治面貌为中共党员。总体上看，村干部职业化改革打造了政治素质过硬、文化水平较高、工作干劲足的乡村干部队伍，为实现乡村振兴战略目标提供了有力的人才保障。

（二）村级组织管理科学有力，执行效能更加突出

与村干部职业化改革相配套，村级组织开始采用行政化管理手段，按照科层管理机制运转。尽管科层制一度受到学者们的质疑，但以科层制为根基的行政体制普遍具有较强的行政能力。科层制确立了考试录用、专业分工、理性行政等原则，充分体现现代社会的分工、效率、科学等原则，直接服务于现代社会管理专业化和效率化的需求。村级组织科层化管理旨在克服相互推诿、办事拖拉、徇私舞弊、任人唯亲等管理弊病，形塑具有责任意识、效能观念、法治理念、公正精神的村干部队伍，显著提升了村干部队伍的工作效能。一是强化职责划分，明确任务分工，提高办事效率。专业分工是科学管理乡村事务的基础，能够促使村干部开展专项工作，确保提高为民服务效率。调研结果显示，66．86%的村干部表示工作职责明确，92．31%的村干部认为村务工作效率有提升。二是强化绩效考核，严格考勤管理，改进乡村工作作风。村干部队伍引入绩效管理，着力构建人才激励机制，增强了村干部的纪律观念，促使村干部更加积极落实乡村惠民政策。95．27%的村干部表示“上班时间有严格的考勤管理”，79．88%的村干部表示“每年年终有工作绩效考核”。三是强化过程管理，彰显程序正义。乡村“痕迹化管理”促成了村干部遵章办事的行事作风，实现了下乡资源公平透明的分配目标。调研结果显示，73．37%的村干部认同“乡村事务治理应有痕迹可查”。乡村“痕迹化管理”已经得到村干部的认可并融入到村干部日常办事习惯中。四是强化非人格化管理，打破熟人格局，形成乡村廉洁风气。调研结果显示，67．46%的村干部不是其所任职的本村人。作为外村人，他们更容易按照“非人格化”方式处理乡村事务，避免了熟人关系对秉公办事产生的负面影响。总之，村级组织行政化管理实践表明，科层管理依托职责分工、绩效管理、正式规章、非人格化等现代管理技术，能够输出高绩效的乡村治理成果。

（三）上传下达渠道畅通有序，干群关系更加和谐

乡村治理现代化以治理有效和乡村秩序良性运行为导向，以服务乡村群众为根本宗旨，以乡村社会为治理主体，致力于推动政府部门与乡村群众共同参与乡村社会建设，共同承担乡村社会治理责任，共同分享乡村社会发展成果，努力打造政府管理与乡村群众参与良性互动的善治格局。税费改革后，乡村社会正在从传统管理模式向现代治理模式转型，基层政府与村干部的行动目标更加一致，即都是为了增进乡村群众的社会福祉。在此背景下，村干部作为国家“代理人”实际上更等同于乡村群众的“当家人”。通过村干部职业化改革，基层政府能够选拔素质高、专业强、作风正的“当家人”，将国家惠农支农政策高效转化为农业兴旺、农村发展、农民致富的乡村振兴目标，同时将乡村群众的需求有效转化为民主化、科学化、合理化的乡村治理决策。正如费孝通先生在《基层行政的僵化》中所言：“一个健全的、能持久的政治必须是上通下达、来往自如的双轨形式。”“如果真的想推动老百姓向现代化生活迈进的，在我看来只有把人才渗透到和老百姓日常生活有关的地方自治事务中去。”因此，选拔社会精英作为村庄事务治理的主导力量，是现代社会基层政府与乡村群众良性互动的有效选择。新时代，年轻化、专业化、职业化的村干部更能够理解、把握乡村治理政策，更愿意倾听乡村群众诉求，从而有助于形成上传下达的新“双轨政治”格局，进而使政府惠农政策得到有效执行。村干部按照基层政府要求严格落实并完成行政任务，积极为乡村群众排忧解难，村干部的形象也会由此得到改善。从调研结果看，高达97．04%的受访者认为村干部的形象有提升，其中，20．12%的受访者认为村干部的形象有很大提升。81．07%的受访者表示“干群关系和谐，愿意相互理解”。

三、职业认知：村干部职业化改革存在的问题

职业认知通常是职业人员对职场环境的心理反应，不同职场环境对职业人员心理会产生强度不同的冲击，进而形成不同类型的职业认知。乡村建设场域是村干部工作职业场所，不断形塑村干部的职业认知。作为主观能动性主体，村干部不是被动地接受乡村建设职场环境的影响，而是积极主动地适应乡村建设职场环境，并对乡村建设职场环境产生反作用力。如同科层管理悖论，科层化管理将村干部假设为按部就班的理性工具，并为其设定完美的效率主义路线，而容易忽视村干部作为社会人这一客观事实。实际上，村干部在参与乡村建设中会产生多样的心理状态，进而逐渐影响村干部工作的主动性、积极性与创新性。

（一）乡村建设任务繁多，工作负荷感较重

乡村社会在不同时期面临着不同的发展目标，所要完成的任务也呈现较大差异。计划经济时期，乡村社会是维护新生政权稳定、恢复国民经济秩序、促进城市社会发展的重要支撑。改革开放后，乡村社会更多承担着维持基本秩序的功能，以保持其正常运转。取消农业税后，对于乡村资源而言，已由以往的“汲取型”模式转向“输入型”模式，国家出台的大量支农惠农政策需要依赖村“两委”干部在乡村予以落实。除了计划生育、防汛抗旱、涉农补贴、民生救助等常规工作之外，村干部每年还要承担考核力度大、政治属性强的行政任务，如环境整治、土地确权、脱贫攻坚、秸秆禁烧、信访维稳、新村建设等。国家大量资源和任务投射到乡村社会，强力打开了化解复杂性问题的折叠型治理机制，促使乡村治理从政社分工互动的简约治理转变为政社整合统一治理。乡村建设任务在短期内迅速增加，超出了乡村常规治理体系的承受能力。由于乡村建设事务多、人员少、责任重，村干部普遍处于超负荷工作状态。调研结果显示，每天工作时长为8小时的村干部占10．65%，大多数村干部每天工作时长超过8小时，其中，工作时长为9小时的村干部占27．81%，工作时长为10小时的村干部占48．52%。加班已经成为村干部的常态，14．2%的村干部表示每天都加班，75．15%的村干部表示经常加班。在这种工作状态下，村干部不仅没有精力处理村庄内生性事务，而且自身的基本休息时间也无法保证。同时，在治理任务较多且治理资源、治理能力有限的情况下，村干部无法完成相应的任务，有时还会产生无效治理现象。

（二）乡村建设考核严格，工作问责感较强

考核机制是科层化组织管理的重要内容，发挥着调动组织成员积极性、激活组织整体运行、提高组织运转效能的作用。通常而言，组织考核强度越高，组织成员压力越大，组织绩效产出越会超出预期。但是，任何组织都有压力最大化承受限值，若层级考核机制超出被考核者承受能力，就可能出现适得其反的运行结果。当运用考核机制过程中基层组织很难完成考核目标时，基层组织成员往往会采用造假、诉苦、转嫁等方式减轻压力，从而避免成为考核问责对象。当前，在基层社会考核网络中，有的基层政府对考核工具形成了过度依赖，以考核指标为行动的唯一动力，在很大程度上形成了“唯考而治、不考不治”的考核式治理状态。税费改革前，乡村工作内容相对固定，主要包括计划生育和税费征收两大任务；税费改革后，乡村工作内容也随着乡村振兴战略的实施而不断作出新的调整，对乡村治理目标进行了清晰化、具体化的界定，逐渐形成了指标体系并纳入监督与问责程序之中，使得乡村基层各项治理任务都具有可问责性。面对新形势、新问题、新挑战，乡村建设没有常规化的工作方式可以遵循，需要村干部结合乡村实际寻找新的解决方案，客观上要求村干部不能抛弃地方知识而机械遵照上级规则办事。在乡村建设政策执行的策略性、适宜性、灵活性与乡村建设绩效考核的指标化、规范化、过程化二者之间，村干部普遍存在工作易被问责的担忧心理。从调研结果看，95．27%的村干部表示会担心因工作失误被问责，其中，51．48%的村干部表示非常担心会因工作失误被问责。 对于被问责的担忧导致村干部往往采取责任规避性策略进行风险化解。

（三）乡村建设管理刚性，工作压力感较大

由于基层组织直面乡村群众，常常需要处理复杂化、模糊化的社会问题，以回应乡村群众多元化、多样化的利益诉求，因此，相对于高层级组织而言，基层组织更需要保持灵活性、适宜性。在自上而下的权威体制中，基层组织的行动空间往往取决于高层级组织的权力授予。为了完成上级政府下达的行政任务，一些基层政府愈加强化村干部的工作注意力，从而确保各项任务指标的按期完成。 调研结果显示，村干部的工作精力主要受基层政府影响，98．82%的村干部表示“政府部门重视程度对村干部工作积极性有影响”，其中，43．79%的村干部表示“政府部门重视程度对村干部工作积极性影响非常大”。当前，乡村社会处在巨大的变迁过程中，乡村社会原有格局逐渐被打破，进入利益调整的转型期。一方面，各项乡村事务往往直接牵涉乡村群众的切身利益，需要乡村群众的广泛参与，共同协商制定符合其意愿的有效决策；另一方面，有的基层政府倾向于追求短期政绩，过度干预政策执行过程，使得乡村干部难以细致做好群众工作，导致原本为群众谋利益演变为侵害群众利益，进而引发不同程度的社会矛盾。此时处在基层政府与乡村群众之间的村干部就会陷入左右为难的尴尬境地。调研结果显示，62．72%的村干部认为“乡村工作是一份苦差事”。由此看来，单纯依靠外力驱动的工作模式会消解村干部的公共服务动机，弱化村干部服务群众、奉献乡村的价值追求，进而降低村干部的职业幸福感。

四、推进村干部职业化改革的对策

当前，专职村干部普遍感到较重的负荷感、较强的问责感、较大的压力感，不同程度地降低了村干部的职业选择和发展预期，不利于村干部才能发挥和稳定发展。正向的职业认知影响个体工作动力的生成，能够避免职业损伤和职业枯竭的困扰，有助于降低职业倦怠。村干部负向的职业认知阻碍了工作内在动力的生成，容易产生职业倦怠问题。著名社会学家吉登斯认为，“结构不是外在于个体，而是内在于行动者，作为一种知识，通过行动者的具体实践体现出来”。这表明，个体的行为表现与其所处的场域结构具有根本性关联。村干部嵌入在乡村治理结构之中，经历了再结构化过程。为了使村干部处在良性的再结构化过程中，提升村干部职业满足感和幸福感，有必要对乡村建设体制结构进行优化调整，努力寻求乡村建设与村干部职业发展之间的良性互动，以实现乡村振兴与村干部成长共赢。

（一）优化多层分级管理体系，提升村干部的职业获得感

在国家治理中，中央、地方、基层组织之间的关系模式是影响政府治理效能的重要因素。在我国，纵向层级组织关系呈现出“一级抓一级、层层抓落实”并形成了职责同构的组织管理特征，因而有时会存在层级组织之间职责不清问题，导致社会治理责任层层向下转移直至基层组织。按照层级管理原则，县、乡（镇）、村三级组织原本各有不同的职责分工，但在乡村建设动员机制作用下，这三级组织被统一整合到乡村建设中心工作轨道中。乡村组织成为对乡镇政府单向负责的行政化单位。层级一体化的组织体系形成了“县级政府派发任务—乡镇政府督查任务—村级组织执行任务”的单向传导机制，导致原本属于县、乡（镇）政府范围的职责也尽可能地向乡村组织转移，使得村级组织面临超负荷的较为繁重的任务。为避免村干部超负荷工作，应厘清县、乡（镇）、村职责边界，推动上下层级双向互动，形成分工协作的多层分级管理体系。一是有效发挥县级政府“裁判动作”统筹权，由县级政府负责对上级下达的行政任务进行整合，将其转化为适应县域情境的合理化规则，以便乡镇政府和乡村组织在实践中操作落实。县级政府通过均衡配置权力和责任，强化县级职能部门治理责任，适度扩充乡镇政府治理权力，构建更加合理的县、乡（镇）两级政府关系。二是灵活运用乡镇政府“规定动作”控制权，积极在地化识别政策属性，重新设定任务权重和时间，实现治理任务的多元化和有序性，在任务的“轻、重、缓、急”之间寻找弹性空间。三是赋予村级组织“自选动作”决定权，扩大乡村治理的自治空间，允许村干部与村民代表根据村庄实际民主协商村庄优先解决的公共事务，将乡村社会内生的公共服务需求纳入乡村治理任务中，努力提高乡村公共服务供给的有效性。通过优化县、乡（镇）、村多层分级管理体系，减少行政任务机械化、单向化向乡村下沉，减轻村干部的冗余性事务负担，改变村干部“休息最少、任务最多、收入最低”的不平衡职业状态，从而提升村干部的职业获得感。

（二）构建多方综合考评体系，提升村干部的职业能动感

当前，在风险扩大化、舆论网络化、信任危机化的时代场景下，乡村治理同样面临公共领域的共性问题，即基层官员的避责行为大量出现，基层干部日益缺乏治理的积极性。除了外部变化的社会环境影响外，村干部的避责担忧更多来自体制内的问责。县、乡（镇）、村一体化格局在将大量行政任务向乡村组织转移的过程中，也使乡村组织成为监督考核的主要对象和责任追究主体。村干部对于晋升普遍持有较低的预期，其最大化的理性选择更倾向于“谋求责任最小化”。而在基层政府严格考核面前，村干部的避责行为则会进一步被强化。针对村干部的避责行为取向，一些基层政府设计了较为严格的问责制度，使得乡村治理陷入“问责—避责—严厉问责—全力避责”的循环之中。因此，增强村干部的主观能动性和责任担当意识，需要构建多方综合考评体系。一方面，规范自上而下的问责方式。基于任务考核导向的问责机制容易将问责对象指向村干部，因而需要在任务层层传递过程中合理界定县、乡（镇）、村不同层级、不同人员的责任，特别应基于权责对等原则明确划分村干部的责任边界，避免问下不问上现象。另一方面，创新自下而上的问责方式。基于细则考核导向的问责机制容易将村干部作为形式问责对象，使村干部服从规则而非结果。为此，对村干部的考核应积极吸收乡村群众意见，推动村干部将上级任务与村庄实际、群众需求相结合，以实现乡村振兴的预期目标。此外，还要强调考评的综合性，以战略性、绩效性、多维性评估代替策略性、形式性、单一性评估，减轻细密的考评指标体系对村干部的束缚，努力营造想干事、敢干事、能干事的工作氛围。

（三）形成多元合作治理体系，提升村干部的职业成就感

治理是一个多元主体持续进行互动、共同沟通协商、集体处理事务的行动过程。相对于管理模式而言，治理模式在主体上强调多元性，依靠政府、市场、社会共同构建合作善治格局；在过程上主张协商性，借助讨论、辩论、商议等方式达成集体一致认可的共识；在结果上重视共赢，努力寻求社会公共利益增长的理想目标。社会治理从模式、过程、结果等方面对村干部角色转变提出了新的要求。新时代，乡村治理已经不是传统社会单向度的简单治理，而是基于国家治理体系和治理能力现代化的目标指引，打破以往政府部门主导的单向治理模式，追求社会多元主体共同参与的合作治理。乡村建设不仅是政府部门应履行的职能，也是村干部以及乡村群众应尽的责任。作为国家治理体系的重要组成部分，乡村治理应积极构建基层政府、村干部、乡村群众合作治理新格局，努力推进乡村治理体系和治理能力现代化。一方面，加大基层政府的授权力度，推动基层政府从直接管理变为间接管理，从微观管理变为宏观管理，以避免政府部门对村干部工作的全能化干预。正如徐勇教授所言，“中国的村民自治具有国家赋权的特点，民主自治能否落实取决于行政放权所提供的体制空间。”因此，在村庄治理中，要坚持以行政激活自治，保证有活力的自治空间，激发村庄社会自治活力。乡村治理的调试空间越灵活，惠民政策执行就越能适应村庄实际，就越符合乡村群众需求。另一方面，健全并优化乡村民主协商制度，科学规范乡村民主协商程序，巩固村民代表大会的地位，尊重村民表达诉求的主体意愿，激发乡村群众的参与精神，努力提升乡村群众参与能力。村干部在与乡村群众沟通对话中展现组织协调能力、秉公办事作风，能够不断提升自身形象，进而为处理各项乡村事务奠定坚实的群众基础。总之，在自上而下的放权和自下而上的参与中，村干部与基层政府、乡村群众形成了合作关系，在基层政府的肯定和乡村群众的信任中体验职业成就感，从而会更加积极主动地参与乡村建设，推动乡村社会繁荣发展。