监察工作信息公开的逻辑构造与理念遵循

□ 张远照

（海南大学 法学院，海南 海口 570228）

一、问题的提出

监察工作信息公开是助推监察治理体系和治理能力现代化的重要制度抓手，也是确保监察权依法、理性、透明、负责任行使的最佳制度选择。2018年，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第五次修正时专门创设了监察权，监察机关随之成为重要的国家机关，监察权也因其监督对象的宽泛性、监督事项的广泛性、监察手段的多样性成为急需被监督和控制的一项公权力。《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第五十四条规定：“监察机关应当依法公开监察信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督”，2021年施行的《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）第二百五十五条也对监察工作信息公开的范围和原则作了具体规定。这为监察工作信息公开制度由理论向现实转化提供了契机，有助于督促监察权的规范化、法治化、透明化行使，促进政治效果、法律效果和社会效果相统一，推动监察治理体系和治理能力大幅提升。

从已有研究成果看，研究监察学科体系建设、监察建议运行机理、监察权与其他国家权力间的联系、监察法规制定权原理、监察法与相关法律部门相衔接等方面的文章呈逐渐增长趋势，而有关监察工作信息公开方面的文章却寥寥无几，这种理论滞后于制度与实践的现象无疑加剧了监察工作信息公开理论与实践之间的张力。实际上，监察工作信息公开并非“天大的事”，而是一个待解的理论与实践难题和未来学术研究的“富矿”。对这一问题的解答直接关系到监察工作信息公开制度的合理解释、发展方向、实践与应用以及监察治理体系和治理能力现代化的整体推进。因此，有必要对监察工作信息公开制度的正当性（生成）逻辑即监察工作信息为何公开以及公开理念逻辑即监察工作信息公开应当遵循何种理念等问题做出理论回应，以期为监察工作信息公开制度的合理性解释、实践与应用以及监察工作信息公开条例的制定提供理论参考。

二、监察工作信息公开的逻辑构造

（一）监察工作信息公开以人民主权原则为逻辑起点和宪法逻辑

第一，人民主权原则是监察工作信息公开制度的逻辑起点。《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”2021年2月20日，习近平总书记在党史学习教育动员大会上强调：“江山就是人民，人民就是江山，人心向背关系党的生死存亡。赢得人民信任，得到人民支持，党就能克服任何困难，就能够无往而不胜。”习近平总书记在第十九届中央纪委四次会议上明确指出：“我们要坚持以正风肃纪反腐凝聚党心军心民心，坚决惩治腐败、纠正不正之风，坚决清除影响党的先进性和纯洁性的消极因素，健全为人民执政、靠人民执政的各项制度，让人民始终成为中国共产党执政和中国特色社会主义事业发展的磅礴力量。”一方面，作为最基本的政治定性，人民是国家的主人，监察机关是人民的公仆，监察权的行使必须始终以人民利益为中心、对人民利益负责，自觉接受人民监督，而监察工作信息公开便是接受人民监督的最佳例证；另一方面，作为国家的主人，人民有权了解监察机关及其公职人员行使监督权、调查权、处置权的过程，并要求监察机关将其在职权行使过程中所形成的公共信息加以公开。

第二，监察工作信息公开是人民主权原则的宪法逻辑展开。监察机关及其公职人员的权力来源于人民、归属于人民、受人民支配，人民是监察机关的授权主体，人民与监察机关之间的关系实质上是权力所有者、委托者与权力代理人、受托人的关系。相应地，监察机关也要对监察权的行使过程承担说明责任，而监察工作信息公开是其履行说明责任的最佳表现形式。人民是国家的主人，监察权力的最终归属主体必然也是人民，因监察权行使所产生的监察信息亦应归属于人民而非监察机关所有。加之，监察机关及其公职人员所掌握的公共信息资源本质上是一种公共产品，而监察机关只是“持有者”或“保管者”。基于此，无论是监察机关的权力来源还是监察工作信息的公共产品属性均要求监察机关负有公开监察工作信息的义务。

（二）监察工作信息公开以满足公民知情权为权利逻辑

第二，知情权是监察法明确赋予公民的一项具体法律权利，监察工作信息公开是监察机关的法定职责。《监察法》第五十四条规定：“监察机关应当依法公开监察信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。”《监察法实施条例》第七条规定：“监察机关应当在适用法律上一律平等，充分保障监察对象及相关人员的人身权、知情权、财产权、申辩权、申诉权以及申请复审复核权等合法权益。”从中不难推出，监察工作信息公开是监察机关的一项法律义务和法定职责。实际上，依照权利义务相一致的法理，没有无权利的义务也没有无义务的权利，权利与义务在法律关系中是一种对应关系，即有义务就有权利，有权利也就有义务。质言之，既然《监察法》第五十四条明确了监察机关依法公开监察工作信息的义务，可以导出知情权是法律明确赋予公民的一项法律权利，而《监察法实施条例》第七条也从法律层面上对公民知情权也进行了确认。

第三，知情权是一项综合性的法律权利，全面、真实、有效公开监察工作信息是监察主体的职责和义务。现代社会，公民同时具有自然人、社会人和政治人三重属性，而这三重属性使得公民有服务自己、了解社会、了解政治的知情权利，正是公民的这三种身份也使得知情权兼具民事权利属性、社会权利属性和政治权利属性，知情权也相应体现为个人信息知情权、社会信息知情权和公务信息知情权三种形式。但无论是个人信息知情权、社会信息知情权还是公务信息知情权，三者均要求监察机关将监察工作信息公之于众，因为个人信息知情权指向监察机关负有公开与公民个人有关的监察工作信息的义务以及公民申请监察工作信息公开的权利；社会信息知情权指向公民有了解这个社会发生了什么、他对社会所感兴趣的情况和问题的权利以及监察机关负有公开监察工作信息的义务；公务知情权指向公民了解包括监察活动在内的国家活动的法律权利和监察机关的信息公开义务。公民的三重身份决定了知情权是一项集个人信息知情权、社会信息知情权和国家公务活动知情权于一体的综合性法律权利，而全面、真实、有效公开监察工作信息是监察机关的法定职责和法律义务。

（三）监察工作信息公开以反腐败国际合作为国际法逻辑

第一，监察工作信息公开符合国际公约要求。监察工作信息公开是履行国际公约的生动实践，符合国际公约要求。从国际人权维度看，公民对监察工作信息的知情权不仅是一项宪法基本权利，也是一项法律权利，更是一项国际基本人权。1948年，联合国大会通过的《世界人权宣言》，首次承认人人享有知情权。1966年，《公民权利和政治权利国际公约》也肯定了知情权的法律地位。1998年10月5日，我国正式签署了《公民权利和政治权利公约》，意味着我国有落实公民对包括监察工作信息在内的公共信息知情权的国际义务，而《监察法》第五十四条所规定的监察工作信息公开制度无疑契合前述两个国际公约义务的要求，是履行国际公约的生动实践。

第二，监察工作信息公开契合反腐败国际合作理念。监察工作信息公开是对接国际联合反腐标准、参与全球反腐败治理的应有之义，契合反腐败国际合作理念。《监察法》以专章形式规定了反腐败国际合作，这不仅表明了反腐的决心，也为对接国际联合反腐标准、参与全球腐败治理提供了具体法律依据，但实现这一目标的前提是一定范围内监察工作信息的公开和共享。《监察法》第五十一条规定“国家监察委员会组织协调有关方面加强与有关国家、地区、国际组织在反腐执法、引渡、司法协助、被判刑人的移管、资产追回和信息交流等领域的合作”，《监察法实施条例》第二百三十四条第五项、第二百三十五条第四项分别规定了国家监察委员会和地方监察委员会有“汇总和通报全国或本地区职务犯罪外逃案件信息和追逃追赃工作信息”的义务。以上前述条文均明确了监察主体公开监察工作信息的国际职责，为反腐败国际合作提供了国际法逻辑支撑。

（四）监察工作信息公开以监察法治为实践逻辑

第一，监察工作信息公开有效回应了“谁来监督监督者”的监察法治难题。2018年，《宪法》第五次修正时正式创设了监察权，使监察制度实现了从行政监察到国家监察的历史演变体现出国家反腐败权力的整体转移。目前《监察法》第七章（对监察机关和监察人员的监督）以专章形式规定了人大监督或政治监督、监察信息公开或民主监督、内部监督、业务监督、案情过问备案制度、回避制度、脱密监管、机关申诉制度、违法责任追究等多元监督方式，为防止监察权任性行使织密了制度之网。其中，监察工作信息公开因内含全过程民主元素而成为驱动力最足的监督方式，为加强和推进监察权的规范化、法治化、透明化行使，确保监察机关依法、理性、负责任地履行监督职责，实现监察政治效果、法律效果、社会效果相统一以及推动监察治理体系与治理能力现代化和提升监察治理效能提供了制度保障，能够让监察权在法治轨道上运行、在阳光下行使。

第二，监察工作信息公开契合形式法治、实质法治、程序法治相统一的理念。首先，监察工作信息公开有助于逐渐形成一种倒逼监察主体严格依法监察，抑制监察权专横与恣意，规范监察工作人员自由裁量权、杜绝暗箱操作的压力机制，让监察决定符合法律目的和形式法治要求。其次，以监察工作信息公开作为整个监察体制改革的切入点，以大数据、区块链为重要分析工具，结合监察工作的重点、难点和热点问题，有助于形成跨界融合、全面覆盖、移动互联、智能应用的“智慧监察”大数据生态圈，通过将监察工作文书信息化、电子化、数据化、案例化并运用案例检索和大数据技术对监察典型案例进行数据解构、分类整理、深度挖掘与提炼，有助于逐步推进整个社会、整个国家的法治建设和监察法治意识的培育，繁荣学术研究，推动国家反腐败工作交流，提升监察治理能力。最后，监察工作信息公开是全过程人民民主的最佳表现形式，通过监察信息公开方式，让社会各界参与监察治理全过程，既可以满足公民知情权、参与权等人民当家作主的权利需求，也可以让人民群众更加了解监察权、信赖监察权，在每一起反腐败案件中感受到监察正义，拉近监察权与公众之间的距离，不断提升监察公信力和监察权威，确保监察决定、监察建议内含更丰富的民主元素。

三、监察工作信息公开的理念遵循

监察工作信息公开的基本理念是整个监察信息公开制度的核心，是监察工作信息公开制度的逻辑延伸，对未来监察工作信息公开相关法律法规的制定、监察工作信息的范围界定、监察工作信息的公开范围、监察工作信息公开的方式选择、监察工作信息公开机制保障等一系列制度架构起着根本性指导和协调作用。

（一）监察工作信息公开应以“最大限度公开”理念为基本遵循

⒈遵循“最大限度公开”理念符合法解释学理路。《监察法》第五十四条规定：“监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。”据此，从规范层面讲，《监察法》第五十四条蕴含着“公开为原则，不公开为例外，例外法定”即“最大限度公开”的基本理念。首先，“应当”强调监察工作信息应当公开、必须公开，亦即只要某一信息属于监察工作信息，那么其必须对外公开，无一例外。进言之，“应当”背后体现的是一种“公开为常态，不公开为例外，例外法定”的公开理念，蕴藏着“最大限度公开”的法律推定。其次，“依法”是“应当”的补充，其既强调监察工作信息公开主体、程序、机制等一系列具体操作问题应由法律作出明确规定，也强调除依照法律规定属于保密事项或不适于公开事项之外，监察工作信息原则上均应当公开。易言之，只要信息属于监察工作信息，均应由监察主体依照法定程序优先公开；倘若前述信息不予公开，则应事先由法律作出明确规定，并由监察主体承担不予公开的举证责任。最后，从“应当”和“依法”二者的排列顺序看，应当公开是基础、前提，是第一位的，是基本理念，而依法公开是对前者的具体落实，是第二位的，是具体理念，亦即应当公开对依法公开起限制和制约作用。二者相冲突时，“应当公开”理念理应优于“依法公开”理念。

⒉遵循“最大限度公开”理念契合监察工作信息的属性要求。首先，监察工作信息具有人民性，“最大限度公开”理念是人民主权宪法原则在监察信息公开领域的直接延伸和具象化，其为监察治理中人民直率、理性和民主监督提供了契机。因此，以“公开为原则，不公开为例外，例外法定”或“最大限度公开”为基本理念遵循不仅符合主权在民或人民主权宪法原则，也是参与制民主在监察法治领域的生动体现，为人民参与国家腐败治理提供了可能性，具有激活宪法规范中参与式民主条款的制度功效。其次，监察工作信息的公共产品属性（公共性）决定了监察工作信息公开应以“最大限度公开”为基本理念遵循。首先，监察工作信息是监察机关在行使监督权、调查权、处置权过程中制作、获取、保存的信息，该信息本质上是对监察权运行的记录，无疑具有公共属性；其次，监察工作信息直接或间接与公民或组织相关，难以摆脱公共产品的属性；最后，监察信息的获取、制作、保管、使用等均以公共财政资金为基础展开，而作为纳税人的公民或组织显然可以要求监察机关公开法定保密信息之外的所有的监察工作信息。

从国外公共信息公开实践来看，“公开为原则，不公开为例外，例外法定”是公共信息公开必须遵循的一项公理性原则。以美国为例，为建设阳光政府和满足公民的知情权、参与权和监督权，实现强化民主监督、防止行政腐败、监督政府的活动、繁荣学术研究等目的，其分别于1966年、1972年、1976年制定了《情报自由法》《联邦咨询委员会法》和《阳光下的政府法》。其中，《情报自由法》还专门确立了“公开是原则，不公开是例外”“一切人具有同等得到政府文件的权利”“政府拒绝提供文件负举证责任”“法院具有重新审理的权力”等主要原则，并从例外法定层面对国防和外交政策、机关内部人员的规则和习惯、贸易秘密和商业或金融信息、机关内部和机关之间的备忘录、人事医疗和类似档案、执行法律的记录和信息、关于金融机构的信息、关于油井地质和地球物理信息等免除公开的政府信息做了界定。

（二）监察工作信息公开应以“依法公开、及时公开、准确公开”为实践遵循

⒈恪守依法公开理念是对监察工作信息公开主体的程序要求。依法公开是指为了满足公民的知情权、参与权、监督权和表达权的法治目的，监察机关应严格依照法律规定的范围、时间、程序、方式履行公开监察工作信息的法定职责。从规范层面分析，《监察法》第五十四条中的应当“依法”公开和《监察法实施条例》第二百五十五条中的第二项（依法应当向社会公开的案件调查信息）、第四项（其他依法应当公开的信息）均体现了依法公开的理念。作为“以公开为常态，不公开为例外，例外法定”的下位概念，依法公开理念对实践中明确公开主体与公开程序、划定监察信息公开范围、强化监察机关责任意识等起着相当强的规范作用，体现着立法权对监察权的制约与要求。一方面，监察工作信息内容公开与否要依法而为，以法为据，法律规定应当公开的必须公开，法律规定不准公开的坚决禁止公开；另一方面，监察工作信息公开方式要依法而定，法律规定监察机关主动公开的，监察机关必须主动公开，禁止随意决定，且监察工作信息公开的程序、方式、时限必须严格遵循法律规定。需强调的是，依法公开中的“法”应从广义层面加以理解，其既包括宪法、监察法、监察法规、相关的监察规范性文件，也包括公平、正义、比例原则、诚实守信等相关法律基本原理和基本原则。依法公开强调的重点无疑是监察工作信息公开应当有法可依、监察工作信息公开应受社会各界监督以及监察工作信息怠于公开或违法公开时应承担相应法律责任，而非对监察工作信息公开范围的限制，更非以依法公开为名对公民知情权进行剥夺。

⒉秉持及时公开理念是对监察工作信息公开主体的时限要求。 及时公开是指为确保公民知情权尽快实现，监察机关应当在合理期限内尽快公开监察工作信息，相关主体不得以法外理由无故拖延。监察工作信息公开之所以应遵循及时公开原则，是由信息的时效性决定的。值得注意的是，及时公开并非一味追求速度而忽略公开质量。较之于最大限度公开原则重点强调监察工作信息公开的范围和依法公开原则强调监察工作信息公开的法律从属性，及时公开原则重点强调：监察工作信息公开要秉持动态公开理念，始终保持监察工作信息公开与监察程序相同步，监察权的行使是一个包含监督、调查、处分活动的动态过程，滞后的监察工作信息公开难以担保监察权运行的透明化；要秉持多元参与理念，在公民的回应和互动中公开，必要时监察机关适当运用大数据、高科技信息技术等智能化手段加以公开，以期为公民获取信息提供及时高效的公共信息服务；要秉持依法裁量理念，监察工作信息公开是一项复杂的系统工程，为确保监察信息取得实效性和遵循时效性，要求监察机关在合理期间内公开无疑具有预防公民知情权滥用之效。

⒊遵循准确公开理念是对监察工作信息公开主体的质量要求。准确公开，又称全面真实公开，其主要包含真实性和全面性两项子原则。前者是指监察机关在公开监察工作信息时不仅应遵循最大限度公开、依法公开、高效便民等理念，也应确保监察工作信息内容具有客观性；后者则主要指监察工作信息公开应当满足充分性、完整性和全面性要求，而非片段性、碎片性、选择性公开，这意味着应最大限度满足公民的知情权、参与权、表达权和监督权，监察工作信息公开的范围应覆盖整个监察权行使的各领域、各环节和全过程，既要公开过程性信息和结论性信息，也要公开实体性信息和程序性信息。准确公开理念更加强调实质公开和信息公开的深度，对监察工作信息公开提出了更高要求。从实效性方面来看，准确公开原则确保了监察工作信息公开的客观性与全面性，为公众全方位、多层次了解监察机关各阶段的真实信息提供了可能，对防治“重形式轻实质”“重结果轻过程”等监察工作信息失真乱象提供了遵循。

（三）监察工作信息公开应恪守基本理念优于一般理念的关系处理规则

⒈理顺基本理念与一般理念的关系是监察工作信息公开的逻辑前提。从宏观层面来看，“公开为原则，不公开为例外，例外法定”的最大限度公开理念由不同层次的理念要素构成，应注意不同层次理念间的协调，防止相互冲突。实际上，“最大限度公开”是一项具有公理性内涵的原则，其本身具有制度性、本原性、稳定性、普遍性、指导性和补充性等特征，其概括或凝聚了监察工作信息公开的相关制度，体现了监察工作信息公开相关法律的本质、根本价值和公理，能够相对稳定地适应监察信息领域的社会关系和要求，具有自始至终的效力，范围上覆盖了监察工作信息相关的所有领域，对于监察工作信息公开而言具有指引、指导和协调作用，且在监察工作信息公开相关法律出现漏洞时，可以作为具体依据使用。从微观层面来看，最大限度公开原则与依法公开原则、依法公开原则与及时公开、真实公开原则等在实践中容易发生冲突，必须理顺相互之间的关系。就基本理念而言，最大限度公开原则可以区分为“公开为原则”与“不公开例外法定”两大部分，前者强调监察工作信息公开最大化理念，后者显然更强调依法公开、有限公开等理念。实践中监察机关以保守监察工作秘密、监察信息具有政治性为由对相关信息加以封锁等现象时有发生，这无疑有损公民的知情权、参与权、抗辩权和监督权，背离了监察工作信息公开的宗旨。从学术层面来看，有学者认为，监察信息公开应遵循“公开为原则，不公开为例外，例外法定”的基本原则，但在具体论述该原则时又将“公开为原则”等同或异化为依法公开原则、诚实信用原则、平等公正原则、比例原则简单相加。实际上，将二者至于同等地位的做法不利于监察工作信息公开实践，二者在法律位阶、法律效力等方面存在天壤之别。

⒉恪守基本理念优于一般理念的关系处理规则是该信息全面有效公开的关键。其一，基本理念是由监察工作信息法律的客观性决定的，其体现的是监察权运行公理，而及时、全面、真实、有效公开原则、比例原则或利益衡量原则等依法公开原则是由法律的主观性决定的，其体现的是国家意志或政策意志。其二，从时间顺序和具体内容来看，基本理念是人民主权原则的直接延伸，其先于法律而存在，且社会伦理性内容居多，而依法公开或“不公开例外法定”原则后于公理、后与法律原则而存在，且法律技术性居多。其三，在具体适用和法律位阶层面，基本原则或理念的法律位阶高于一般原则或理念，其一般不可随意改变，非特别情况也不得以及时有效、保密法定等依法公开原则变更之。其四，鉴于“以公开为原则”的基本原则蕴含丰富的法理性以及与其他部门法之间具有共通性，因而在监察工作信息公开实践中要善于全面理解和灵活运用该原则，必要时可以借用其他部门法原理来对其加以解释和适用。其五，基本理念与一般理念本质上还体现为根本原则与具体原则、宏观与微观、抽象与具体、应当公开与依法公开、宪法与法律的效力位阶关系。其六，在侧重点方面，基本理念更加强调监察工作信息公开的广度，其主要是对监察工作信息公开范围的总体要求，而一般理念则更加强调监察工作信息公开的深度，是对监察工作信息公开的具体操作要求。