从“幕后”到“台前”——也谈人大常委会工作机构的职能演变

□孙莹

在近些年的大事件中，全国人大常委会法工委屡屡发声。例如在本次疫情防控的重要法律问题上，全国人大常委会法工委就如何依法有效防控疫情、不遵守疫情防控措施将承担哪些法律责任，有些地方用设卡拦截、断路阻断交通等方式隔离疫情是否合法等等发表了官方意见。再往前推，2019年11月，全国人大常委会法工委还对香港特别行政区高等法院有无法定权力判断香港本地法律是否符合《香港基本法》作出了表态。在公共事件发生，且社会对法律的适用有疑惑时，法工委向公众解释全国人大及其常委会的立法，在这个意义上，扮演了全国人大常委会的发言人的角色，成为法律解释的权威来源。法工委是人大常委会下设的工作委员会之一。不仅是全国人大，地方各级人大常委会工作委员会的角色作用都值得关注。

全国人大常委会目前设有四个工作机构，其中，法制工作委员会成立于1983年，前身是1979年成立的法制委员会，预算工作委员会成立于1998年，香港特别行政区基本法委员会成立于1997年，澳门特别行政区基本法委员会成立于1999年。在地方层面，1995年修改的《地方组织法》规定，“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”。自此地方各级人大常委会都设立了工作机构，并且应时代变化和工作需要不断地调整发展。地方人大常委会一般设有法制、预算、外事、选举联络人事任免、监察和司法、教科文卫、农业与农村、环境与资源保护、社会建设等对口的工作委员会。近些年基层人大还创设了街道人大工委，这一制度创新被认可和吸纳到2015年修改的《地方组织法》中。从组织设置上来看，地方人大的工作机构是不断发展和日趋多样化的。

同时，各级人大工作机构的功能职权也在不断地拓展和演变。按最初的设计，工作委员会的职责主要是“幕后”，其承担服务性、辅助性、技术性、研究性的工作。例如香港基本法委员会的任务就是对《香港基本法》的某些条文实施中的问题进行研究并向全国人大常委会提供意见。在立法工作领域，根据《立法法》规定，全国人大常委会工作机构的工作职责包括对列入常委会会议议程的法律案进行各方面意见的听取和整理；拟定法律解释草案；对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复；处理并研究国家机关和社会主体向全国人大常委会提出的对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行审查的要求和建议；等等。学者们将其总结为立法辅助职能、立法后职能和法律研究职能。

在实践操作中，全国人大常委会和地方人大常委会的工作机构，都出现了一些超越原初设计的职能发展。例如本文开篇提到的全国人大常委会法工委在大事件中的发言和表态，就已经超出了其立法后职能中的法律询问答复的范畴，不是与有关部门的一对一的问答，而是面向公众进行法律的权威解释，也就是从“幕后”走向了“台前”。2019年8月全国人大常委会法工委设立新闻发言人，同年12月全国人大常委会也首次设立新闻发言人，两位发言人的角色是否有所分工。在地方层面，工作机构也有一些超越本位的现象，最常见的就是常委会工作委员会与人大专门委员会合署办公，两块牌子一套人马，例如法制工作委员会与法制委员会的合署，预算工作委员会与财政经济委员会的合署。从性质、地位和人员组成上来说，人大的专门委员会与常委会的工作委员会是有区别的。法理上难以回避的是，这种合署办公是否偏离了法律设计的本意？

上述的所谓职权超越的几种情形，有其产生和存在的道理。全国人大常委会工作机构参与了立法的全过程，对法律的含义有着立法者的视角和理解，常委会会议毕竟不是每天都召开，因而由办事机构进行法律适用和法律常识的解答，更为及时有效。地方人大尤其是基层人大本身存在编制少人手少的现象，合署办公是因地制宜、尽其所能完成人大职责。对于实践中的这种人大常委会办事机构的职权发展和演变，理论界需要作出回应。是让工作机构回归其法律设计的本位，还是合理化合法化其现有的衍生职能？这需要理论工作者的关注和探索。