论人大工作区域协作的重点内容及模式特点——以长三角人大工作协同的实践为例

□ 万鹏程

实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。当前，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略为引领，以西部、东北、中部、东部四大板块为基础，区域间的互联互通互补逐渐加深。那么，如何在区域协作中发挥作用，如何实现人大工作的区域协作，是摆在各级人大及其常委会面前的一项新的课题。

2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布，“将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”。自此，长三角一体化发展战略不断深入推进，作为重要组成部分，人大工作始终紧跟、融入、保障长三角一体化发展，立足法定职责，聚焦区域一体化发展中的重点任务，实现了人大工作区域协作从尝试探索、机制保障到常态运行的实质性进展，用实际行动服务国家战略的有效实施，也为人大工作区域协作提供了实践参考。

一、长三角人大推进一体化的重点内容

习近平总书记强调：“实施长三角一体化发展战略要紧扣一体化和高质量两个关键词，以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动，有利于发挥各地区比较优势，实现更合理分工，凝聚更强大的合力，促进高质量发展。”三年多来，围绕这一目标，上海市、江苏省、浙江省、安徽省（以下简称“三省一市”）的各级人大常委会加强立法、重大事项决定、监督以及代表工作上的沟通协作，取得了丰硕的成果。

2018年11月，三省一市人大常委会都制定了《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》；2020年9月，上海市、江苏省、浙江省人大常委会又共同研究出台了《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》；2019年6月至8月，南京都市圈八市（南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城）人大常委会相继作出了《关于支持和保障南京都市圈共建长三角一体化高质量发展合作示范区的决定》等。省市人大常委会把中央关于推进长三角一体化的决策部署，通过法定程序及时转化成为国家意志、人民意志，不仅提高思想、凝聚共识，也为推进长三角一体化提供了重要的制度保障和行动方向。

从2014年的《大气污染防治条例》开始，长三角区域立法协作主要围绕共性问题设置章节，促进区域联合、共同监管、协调发展。2018年《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》的签署，使立法协作的内涵更加丰富。2021年，三省一市人大常委会历时3个月，同时出台了《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》，提出建立健全协同的闭环监管长效机制，探索建设信息互通共享平台，共同打击各类违法犯罪行为，为“小、快、灵”的地方立法形式做了新的探索。通过成立联合起草工作组、一省牵头起草其他省市参加、一省独立起草其他省市共享立法成果等方式，在法规内容条款相对一致的情况下，体现各自立法的特色，提高制度设计的一致性、协同性，做到标准、监管和处罚相统一，以法治手段促进长三角区域问题的共同治理，逐步营造规则统一开放、标准互认、要素自由流动的市场环境。

2021年6月，上海市、江苏省、浙江省人大常委会对《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》开展执法检查，整个过程中共同商定执法检查方案、共同召开视频启动会、联合进行实地检查、加强信息共享并同步开展审议，有关市、区人大常委会积极配合，示范区执委会主动接受监督，体现了跨地区、跨层级、跨部门的高效协同，这是人大监督实践的重要创新。同年，“三省一市”人大常委会开展长江禁捕联动监督联合执法行动，江苏省人大常委会邀请上海市人大常委会共同开展渔业法和渔业管理条例执法检查；上海市崇明区、南通市启东市和海门区三地人大召开长江禁渔联动监督座谈会，实地检查长江禁渔联动现场，商讨联动执法和共同监督工作等。随着法律法规的深入实施，共性问题的不断显现，人大工作协作向监督领域不断延伸，2021年长三角人大在联合监督的内容和形式上跨出了坚实的步伐，取得了实实在在的效果，对于推动解决一体化发展过程中的问题具有重要实践意义。

2018年12月，来自“三省一市”的22位全国人大代表首次开展联合视察，对太湖流域水环境综合治理情况进行调研，近几年还围绕加快构建现代综合交通运输体系、长江口至杭州湾近海水环境保护、长江流域禁捕执法监管等进行多次联合调研。2019年7月，南京、滁州两市的部分全国和省、市人大代表也联合开展了视察调研，真正让代表了解、感受并参与推动长三角一体化的发展。值得注意的是，2021年是县乡人大换届之年，在长三角生态绿色一体化发展示范区建设涉及的上海市青浦区、苏州市吴江区和嘉兴市嘉善县三地人大常委会开展了流动人口选民资格认定便利化的试点，鼓励在三地工作、居住的流动人口异地登记，参选当地基层人大代表，既保障了流动人口的选举权利，也为真正实现区域社会管理的一体化作出了探索。

长三角人大工作的区域协作不仅体现在凝聚共识、标准统一、共同监督和代表参与方面，还包括工作上的互学互鉴。针对人大工作的重点内容、创新举措、共同关注，区域内各级人大的沟通交流、走访调研趋于常态化。同时，充分发挥人大职能作用，促进相关工作的协同发展。如，“三省一市”人大社会委三年来围绕推动医保一体化、养老服务一体化、应急救援一体化加强探讨，深化合作；江苏省常熟市，上海市奉贤区，浙江省舟山市、台州市、建德市、嵊泗县以及安徽省六安市人大常委会共同推动签订《长三角七地全域旅游合作框架协议》，在长三角一体化中尽最大努力体现人大担当。

二、长三角人大工作区域协作的模式特点

从长三角人大工作区域协作的模式来看，是在党中央的重大决策部署和各级党委领导下，由省级人大带动指导，各级人大纵向联动、横向交流的多向行动，是在依法基础上，推进机制完善、实践探索到创新深化的发展过程，也是从认知、观念到行为的全方位协同。

长三角人大工作区域协作的根本在于贯彻党中央关于推进长三角一体化的决策部署，顺应长三角一体化发展的大趋势，为其提供充分的法治保障，具体而言，是聚焦党委中心工作，依法推动，细化落实。比如，2021年长三角地区主要领导座谈会提出推动长三角在全国率先实现碳达峰碳中和，紧扣这一目标，“三省一市”人大常委会将推进碳达峰碳中和工作列入联动监督议题中，联动听取审议了关于推进碳达峰碳中和工作情况的报告。长三角人大工作区域协作服务服从于长三角一体化发展的大局，立足人大职能定位，积极寻求一体化发展的“最大公约数”，以更加紧密的合作、更加协调的动作促进区域整体发展。

2018年7月，“三省一市”人大常委会签署《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》，进一步建立健全主任座谈会机制和秘书长沟通协商机制，每年聚焦主题交流工作、商定计划，排定年度工作协同的主要内容。同时，相继签署了各专项工作的工作协同协议，形成了“1+N”的人大工作区域协作机制框架，有效保障了人大工作协同的有力有序开展。受此影响带动，市县人大在加强人大工作协作上也不断实现机制化、常态化和规范化。比如上海市嘉定区人大常委会与浙江省温州市人大常委会、上海市宝山区人大常委会与江苏省太仓市人大常委会、浙江省杭州市人大常委会与安徽省黄山市人大常委会等都建立了工作合作交流机制。

长三角人大工作协同不局限于省级间的“你来我往”，而是整体的系统优化。“三省一市”人大专工委围绕监察司法、财政经济、社会建设、农业农村、城建环资等工作，每年选择一个议题，进行主题讨论，并交流重点工作、创新做法。市县人大常委会之间的工作联系、区域交流日渐密切，比如，长三角G60科创走廊九城市人大工作交流会已连续举办4届，大力推进长三角基层合作和跨区域协调联动；上海市闵行区与苏州市相城区人大常委会聚焦“共同支持上海虹桥&苏州（相城）数字经济创新产业园规划建设”开展监督；等等，已经构建起了省级人大常委会主导，各专工委和工作机构、市县人大全面参与的良性循环。

各级人大及其常委会的产生和职能有严格的法律规定，在长三角人大工作区域协作过程中很好地遵循了依法原则。首先，完全遵照人大的法定职权开展合作，在议题选择、内容商定、方式创新上加强协作，同时保持各级人大独立行使职权、依法履行程序。其次，在涉及一体化发展的共同问题上发力，协作内容有方向、有侧重，不是亦步亦趋，不刻意追求完全一致。同时，创新也限于法定范围内，更多的是履职内容和形式的拓展，确保不越位、不过界。比如盐城市大丰区人大常委会在上海建设代表之家，服务驻沪代表，联系驻沪选民群众，开展“接轨大上海、代表在行动”活动，这是基于代表工作的现实需求，延伸代表工作平台，更好地服务一体化发展。

三、对于加强人大工作区域协作的几点启示

总结长三角人大工作协同的实践，加强人大工作区域协作是推动区域协调发展的重要组成部分，在促进中央决策部署的全面贯彻、促进区域发展战略的真正落实、促进共性问题的有效解决方面具有不可替代的作用。

习近平总书记强调：“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。我们必须适应新形势，谋划区域协调发展新思路。”面对贯彻新发展理念、构建新发展格局的时代课题，地方各级人大决不能、也绝不可能置身事外，要在区域协调发展中找准定位、明确思路、统筹谋划，通过履行法定职权，为促进区域协调发展、加快建设全国统一大市场提供必要的法治保障；要践行全过程人民民主，发挥好民主民意表达平台和载体的作用，在推进区域协调发展中更多体现共同意志和行动；要保持战略定力，瞄准重点领域突破、重大课题攻关、重要载体建设持续发力、久久为功，为更好实现区域协调发展提供必要的智力支持。

习近平总书记提出：“不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。”新形势下促进区域协调发展，不是要求整齐划一，而是要求同存异，促进各类要素合理流动和高效集聚，形成相对互补、平衡的功能布局。地方各级人大及其常委会要尊重客观规律，根据实际需要，聚焦破除资源流动障碍、聚焦发挥区域比较优势、聚焦完善公共空间治理、聚焦实现基本公共服务均等化和基础设施通达程度均衡化，在法律法规共同实施、基础设施互通、产业链协作、生态环境共保、公共服务共享、重大传染性疾病联防联控等方面协同开展决定、立法、监督工作以及代表活动。

栗战书委员长指出：“人大对‘一府一委两院’进行监督，要把握‘依法’二字，坚持‘依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序’的原则。”加强人大工作区域协作，也要坚持依法原则，各级人大由本级人大代表选举产生，对人民负责、受人民监督，具有相对的独立性。所以，在人大工作区域协作过程中，既要确保内容和形式符合宪法法律规定，也要确保各级人大依法履行程序，通过科学立法、监督执法，提高区域法治核心竞争力，维护区域法制统一、执法协同和司法公正。2021年，山东省人大常委会指导青岛、烟台、潍坊、威海、日照五市人大常委会协同出台海洋牧场管理条例，再由省人大常委会会议审查批准，科学配置立法资源，体现创新与规范相统一，也是区域协同立法的典型案例。

加强人大工作区域协作体现了人民代表大会制度与时俱进、创新发展的特征，体现了新时代地方人大工作适应经济社会发展形势的现实需要。理论创新是实践创新的先导，要开展关于加强人大工作区域协作的实践与理论研究，明晰区域协作的内涵、边界和原则，为人大工作融入区域发展提供实践参考和理论支撑，建议以长三角人大工作区域协作为范例，对加强人大工作区域协作服务国家区域协调发展战略作出总体部署和工作指导。从实践角度看，要突出区域人大交流合作机制的建立和完善，并常态化、规范化运作，鼓励地方人大在协作交流的形式、载体和平台方面不断创新探索。当然，人大工作区域协作并不是为了创新而创新，既要防止跑偏走虚，也要防止形式主义，主动、准确、实在地把人民代表大会的制度优势转化为推进区域协调发展的实际效能。