聚焦重点任务 强化监督重点增强新时代人大财经监督工作实效

□ 尹中卿

新时代赋予人大监督新使命。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视、全面加强党对人大工作的领导，对人大财经监督工作提出了许多新任务新要求。各级人大及其常委会监督工作不断深化拓展，取得了历史性成就，也积累了丰富的经验。全国人大先后对全国人大组织法、地方组织法、全国人大议事规则进行了修改，全国人大常委会分别对预算法、审计法、全国人大常委会议事规则、关于加强经济工作监督的决定、关于加强中央预算审查监督的决定进行了修改，新制定了关于加强国有资产监督的决定。2021年10月，党中央召开历史上第一次人大工作会议，出台关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见，为新时代人大财经监督工作明确了方向任务和根本遵循，提供了科学指引和行动指南。这就需要我们深入研究新时代人大财经监督的规律和特点，与时俱进，开拓创新，在监督实践中积极探索人大财经监督的新任务、新途径、新方法，进一步聚焦重点任务，强化监督重点，创新监督方式，完善监督机制，加大监督力度，拓展监督深度，不断增强新时代人大财经监督工作的实效。

一、健全听取和审议工作报告制度

听取和审议国家机关有关财经工作的报告，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职责，也是代表大会和常委会会议的主要工作。在监督实践中，还需要进一步研究拓展财经工作报告的范围、改进工作报告形式、充实工作报告内容、创新工作报告审议处理方式，对于法律已经规定的内容需要在实践中落实好，对于法律没有明确规定的内容需要继续探索，待条件成熟时及时上升为法律规定。

（一）健全计划、预算报告

根据宪法和法律规定，各级人大在会议期间开展财经监督工作主要有三种形式：一是听取和审议政府工作报告有关经济工作部分；二是审议计划执行情况和计划草案报告，审查计划草案，批准计划；三是审议预算执行情况和预算草案报告，审查总预算草案，批准本级预算。

1.避免计划、预算报告与政府工作报告内容重复。政府工作报告、计划报告、预算报告构成一个整体，计划报告、预算报告实际上是政府工作报告的重要补充。依照法律规定和工作惯例，报告第一部分分别为上一年度政府主要工作、计划执行情况、预算执行情况，报告第二部分分别为下一年度政府工作任务、计划草案说明、预算草案说明。代表大会审议报告第一部分实质上是行使监督权，审议报告第二部分实质上是行使重大事项决定权。从实践看，政府工作报告内容十分广泛，往往涵盖经济、政治、文化、社会、生态环保、政府自身建设等各个方面。各级人大需要处理好计划报告、预算报告与政府工作报告的关系，特别要注意避免计划报告、预算报告与政府工作报告有关财经工作内容的过多重复，使审议更具针对性、更有深度。

2.避免计划报告与计划草案混同一体。这些年来，预算草案不断完善。各级政府依据预算法的规定，在提交预算报告的同时，提交了包括总预算、部门预算、按项目按地区划分的转移支付预算等草案。尽管一些地方在提交计划报告的同时，也开始提交国民经济和社会发展计划总表草案（计划大表）和政府预算内投资计划草案（计划小表），与五年规划草案相比，目前提交的“计划大表”和“计划小表”并不是完整意义上的年度计划草案。在人大监督实践中，需要借鉴五年规划，督促政府制定一个相对完整的年度计划草案，计划报告第二部分仅仅作为年度计划草案的说明。

3.对恢复计划、预算口头报告开展研究。在过去很长一段时间，计划报告、预算报告都要向代表大会作口头报告。从2005年开始，全国人大会议取消了计划、预算口头报告，改为提交书面报告。在此之后，许多地方也改为提交计划、预算书面报告。为提高计划、预算报告的地位，便于代表大会审议通过计划、预算报告，审查批准计划、预算草案，各级人大应当组织力量对恢复计划、预算口头报告进行研究，条件成熟后可以考虑恢复计划、预算口头报告。

（二）健全财经专项工作报告

根据宪法和法律规定，各级人大常委会要听取关于国民经济和社会发展计划、预算执行情况的报告，关于国民经济和社会发展五年规划纲要实施情况的中期评估报告，决算报告，审计工作报告，审计查出问题整改情况的报告，关于国有资产管理情况的报告，关于金融工作有关情况的报告。常委会组成人员对各项报告的审议意见交由有关机关研究处理。有关机关应当将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会认为必要的时候，可以对有关报告作出决议。有关机关应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。在监督实践中，还需要各级人大常委会不断健全细化最近几年刚刚列入法律规定的财经专项工作报告的听取和审议工作制度。

1.健全审计查出问题整改情况报告。根据监督法规定，各级人大常委会组成人员对审计工作报告的审议意见交由本级政府研究处理。政府在6个月内应当将研究处理情况向人大常委会提出书面报告。为从根本上解决“屡审屡犯”顽疾，按照党中央部署，从2015年开始，全国人大常委会每年12月份都安排听取和审议关于审计查出问题整改情况的报告，并且分别于2015年、2020年开展了专题询问。2021年4月，全国人大常委会通过新修改的关于加强中央预算审查监督的决定，从法律上完善了有关工作机制。各级人大常委会要不断完善审计整改监督工作机制,探索专题询问和满意度测评，健全跟踪督办和问责追究机制。

2.健全国有资产管理情况报告。根据企业国有资产管理法规定，各级人大常委会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，依法行使监督职权。按照党中央部署，从2018年开始，全国人大常委会每年10月份分别听取和审议关于企业国有资产、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、自然资源国有资产管理情况的报告，同时还审议国有资产管理情况的综合报告。2022年10月将安排听取和审议国有资产管理情况的综合报告。目前，全国31个省（区、市）人大常委会已经全部建立国有资产管理情况报告制度，一些设区的市、市辖区、县也开展向人大报告国有资产管理情况工作。2020年12月，全国人大常委会通过了关于加强国有资产管理情况监督的决定，从法律上作出了基础性制度安排。各级人大常委会要结合自身实际，不断拓展报告范围，改进报告方式，完善审议程序，突出报告和监督重点，增强国有资产管理和监督实效。

3.健全金融工作有关情况报告。根据中国人民银行法规定，国务院应当向全国人大常委会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告。2021年12月，全国人大常委会通过新修改的关于加强经济工作监督的决定，要求国务院在每年10月向全国人大常委会报告下列情况：一是货币政策执行情况；二是金融业运行情况和监督管理工作情况；三是金融支持实体经济情况；四是金融体系改革和对外开放情况；五是防范化解金融风险隐患情况。国务院有关主管部门应当及时向全国人大财政经济委员会提供月度、季度和年度金融运行数据和相关材料，配合支持跟踪监督工作。2022年10月，全国人大常委会将安排听取和审议关于金融工作有关情况的报告。由于这项工作还没有正式开展，还需要在实践中探索并积累经验。

二、加强国家规划和计划审查监督

党的十八大以来，党和国家十分重视国家规划和计划审查监督工作。2021年12月，全国人大常委会通过新修改的关于加强经济工作监督的决定。各级人大及其常委会应当依法履行财经监督职责，充分发挥在国家规划和计划编制、批准、实施、评估、调整、监督、考核中的重要职能，推动一张蓝图画到底，一届接着一届干。

（一）积极参与国家规划编制和实施

新中国成立之后，我国建立并连续实施国民经济和社会发展中长期计划和年度计划。改革开放以来，中长期计划逐步转变为五年规划纲要，同时不断完善年度计划，健全专项规划、区域规划、城乡规划、土地利用规划，探索建立中期财政规划，逐步形成了国家规划体系。各级人大及其常委会要依法督促有关国家机关加强沟通协调，促进国家规划横向之间无缝衔接，上下之间纵向协调。

1.依法加强五年规划和年度计划的审查、批准和执行监督。国民经济和社会发展规划、计划是国家加强和改善宏观调控的重要手段，是各级政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据，重点解决“干什么”。依据法律规定和工作惯例，五年规划和年度计划由各级政府编制和实施，由人大及其常委会审查、批准并监督实施。各级人大及其常委会要依法加强对五年规划纲要、年度计划及其调整的审查和批准，加强对五年规划实施情况及其中期评估的监督，加强对年度计划执行情况的监督。

2.积极参与专项规划、区域规划的编制和实施。专项规划和区域规划重点解决“怎么干”。专项规划又称行业规划，原则上限于关系国民经济和社会发展大局、需要政府审批和核准的重大项目以及安排国家投资数额较大的领域。区域规划是以跨行政区的特定区域为对象编制的规划，通常包括经济社会发展联系紧密的地区，有较强辐射能力和带动作用的特大城市为依托的城市群地区，以及国家总体规划确定的重点开发或保护区域等。依照法律规定和工作惯例，各级人大及其常委会要积极参与专项规划、区域规划的编制和实施工作，不断增强各项规划的科学性、民主性。

3.依法探索城乡规划、土地利用规划的监督。

城乡规划和土地利用规划并称为空间规划，重点解决“在哪里干”。按照城乡规划法规定，各级人大及其常委会依法加强对城乡规划的监督，主要是参加审议，接受备案，接受评估报告，开展监督。按照土地管理法规定，我国实行土地用途管制制度，编制土地利用规划。各级政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人大报告。各级人大在审查和批准计划及计划执行情况报告、省级人大常委会在听取和审议计划执行情况报告过程中，应当加强对土地利用年度计划执行情况的监督。

4.探索参与中期财政规划的监督。中期财政规划管理重点解决“靠什么干”。长期以来，我国一直实行年度预算体制，预算与国民经济和社会发展五年规划、年度计划、专项规划、区域规划、城乡规划、土地利用规划等衔接协调不够。2014年8月，新预算法规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，引入中期预算框架。2015年1月，国务院印发关于实行中期财政规划管理的意见，对编制三年滚动预算进行了部署。各级人大要结合审查和批准年度预算及预算报告、各级人大常委会要结合听取和审议预算执行情况的报告，探索参与中期财政规划的监督，实行中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制，推动中期财政规划与其他中长期规划衔接协调。

（二）督促建立高质量发展指标体系并加强监督

国民经济和社会发展五年规划和年度计划主要由指标体系构成，包括约束性指标和预期性指标。各级人大及其常委会要加强国家规划和计划审查监督，必须依法督促建立能够体现和反映高质量发展要求的指标体系，并监督其落实。

1.建立体现和反映高质量发展要求的指标体系。指标体系是动态的，总是随着时代变化而不断发生变化。为适应我国发展阶段和主要矛盾的变化，各级人大及其常委会需要督促有关国家机关及时调整和修改现有指标体系，研究增加反映经济运行质量的水平指标、结构性指标，增加贯彻新发展理念的总量指标、速度指标，增加高质量发展指数的指标，建立高质量发展指标体系。

2.优化对预期性指标的监督。在预期性指标中，既有定量指标也有定性指标，既包括总量指标、速度指标，又包括水平指标、结构性指标。预期性计划指标应适应指令性计划向指导性计划转变的需要，对经济和社会发展提出预测和引导。各级人大及其常委会对预期性指标的监督具有非强制性。从宏观指标来看，人大财经监督的重点主要包括增长、就业、价格、国际收支等宏观调控目标，许多地方往往还选择信贷规模、重大建设项目、行政事业费支出等进行重点审议。

3.强化对约束性指标的监管。在约束性指标中，既包括总量指标，也包括强度指标。各级人大及其常委会对预期性指标的监督具有强制性。约束性计划指标的安排原则应当是：对完成得比较好的指标适当加码，对完成得比较勉强的指标维持不变，对完成得不够理想的指标加大工作力度，提出更加严格的要求。对约束性指标完成情况的监督是各级人大及其常委会审查批准计划的重中之重。

（三）加强对宏观调控政策的审议监督

国民经济和社会发展五年规划和年度计划包含宏观调控政策。党的十九大明确要求，“健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制”。各级人大及其常委会要加强对宏观调控政策的审议监督，督促建立和贯彻新发展理念的政策体系，强化政策协同发力。

1.财政政策。按趋向划分，财政政策一般区分为扩张性政策、中性政策、紧缩性政策。近些年来，我国一直实行扩张性财政政策。各级人大及其常委会审议财政政策，主要应当关注财政资金收入、借债，同时要关注支出、转移支付，还要关注赤字、重点支出和财政政策绩效。2022年我国的财政政策维持积极取向不变，重在减税降费，优化支出，聚力增效。

2.货币政策。按趋向划分，货币政策一般区分为宽松政策、稳健政策、从紧政策。长期以来，我国一直实行稳健货币政策。为了应对国际金融危机的冲击，2009年第一次实行适度宽松的货币政策。各级人大及其常委会审议货币政策，应当主要关注市场货币流通量、狭义货币流通量、广义货币流通量，同时要关注新增人民币贷款余额、社会融资规模余额，还要关注利率、汇率、外汇储备及其运用等，重视控制宏观杠杆率，服务实体经济，守住不发生系统性金融风险的底线。

3.产业政策。产业政策包括结构政策、组织政策等，核心是弥补市场缺陷，优化资源配置，引导产业发展方向，推动产业结构优化升级。各级人大及其常委会审议产业政策，应该更多关注投资结构、重点建设、经济布局，还要关注社会资源在行业、地区、企业之间合理有效配置，加快改造传统制造业，发展新型制造业，发展战略性产业，发展高新技术产业，优化产业链、供应链、价值链布局，推动产业迈向中高端水平。

4.区域政策。区域政策包括结构政策、产业政策、生态和环境保护政策等，根据区域差异制定，目的在于促进区域公平发展、产业合理分布、利益协调。各级人大及其常委会审议区域政策，应当在服从全国经济整体发展需要的前提下，根据平等互利、分工合作、共同发展的原则，对本地区各个区域的经济发展进行统筹、协调、指导，推动区域之间分工与合作，充分发挥自身优势和潜力，促进区域协调发展。

5.社会政策。社会政策包括人口政策、劳动就业政策、收入分配政策、社会保障政策，核心是加强基本公共服务，改善社会福利，促进社会进步。从2019年开始，我国把就业优先战略和更加积极的就业政策作为社会政策的重点。各级人大及其常委会审议社会政策，要积极回应群众关切，尽力而为，量力而行，特别重视解决好高校毕业生、农民工等就业问题，保持就业大局稳定，解决好突出民生问题。

三、改进对预算和决算的审查监督

加强预算决算审查监督，是各级人大及其常委会一项持续性、常态化的重要监督工作。党的十八大提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。党的十八届三中全会提出“加强人大预算决算审查监督”“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。2015年8月，中央办公厅转发关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见。2018年3月，中央办公厅印发关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见。2014年8月，全国人大常委会通过新修订的预算法。2021年4月，全国人大常委会审议通过新修改的关于加强中央预算审查监督的决定。2016年11月、2017年6月、2020年1月，全国人大常委会办公厅先后印发关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见、关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见、进一步加强各级人大常委会对审计查出突出问题整改情况监督的意见。按照党中央的要求，各级人大及其常委会需要进一步突出预算决算审查监督的重点，拓展审查监督的广度和深度，开展全口径审查、全过程监督。

（一）加强重点支出监督

从预算支出看，政府重大投资、重要建设项目、专项资金是经济社会发展的载体和动力，也是人民群众关注的重点和热点。各级人大及其常委会加强对政府重大投资、重要项目、重点资金的监督，既有利于强化人大监督，也有助于推进政府科学、民主决策和依法行政，促进高质量发展。

1.加强重大投资审查监督。地方人大及其常委会在审查和批准预算报告和预算草案、决算报告和决算草案时，要对重大投资特别是政府投资基金、产业引导基金的预算安排、资金来源、投资周期、投资管理进行重点审查，逐步实现重大投资审查监督规范化、制度化。

2.加强重要建设项目跟踪监督。各级人大及其常委会在审查和批准预算报告和预算草案、决算报告和决算草案时，要对重要建设项目的预算安排、建设规模、招投标程序、资金到位情况、工程建设进展情况、工程竣工后使用情况进行重点审查，通过听取审议专项工作报告，组织代表视察，开展执法检查、专题调研、专题询问等形式，加强对重要建设项目的跟踪监督，促进重要建设项目顺利实施并发挥综合效益。

3.加强专项资金使用监督。各级人大及其常委会在审查和批准预算报告和预算草案、决算报告和决算草案时，要对专项资金特别是专项用于民生、农业、生态文明、社会保障等方面资金的支出和使用情况进行重点审查监督。各级政府一般公共预算编制应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。人大对专项资金的监督要把重点放在功能定位、规范使用上，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用。

（二）改进土地出让金监督

土地出让金是各级政府以出让国有土地使用权等方式取得的收入。这些年来，地方政府土地出让收入快速增长，在一些地方已经成为基层政府收入的重要来源，导致有的地方政府对土地收入依赖越来越严重，甚至演变为“土地财政”。

1.改进对土地出让金征收的监督。土地出让金不仅包括招拍挂出让、协议出让土地所获得的价款，也包括划拨、出租土地的收入。由于出让土地特别是招拍挂出让土地通常采用分期缴纳形式，政府及其有关部门往往拥有减免缓的自由裁量权，各级人大及其常委会要加强对土地出让金征收管理的监督，规范土地出让收入行为。依法查处违反规定减免缓土地出让收入，督促应征尽征。取消通过非税收入汇缴专户收缴土地出让收入，禁止超时滞留。

2.改进对土地出让金使用的监督。长期以来，许多地方政府土地出让金支出管理粗放。近些年来，有关法规对土地出让金的用途和支出进行规定，要求在满足土地整理基础上，10%用于水利建设，10%用于义务教育，10%用于保障性住房。各级人大及其常委会要强化对土地出让金用途和支出的监督，保障土地出让收入得到正确使用，反映真实支出情况。

3.督促将土地出让金纳入政府性基金预算。

土地出让金是政府性基金预算的主要来源。各级人大及其常委会要督促政府及其有关部门将土地出让金全额纳入政府性基金预算，按照预算法规定将政府性基金预算按其功能分类编列到项。调整和细化土地出让收支科目，明确具体用途。对土地出让金分账核算、分开管理，确保专款专用。加强支出使用监管，以全面、清晰反映土地出让收支情况。

（三）完善预算绩效监督

长期以来，我国各级政府预算中不同程度地存在重投入轻效益、重分配轻管理的现象，使得财政资金损失和浪费问题较为突出。近些年来，各级预算盘子越来越大，预算资金用得怎么样、效益怎么样引起社会广泛关注。

党的十八届三中全会提出“严格绩效管理”，新修改的预算法对预决算绩效监督也进行了原则性规定。各级人大及其常委会需要高度重视政府预算绩效问题，不仅要从合法、合规、合理方面，更要从效率、效益、效果方面，切实加强预算决算监督，督促政府及其部门依法理财、依法行政。

1.推动预算决算绩效改革。各级人大及其常委会要推动政府及其部门开展预算决算绩效管理工作，强化效率意识，扩大绩效评价覆盖面，将绩效理念和方法贯穿于预算决算全过程，将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等各个方面，让用钱受监督，使花钱不容易，确保财政资金合理、有效地使用。

2.推进预算决算绩效考评。各级人大及其常委会要加强预算决算绩效监督，督促政府及其部门完善绩效评价和考核办法，运用科学、规范的绩效评价方法和标准，必要时可以举行预算绩效听证会，对政府各项工作的效果尤其是预算决算的绩效进行客观、公正、科学的比较、衡量、评判，及时提出改进意见和措施，督促政府推进科学化、精细化管理。

3.促进财政资金优化配置。各级人大及其常委会要督促政府及其部门加强绩效评价结果反馈和运用，在审查和批准预算草案时要重点审查绩效评价结果是否运用到预算编制之中，在审查和批准预算报告时要重点审查预算执行的绩效结果，在审查和批准决算报告和决算草案时要同步报送重要领域、部门、项目的绩效评价结果，将重大项目绩效目标与具体绩效指标结合起来，提高财政资金使用效率，督促政府花尽量少的钱、办尽量多的事，向公众提供更多更好的公共服务。

（四）健全联网监督

在总结地方探索的基础上，2017年6月，全国人大常委会办公厅印发关于推进人大预算联网监督工作的指导意见，对推进人大预算联网监督工作进行了部署。从2017年开始，各级人大常委会实施预算联网3年行动计划，人大预算联网监督取得了初步成效。

1.充分发挥预算联网监督系统的作用。特别是实时监测、预警、智能分析等功能，把线上发现问题与线下推动问题解决紧密结合起来，把监督工作做深入、做扎实。

2.建立信息共享机制。切实解决中央预算执行监督存在信息不对称、监督手段有限等问题，利用现代信息技术开展预算联网监督，提高预算审查监督效能。

3.推进公开透明。除依法不予公开的内容外，国务院及其部门按规定及时公开国家、部门、单位国有资产报表，接受社会监督。

四、创新国有资产管理监督

人大作为国家权力机关，对国有资产负有不容推卸的监督责任。党的十八届三中全会提出加强人大“国有资产监督职能”，赋予各级人大及其常委会新职责。2014年8月，全国人大常委会审议通过新修订的预算法，将国有资本经营预算列入全口径预算。2017年12月，中共中央印发关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见，并对县级以上政府建立报告制度提出要求。2018年9月，全国人大常委会办公厅印发关于贯彻实施的若干意见。2019年4月，全国人大常委会办公厅印发贯彻落实的五年规划（2018—2022）。地方各级党委和人大常委会也结合本地实际及时出台了相关文件。2020年12月，全国人大常委会审议通过关于加强国有资产管理情况监督的决定，对加强国有资产管理和监督作出法律性规定。加强国有资产监督职能，实现国有资产保值增值，保障全体人民的根本利益，成为新时代人大监督工作亟待解决的重要课题。

（一）推进报告规范化机制化

根据2008年通过的企业国有资产法规定，各级人大常委会通过听取审议本级政府履行出资人职责情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告、组织执法检查等，依法行使监督职权。在监督实践中，十一届、十二届全国人大常委会各听取审议了一次关于国有资产管理情况的报告。按照党中央部署，从2018年开始，十三届全国人大常委会每年定期听取审议国有资产管理情况专项报告，同时还审议国有资产管理情况综合报告。目前，听取审议国有资产管理情况的报告，已经成为人大履行国有资产监督职责的基本方式。各级人大常委会要进一步规范报告范围、方式和重点，完善审议的程序、重点和相关工作，推进报告制度规范化机制化，不断提高报告质量和审议效果。

1.拓展报告范围。国有资产大体分成4类，即企业（不含金融企业）国有资产、金融企业国有资产、行政事业性国有资产和国有自然资源资产。国有资产管理情况报告要紧扣“全口径、全覆盖”要求，努力将各种类别、各种形态的国有资产全部纳入报告范围，如有重大投资项目还应另行报告，便于全面掌握相关国有资产的家底。

2.健全报告方式。政府向同级人大常委会报告年度国有资产管理情况，要同时提供综合报告和专项报告，既有书面报告，也有口头报告。综合报告要全面准确反映各类国有资产和管理的基本情况；专项报告要根据国有资产的性质和管理目标，分别报告各类国有资产管理工作、成效、问题和改进工作情况。报告还应及时通过媒体向社会公众公布，接受人民群众的监督。

3.充实报告重点。报告内容要真实、全面、准确、细化，既能反映一定时期的国资运营管理状况，又能反映国资运营、管理的未来趋势；既要反映现实的国资状况，又要能提示潜在的风险。企业（不含金融企业）国有资产、金融企业国有资产管理情况报告主要着眼于保值增值、防止流失。行政事业性国有资产管理情况报告主要着眼于有效使用、避免浪费。国有自然资源资产管理情况报告主要着眼于节约集约使用、保护生态。

4.完善审议程序。审议报告前，人大常委会可以邀请全国人大代表参加，组织开展视察或者专题调研。审议报告时，政府相关部门负责人要到会听取意见。对涉及金额巨大的国有资产处置等问题可以进行专题询问，由政府有关部门对人大代表、常委会组成人员乃至社会公众充分说明情况，作出合理解释。对国有资产管理运营过程中出现重大失误的，各级人大及其常委会应依法行使质询权。审议报告后，人大常委会要组织整理审议意见，送政府研究处理。

（二）改进经常性监督

在监督国有资产过程中，各级人大及其常委会要推进听取审议报告与整改监督有效衔接，综合运用各种方式，对国有资产开展经常性监督，不断增强监督效果。

1.完善评价指标体系。长期以来，国有资产数据不完整不充分、管理情况缺乏量化评价等问题，一直影响着人大国有资产监督效果。各级人大及其常委会要督促建立健全报表体系、管理评价指标体系，建立全口径国有资产信息共享平台，并通过预算联网监督系统向预算工委报送相关数据信息，推进人大监督由定性向定量拓展。

2.开展执法检查。各级人大常委会要围绕国有资产管理问题、国有企业改革问题，对企业国有资产法和全国人大常委会关于加强国有资产管理情况监督的决定开展执法检查，适时修改有关法律，制定有关金融国有资产、事业性国有资产、自然资源国有资产管理监督的法律。

3.强化跟踪问责。尽管国有企业高管不属于人大任免的对象，但对造成国有资产流失或其他损失的机构与个人，人大有权问责，并及时动议追究其法律责任。

（三）探索与国有资本经营预算有效衔接

国有资本经营预算既是全口径预算体系的重要组成部分，也是人大加强国有资产监督的重要平台。2007年之后，各地逐步开展国有资本经营预算改革工作。目前，国有资本经营预算还不完善，收入范围窄，提取比例小，用于公共财政和社会保障少。各级人大及其常委会要加强对国有资本经营预算的审查监督，推进国有资产管理情况报告与国有资本经营预算有效衔接，不断提高国有资产监督的效果。

1.拓展覆盖范围。强化国有资本经营预算收益的法定性，逐步将所有国有企业收益和其他国家以所有者身份取得的收入纳入国有资本经营预算，实现国有资本经营预算全覆盖。

2.提高上缴比例。逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，建立国有企业市场化分红机制。简化征收程序，提高征收力度，做到应收尽收，加强收益管理。

3.扩大统筹支出。依法建立将国有资本经营预算资金调入一般公共预算、社会保险基金预算的机制，强化国有资本经营预算对国有资本的总体布局、投资运作、收益管理等的统筹约束和支撑保障作用。

五、探索政府债务审查监督

改革开放之后特别是2008年应对国际金融危机以来，一些地方政府债务增加比较快，部分地方积累了比较多的风险隐患。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央十分重视防范和化解重大风险工作，多次就加强地方政府债务管理和审查监督、防范和化解地方政府债务风险作出重要部署。党的十八届三中全会提出要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预算机制”。新预算法“修明渠、堵暗道、筑围墙”，初步构建了规范地方政府债务的法律框架。2021年6月，中共中央办公厅印发关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见，对地方人大依法加强和改进政府债务审查监督提出了新的要求。地方各级人大及其常委会要采取有效措施，切实加强对地方政府债务的全口径审查和全过程监管，综合运用各种方式，将地方政府债务纳入法制轨道。

（一）拓展全口径审查

根据新预算法规定，地方债务采取政府债券方式，分类纳入全口径预算。地方各级人大及其常委会要根据本地区经济社会发展目标、财政收支总量和结构，结合年度预算安排等，对本年度政府债务收支安排与“四本预算”一并开展全口径审查，将政府债务限额总规模、债务限额分配是否合理，债务资金投向是否符合党的大政方针政策和经济社会发展实际，债务资金有无闲置、挪用、损失浪费等情况，全部纳入人大审查的范围。同时做好预算调整方案审查和决算审查。

1.将一般债务收支纳入一般公共预算审查。严格落实新预算法有关政府债务资金只能用于资本性支出的规定。审查一般公共预算、决算草案，应当反映一般债务的限额和余额、债务年限、还本付息等情况。

2.将专项债务收支纳入政府性基金预算审查。督促政府抓紧清理融资平台公司，区别情况剥离融资平台公司政府融资职能，分类处理已形成的债务，逐步化解专项存量债务。审查政府性基金预算、决算草案，应当反映专项债务的限额和余额、债务年限、还本付息等情况，将政府投资基金、政府和社会资本合作、政府购买服务中的支出按性质纳入预算管理。

3.防止违法变相举债或者隐性举债。地方人大要督促政府拓宽合法融资渠道，依法举债。防止地方政府通过违法违规担保或承诺变相举债，或者假借政府投资基金、政府和社会资本合作、政府购买服务等名义隐性举债。监督推动积极稳妥化解政府隐性债务。

（二）探索全过程监管

紧紧围绕政府债务的预算编制、执行、调整、决算等环节，通过审查、批准、监督执行、督促审计查出问题整改等方式，把政府债务资金的借、用、管、还等“全生命周期”作为监督重点，拓展监督深度，强化全过程监管。

1.审查“举借”。根据新预算法规定，地方政府实行限额控制，由国务院提出并报全国人大及其常委会审查确定。经国务院批准，只有省级政府可以举借债务，市、县级政府确需举借债务的由省级政府代为举借。无论哪一级地方政府举借债务都必须先调整预算，并报本级人大或常委会审查批准。地方人大要在上级政府下达的债务限额内，衡量和评价本级政府债务风险，对新增政府债务限额总规模的合理性作出评价，政府举债不得突破批准的规模。

2.批准“使用”。根据新预算法规定，政府债务收入和支出都要列入预算，经同级人大或常委会批准。各级人大及其常委会批准政府债务支出预算，需要统筹当前和长远，统筹债务资金用途、受益测算、偿还资金来源、最终偿债责任，确保债务资金用于重点领域和关键环节，发挥积极作用，提高使用效益。

3.监督“管理”。加强和改进政府债务预算调整、预算执行的监督，精准把握政府债务的限额和余额、债务期限结构、项目安排、债务资金使用管理明细，对债务资金预算执行、项目实施、资金流向等情况进行跟踪监测，硬化预算约束，提高债务资金管理绩效，避免闲置、挪用、损失浪费。

4.督促“偿还”。强化政府债务决算审查批准，加强审计查出问题整改监督，督促到时还本付息。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。

（三）强化风险管控的监督

地方各级人大及其常委会要将对同级政府债务风险管控的监督突出出来，纳入年度“监督工作计划”，综合运用听取审议政府债务专项报告、执法检查、专题调研、专题询问和质询、特定问题调查等法定形式开展监督，深化代表参与，不断增强监督实效，牢牢守住不发生系统性区域性风险的底线。

1.督促政府完善制度。督促建立政府综合财务报告制度，完善债务会计和债务统计。根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估债务风险状况，逐步形成管理规范、运行高效的债务规模管理机制、风险预警机制、应急处置机制。

2.推动问效问责。支持审计机关依法加强对政府债务的审计，特别是加强对风险预警地区的审计。加强与纪检监察机关、检察机关的沟通，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度，及时通报或移交涉及违规、违法犯罪问题的线索，完善对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，持续跟踪监督，实行终身问责，倒查责任，严格追究相关人员责任。