创新四联工作法 助推共建示范区——长三角一体化示范区人大代表联动履职的探索与思考

□ 钱振华

一、背景及意义

中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确以上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善为“长三角生态绿色一体化发展示范区”，青浦朱家角、金泽镇，吴江黎里镇，嘉善西塘、姚庄镇为先行启动区，示范引领长三角地区更高质量一体化发展。2022年，是长三角生态绿色一体化发展示范区建设三周年。三年来，为认真贯彻落实习近平总书记关于实施长三角一体化发展国家战略的重要指示精神，上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善三地人大（以下简称“三地人大”）紧紧围绕示范区建设部署，充分发挥人大代表主体作用，协同协作、履职担当，全力助推一体化示范区建设。一方面，探索区县联动，签署框架协议。《纲要》发布后，示范区三地人大高度重视、积极行动，吴江区人大常委会作出《关于支持和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设的决定》，要求各级人大主动作为、依法履职，加强调查研究，加大监督力度，发挥代表作用，密切三地人大联系，为一体化示范区建设贡献人大智慧和力量。在随后召开的三地人大常委会第一次主任例会上，三方共同签署《助推长三角一体化发展示范区建设合作框架协议》，为三地人大开展交流互动提供了制度保障。另一方面，探索乡镇联动，签署合作备忘录。汾湖高新区（黎里镇）与嘉善县西塘镇、姚庄镇，青浦区金泽镇，昆山市锦溪镇、周庄镇等五地基层人大共同签订合作备忘录，助推解决基层区域共性问题和交界处难点问题。吴江高新区（盛泽镇）与嘉兴市秀洲区油车港镇、王江泾镇、塘汇街道，嘉善县天凝镇等五地基层人大联合发起，共同签署“运河湾”区域人大工作联盟合作协议，助推大运河保护、文化遗产传承等工作。同时，三地人大积极探究人大及代表对推动长三角一体化发展的积极作用，形成《关于在长三角一体化示范区建设中充分发挥人大及代表作用的意见》，进一步发挥人大及代表的助力作用。

示范区三地人大加强联系沟通，建立联动机制，上下联动、横向互动，着重在“联”字上下功夫，积极探索“四联”工作法，打造以人大监督为主体、各方代表共同发力的监督“全链条”、履职“同心圆”，主动对接和服务一体化示范区建设，代表履职由封闭式向开放式转变，更好地为改革发展稳定大局服务。

二、做法与经验

在推动长三角一体化发展进程中，示范区三地五级人大代表积极推行以“调研联合、民情联通、活动联抓、发展联推”为主要内容的代表工作“四联”法，按照“上下一致、左右联动、协同推进”的原则，以示范区共同关注的重难点问题为牵引，做到联动主体多级化、代表参与多层化、工作推动多样化，整合人大资源，凝聚履职合力，发挥代表作用，形成区域整体合力和综合履职效应，促进代表履职“转型升级”“提质增效”，打造跨区域代表联动履职样板。

三地人大与时俱进，着力打破地域界限，以调研交流为切入口开展跨区域履职联动，多领域调研为示范区建设献计献策。围绕空间规划开展调研，一体化示范区实行一张“蓝图”管理，三地人大组织相关领域代表就优化空间布局规划开展专题调研。围绕资源利用开展调研，针对示范区建设土地利用等方面的实际情况，组织部分代表赴三地分别召开多次座谈会进行专题调研。围绕公共服务开展调研，对与群众息息相关的行政审批、公共交通、教育医疗等民生事业，组织相关代表进行专题调研并形成调研报告，致力推动一体化示范区优质公共服务资源集聚和资源要素流动共享。组织三地相关领域代表围绕长三角一体化示范区建设、传统产业再造提升、生态绿色发展、营商环境优化、交通设施一体化、社会治理、美丽乡村建设、科技创新等方面课题开展联合调研。同时，积极配合立法调研，在上级人大关于一体化示范区建设的相关立法过程中，基层人大组织代表主动配合立法调研，结合本地实际提出立法建议，参与立法评估，推动一体化示范区的地方立法更接“地气”、更合民意、更具操作性。

为进一步发挥人大代表在示范区建设中的作用，广泛调动各级代表履职积极性，通过密切联系选民、提出议案建议、开展主题活动等，盘活用好三地五级代表资源，真正实现代表建言1+1＞2的发展效应。开展一体化示范区建设中如何发挥好人大代表作用建议征询活动，并借助“双联系”活动，推动各级代表深入社区，密切联系选民，广泛收集意见建议，进一步扩大宣传面和影响力。倾听民意、为民发声，呼吁各级领导和机关在作决策时充分尊重示范区人民群众的知情权和表达权。针对示范区建设中遇到的需要上级部门协调解决的问题，吴江区人大积极发挥各级代表作用，“一号议案”连续三年聚焦一体化示范区建设，并对议案实施情况进行“回头看”。2020年5月，江苏省人大常委会《代表之声》内参刊登了苏州的省人大代表提出的“示范区建设若干重要事项的建议”，省委省政府主要领导作出重要批示，通过争取上级支持、法规授权、政策放权，谋划推动一体化示范区的制度供给。示范区内的全国人大代表崔根良，三年来先后提出“关于支持长三角一体化示范区创建国家级高新区的建议”“关于在长三角一体化示范区设立全国人大基层立法联系点的建议”等，及时将长三角一体化发展的民情民意带上全国“两会”。

通过不断扩大“区域版图”，加强代表“横向交流”，实现互学互鉴互补短板，激发代表履职活力，推动人大代表赴示范区建设一线建功立业。吴江区人大推动打造“众心”党建品牌，在全体人大代表中开展“一体化示范区建设代表行”主题活动，动员代表把履行代表职务与推进一体化示范区建设结合起来，在主动服务国家战略中彰显代表担当。创新策划“全民就业、大众创业、万众创新”系列监督活动，创造性开展“百名代表验流程，千名代表进万企”主题活动，主动听取其他两地人大的意见建议，促进示范区营商环境的整体优化。借助党史学习教育共建“青吴嘉”党史学习联盟，代表全员参与，凝聚智慧力量，发挥代表“排头兵”“宣传员”“智囊团”作用，引导全社会共同助力长三角一体化发展。探索开展流动人口选民资格认定便利化试点，将其作为三地人大换届选举的一大特色，通过探索跨行政区域选民登记信息互联互通，保障流动人口的选举权利，让选民能够更便利地异地参选。这既是保障全过程人民民主的举措，也能够更好地把三地的意见融合在一起，由三地共同解决，更好地推进经济社会的发展，提升人民群众的福祉。

三地人大每年梳理形成助推清单，实施项目化、清单制管理模式，确定若干重点监督议题组织代表开展联合监督，向三地政府提出监督建议，推动示范区项目建设实施。共同做好“水”文章，三地人大就示范区“一河三湖”流域水环境联保共治开展专题视察，推动三地政府深化落实《关于一体化生态环境综合治理工作合作框架协议》，推动三地检察院深入实施太浦河流域生态资源公益诉讼协作机制。共同做好“路”文章，三地人大多次就示范区交通基础设施建设和运营管理一体化工作开展调研交流，助推康力大道东延工程于2020年11月正式通车，从吴江汾湖到青浦金泽的行车时间缩短至5分钟。基层人大依托合作机制，着力推动打通省际交界处的断头路。如加快推进吴江大道—周湖公路—金商公路改扩建工程、浦港路东延接青浦新改建工程、华天路西延接南浔工程建设，促进省界断头路的互联互通。共同做好“人”文章，为推动提升示范区经济高质量发展，推动各类人才在示范区内无障碍流动，2021年三地人大协同开展示范区内人力资源要素一体化制度建设情况调研工作，着力推动政府完善三地人才的互认互通机制，保障高端人才在示范区内高效流动。

三、成效及问题

在长三角一体化示范区建设大背景下，人大代表跨区域联动履职是一项值得探索的重要工作，主要基于以下三方面好处。推动履职能力由“弱”变“强”。开展联动履职，可以把三地人大的优势整合起来，把五级代表智力资源整合起来，实现优势互补、靶向发力，提高代表履职质效。跨区域联动履职使代表能够放眼一体化示范区全局观察思考问题，避免形成狭隘的思想观念，导致看问题、提建议从局部利益出发，有失整体性和客观性；所提的议案和建议更具有价值，有助于问题的解决。推动履职力量由“散”变“聚”。示范区三地虽然地相连、人相亲、心相通，但仅在必要时工作有所协同。而通过联动履职，更有利于三地人大代表“互学互鉴”“互通有无”，特别是在提质增效上，由以往各自区域代表“孤军作战”转变成三地人大代表“联合攻关”，促进代表履职转型升级。推动履职成效由“虚”变“实”。在联动履职中，通过三地人大工作上的指导、政治上组织上的支持，进一步推动三地人大代表履职更加紧密、目标更为聚焦。来自不同区域的代表组织在一起视察时，可以将各自区域有关相同方面的问题建议、经验做法以代表建议形式提出来，供政府有关部门研究解决，助力社会治理体系和治理能力现代化。

但目前人大代表跨区域联动履职的实践仍在不断摸索之中，还存在不少问题和薄弱环节。一是联动幅度还不够广。目前，在推动长三角一体化进程中，人大代表的参与方式比较单一，参与力度还不够，处于刚起步阶段。代表还没有完全投身到长三角一体化的发展中，自身能力和专业水平不够也是制约其积极发挥作用的因素之一。如何构建代表参与平台，丰富代表活动载体，激发代表利用自身工作和代表身份的优势去参与和推动示范区建设还需要深入探索。二是联动形式较为单一。在三地联合执法检查、交叉视察等活动中，人大行使监督权运用的形式较为单一，普遍采用执法检查、视察、调研等形式，较少与质询、特定问题调查等刚性监督手段叠加，不利于形成更大的监督合力。监督中偏重于程序性监督，相对轻视实质性监督，难以保证持续联动的效果。三是联动机制不够顺畅。《助推长三角一体化发展示范区建设合作框架协议》中指出，三地要坚持围绕中心、服务大局、共同探讨、促进发展的原则，选准共同关注度高、社会影响广、关乎一体化发展成效的课题开展调查研究和交流合作。三地在工作联动方面要取得实质性效果，就要在课题选择、监督方式、形成成果等方面下功夫，但目前还缺乏相关内容的具体研究。四是常态化联系不够紧。目前，三地人大主要是在区县级层面签署了合作框架协议，在镇级层面主要是在先行启动区内签署了合作备忘录，这些都是较为宏观的合作协议，缺乏系统性的人大监督和代表联动履职机制，导致在日常工作上联系不够紧密，还有待进一步深入研究和丰富完善。

四、思考与启示

联动履职是示范区三地人大在实践工作中探索出来的一种新的履职模式，但如果要成为一种更为规范、更为常态的模式，联动履职尚须在多方面进行完善。

研究印发示范区三地人大开展履职联动的工作方案，详细阐述开展履职联动工作的背景、目的、意义及方法，促进在“一盘棋”思维下拧成“一股绳”。把区域人大工作放到示范区建设大局中去思考、去谋划、去推动，行好权、履好职、尽好责。坚持党委有要求、政府有呼声、人民有期盼、人大力所能及，就示范区代表联动履职而言，活动要少而精，视察内容不宜繁杂，最好集中某一个方面或具有共性的内容，防止走过场。在联动议题的选定上，紧紧围绕党委中心任务和示范区建设大局来展开，主要集中在事关改革发展稳定的一些社会热点难点重点和百姓关切问题上。联动计划和选题应事先向同级党委请示报告，在联动过程中，要加强与党委的联系，对于联动结果要及时向党委报告。

贯彻落实《助推长三角一体化发展示范区建设合作框架协议》精神，共同推动一体化层面需要协调共建的事务，建立人大联席会议制度、各街镇人大联动工作机制，开展联合督查、视察、执法检查等监督活动。加强联动组织，增强三地人大各层次沟通交流合作，畅通上下渠道，实现一体化示范区内区县之间、街镇之间代表互联互动常态化。强化联动内容，按照三地人大合作协议精神，聚焦重大规划对接、基础设施互联互通、民生工程共建共享等领域，每年选择若干重点议题，共同探讨、联动推进。创新联动方式，三地人大积极探索联动监督的方式方法，如联合执法检查、交叉视察、联动调研等，构建交流机制，提升合作水平，提高共建成效。

加强制度机制的设计，对履职内容、参加范围、基本程序、交流方式、成果运用等进行制度化规范，构建程序合理、环节完整的制度体系，并在实际运行中不断优化完善，推动联动工作快速走上制度化、规范化、程序化轨道。完善部门之间的联系机制，坚持年初制定联动计划安排的做法，细化和规范工作规则和程序，就某联动活动成立专门工作指导小组，集中进行工作部署，使联动形成统一领导、统一规划、统一部署的指导性文件和惯例。着力打破日常各层级人大代表之间缺联系、少沟通、不熟悉等局面，使代表在活动开展中增进了解、在解决问题中相互支持、在履职服务中相互促进，推动专业性问题、复杂性难题的解决，依法保障人民权益，增进民生福祉。

联动监督不能只满足于提出问题，而是应把解决问题作为监督工作的落脚点。反馈机制的健全可帮助人大在联动过程中进一步畅通上情下达、下情上传、同级信息互通渠道，以便三地人大及时将收集到的民意、联动过程中遇到的困难等一同向上级人大反映，推动问题更好得以解决。着力在提高履职成效上发力，改变“建议止于批示”，打通人大代表履职“最后一公里”，从而保障联动各方参与的积极性与联动结果的时效性，确保“民有所呼、我有所应”。人大代表、政协委员履行职责、参政议政的方式方法和关注的焦点具有高度的一致性，三地人大、政协可建立联动机制，将法律监督和民主监督有机地结合起来，组织代表和委员携手监督、联合视察，充分激发代表委员的聪明才智，凝聚起强大的工作合力。

下一步要不断完善合作机制，持续深化合作内容，通过建立常态沟通机制、定期互访机制，完善代表联席会议机制等，多措并举积极推动三地人大代表交流来往，推动形成“混合编组、多级联动、履职为民”的新模式，将联建活动常态化制度化，高位推动联动发展，尤其是在互访交流、信息互通、联防联治等方面加强合作，抱团发展、互促共进。探索人大代表联合服务中心、联络站，跨区域人大代表联合工作机制建设，进一步打破行政区域壁垒，不断提升人大服务长三角一体化发展国家战略的实效，积极推动人大及代表交流合作迈向更高层次、更宽领域。