地方组织法完善地方人大行使重大事项决定权规定的意义

□ 郑广永

2022年3月11日，十三届全国人民代表大会第五次会议表决通过了新修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。新修改的地方组织法第十一条第三项规定，县级以上地方人大“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等工作的重大事项和项目”，第五十条第四项规定县级以上人大常委会同样“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等工作的重大事项和项目”。相比2015年的地方组织法，关于地方人大及其常委会重大事项决定权的规定“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，新地方组织法所列具体事项由原来的九项修改为十二项，其中“环境和资源保护”修改为“生态环境保护、自然资源”，还多出了两项，分别为“城乡建设”和“社会保障”，特别是新修改的地方组织法的规定多出“项目”两个字。新规定增加的“项目”两个字，被普遍认为是一大亮点，是地方人大及其常委会在行使重大事项决定权由程序性向实体性转变的契机。本文就如何认识和理解新地方组织法这项内容修改的意义做一简要探讨。

修改完善地方组织法中关于地方各级人大及其常委会行使重大事项决定权的有关规定，是学习贯彻习近平法治思想和关于人民代表大会制度重要论述精神，以及实践全过程人民民主的必然要求和具体体现，是一个水到渠成的结果，表征着人民代表大会制度的发展和完善，也必将推动地方各级人民代表大会及其常委会更好地行使重大事项决定权。

一、新规定带来的直接效果

虽然新规定只是增加了几个字，但是内容丰富具体，必将有助于进一步加强党的领导，推进地方各级人大及其常委会更好地行使重大事项决定权。进一步说，就是与时俱进地丰富了地方各级人大及其常委会重大事项决定权的内容，使得地方各级人大及其常委会行使重大事项决定权时有了更多的抓手，有助于改变以往一定程度上存在的地方人大及其常委会不敢、不愿、不会行使重大事项决定权的状况，提升地方人大及其常委会所作重大事项决定的质量和数量。

第一，新规定中把原来的“环境和资源保护”事项修改为“生态环境保护、自然资源”两个方面。改革开放以来，伴随着我国工业化、城市化的迅猛发展，我国的生态环境和自然资源承受着越来越大的压力。这种压力一方面体现在对环境的破坏和资源的巨大消耗上，另一方面体现在对人民群众身心健康的伤害。这种状况说明，原先那种高消耗、高污染的发展道路难以为继，因为从直观上看是环境资源的不可承受，深层上看则是违背了以人民为中心的发展目的，与社会主义的本质产生了冲突，所以只有改变这种状况，才能适应新时代的社会主义生态文明建设。改革开放以来，地方是各地经济发展的主推手，因此地方在改变传统的发展模式，保护生态环境和自然资源方面也必须承担起自己的责任。通过修改地方组织法中的相关规定，以更加明确的法律规定让地方人大及其常委会承担起应当承担的责任。

第二，新规定在原规定中的“民政”事项后增加了“社会保障”，体现了更大的社会覆盖面和更多的民生保障内容。原来规定中的“民政”虽然也有社会保障的含义，但其覆盖面和内涵都不足以满足现代社会发展中对民生保障的需要。原来的民政通常是在狭义上理解，主要包括民间组织管理、优抚安置、救灾救济、基层政权和社区建设、行政区划、地名和边界管理、社会福利和社会事务等，具体还有如婚姻登记、救灾救济、优抚安置、拥政爱民、区划地名、老龄工作、低保、福利、慈善、殡葬、救助等社会事务。尽管这些内容是社会所必需的，但是其覆盖面不足，已经不能完全满足社会主义市场经济条件下人民群众更加广泛的社会保障需求，所以新地方组织法在“民政”事项后增加了“社会保障”。现代的社会保障指的是以国家或政府为主体，依据法律，通过国民收入的再分配，对公民在暂时或永久丧失劳动能力以及由于各种原因而导致生活困难时给予物质帮助，以保障其基本生活的制度，本质是追求公平，责任主体是国家或政府，目标是满足公民基本生活水平的需要，同时必须以立法或法律为依据。中国社会保障制度主要包括社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利等内容。这极大地扩展了原来狭义的“民政”内涵。把“社会保障”事项纳入新的规定之中，实际上覆盖了全体居民。由地方各级人大及其常委会结合本地实际情况作出一些重大决定，不仅体现了地方各级人大及其常委会的法律责任，也更好地体现了人大及其常委会代表全体人民的特点，更符合人大的本质。

第三，新规定增加了“城乡建设”事项，符合我国城乡大规模建设的现实需求，体现了地方各级人大及其常委会在城乡建设中的地位、作用和责任。改革开放以来，我国始终坚持发展是硬道理，把发展作为党执政兴国的第一要务。大规模的城乡建设是我国发展的一个重要方面。通过大规模的城乡建设，增加了就业，改善了民生。城乡建设不仅涉及规划投资，在一定意义上还关系到社会发展福利的分配。承担起与城乡建设相关的重大事项的法律职责是地方各级人大及其常委会的分内之事。实际上在新地方组织法颁布之前，许多地方人大及其常委会制定的重大事项决定的实施办法中就已经作出了相应的规定。这次新地方组织法增加修改的相关规定，一方面是顺应了时代的需求，另一方面是把各地成熟的做法在国家法律层面给予了固定，从而使地方各级人大及其常委会在城乡建设事项上不缺席。

第四，规定把原先表述的“重大事项”修改为“重大事项和项目”，使得地方各级人大及其常委会行使重大事项决定权有了更加具体的抓手，也有助于加强人大对“一府一委两院”的监督，被一些同志认为是这次修改相关规定的最大亮点。长期以来，在地方人大及其常委会的四项权力中，重大事项决定权一直被认为行使得不够理想，其中一个重要原因就是人们普遍认为“重大事项”不好界定，过于抽象，不容易把握，不像其他三项权力界定得那样清楚，容易把握和执行。这次新的规定加上“项目”的表述，让原来的规定具体化了，有了明确具体的抓手，地方各级人大在行使重大事项决定权时不再纠结于到底什么才算是“重大事项”，执行对象明确具体，也就更加理直气壮。除此之外，通过“项目”这个抓手，还可以加强对“一府一委两院”的监督。因为项目的实施需要具体的单位和部门来落实，检查项目的实施状况，就等于加强了对实施单位和部门的监督，这实际上通过行使重大事项决定权带动了人大及其常委会的监督工作。另外，增加了“项目”规定，可以在一定程度上防止一些地方时常出现的因为主要领导的调整致使原先已经开始实施的项目半途而废的现象。由人大及其常委会通过行使重大事项决定权决定实施的重大项目，不论是谁担任主要领导，都不会新官不理旧账，随便废止原来的项目，即使有些领导干部想废止，也需要考虑到违法的后果和代价，这就保证了建设的连续性，同时还维护了党委、政府和人大的威信和形象。

二、推动落实好新规定需要注意的几个问题

如上所述，新地方组织法对地方人大及其常委会行使重大事项决定权的修改和完善，必将有力推动地方人大比以往更加积极行使重大事项决定权，更加积极地推动地方人大工作和其他各项事业的发展。但是我们也必须清醒认识到，新规定的实施还会面临一些问题，这些问题有的是以往就存在的，也就是说以往影响地方人大及其常委会行使重大事项决定权的因素并没有完全消失。另外，在实施过程中，肯定还会出现一些未曾遇到过的新问题。只有解决好这些问题，新规定才会真正落到实处。

第一，地方人大及其常委会能否行使好重大事项决定权，并不单单取决于地方人大及其常委会自身，必须有本级党委和政府的有力支持和积极配合。人们谈起影响地方人大及其常委会行使重大事项决定权时，都会首先提到认识不到位。这个认识绝对不只是人大工作的实际工作者，还包括党委和政府，尤其是党委和政府的主要负责同志。所以，需要党委、人大、政府各个机关部门，尤其是党委和政府主要领导带头学习和贯彻新地方组织法有关规定，改变以往那种党委决策、政府执行、人大监督的工作惯性。党委要善于通过地方人大及其常委会行使重大事项决定权的方式，把党的决策转化为国家意志。政府要自觉执行人大及其常委会对重大事项作出的决定，并接受人大及其常委会的监督。

第二，各地方人大及其常委会结合新地方组织法的相关规定，制定的本地人大及其常委会行使重大事项决定权的地方法律法规或办法，能否突破以往相关的地方法律法规或办法的模式有待观察。一般来看，新的地方组织法实施后，各地方人大及其常委会都要修改和完善，或者重新制定行使重大事项决定权的地方性法规或办法。新修改完善的地方组织法同以往一样，也只是对地方人大及其常委会行使重大事项决定权的内容给予了规定，并没有规定如何行使此项权力，其他国家层面的法律也没有规定，因此仍然需要各级地方人大及其常委会自己制定相关的地方性法规或办法予以落实。实际上，自从1980年初开始颁布实行地方组织法以来，许多地方人大及其常委会就制定了本地行使重大事项决定权的地方性法规或办法，有些地方甚至结合地方组织法的修改，对本地制定的相关法规或办法也修改完善了多次。这些地方法规或办法各有特色，或简或繁，对推动本地人大及其常委会行使重大事项决定权所起作用不尽相同。涉及实质性的问题就是到底怎样界定什么是重大事项，多大的项目需要本地人大及其常委会来作出决定，这肯定是一个如同过去一样具有很大争议的问题。还有涉及程序性的问题，就是地方人大及其常委会在作出决定之前，党委、政府、人大如何在党委的统一领导下协商。类似这些问题若不解决好，地方人大及其常委会仍然难以行使好重大事项决定权。

第三，必须发挥好代表的作用，推动地方人大及其常委会行使好重大事项决定权。代表多数情况下只是进行例行性表决，比如对“一府两院”的工作报告、经济社会发展计划、财政预决算报告等进行例行性的表决。此时固然体现出了人大代表在以集体行权的方式发挥地方人大及其常委会行使重大事项决定权的作用，但是由于这些表决行为都是程序性的规定动作，不足以显示出代表的作用。今后，各地人大及其常委会是否应该考虑代表在常规性程序性的履职活动之外，在重大事项或项目方面通过联署的方式提请需要地方人大及其常委会作出决定权的有关规定。这也是发挥代表履职积极性的需要。

总之，新地方组织法对地方人大及其常委会行使重大事项决定权的相关内容的修改完善，一定会推动各地人大及其常委会积极行使此项权力。但是同时我们也应该清醒地认识到，以往曾经遇到的各种问题并不会因此次地方组织法的修改完善就一扫而光，还需要党委、政府、人大等各个部门共同努力来推进相关规定的落实。