宪法作为方法：国家治理体系视野下的特别行政区与“一国两制”

凌斌

摘要：香港“重新纳入国家治理體系”，要求超越以基本法为中心的解释框架，以宪法为方法，实现对特别行政区制度和“一国两制”方针的宪法纳入。对香港特别行政区的宪法纳入，既体现为宪法序言在历史事实层面将香港重新纳入中国主权范围，也体现为宪法条文在制度规定层面将特别行政区重新纳入国家治理体系。基于宪法对特别行政区的规范性纳入，将宪法第30条和第31条作为一个整体，有助于在国家治理体系的基本框架内重新定位特别行政区的宪法地位。从宪法确立的国家治理体系的二元行政区划出发，第31条规定的涵盖范围不仅限于香港和澳门，而是为更为一般性的“特区制度”提供了规范基础，相比基于基本法的“一个国家，两种制度”具有更为广泛的规范内涵。国家治理体系意义上的“一国两制”，不同于两种社会制度意义上的“一国两制”，是一种超越具体制度和生活方式的普遍方法。

关键词：宪法作为方法；特别行政区；“一国两制”；重新纳入国家治理体系；香港基本法

中图分类号：D9    文献标识码：A    文章编号：1004-3160（2023）03-0068-14

“制定香港特别行政区基本法的法律根据是宪法，包括第三十一条，而不只是宪法第三十一条。”——萧蔚云[1]

一、“重新纳入国家治理体系”的规范前提

宪法与基本法的关系，通常被比喻为“‘母法与‘子法的关系”[2]。这意味着，在理解和解释基本法条文时，应当从“母法”来看“子法”，从宪法出发理解和解释基本法。然而，关于特别行政区和“一国两制”的研究中，长期存在一种颇为普遍的理论现象：一方面承认特别行政区的设立和香港基本法的制定都是以宪法第31条为依据，另一方面却主要是通过香港基本法来解释宪法第31条、“一国两制”以及与特别行政区有关的宪法和法律问题。①

早在起草基本法时，就存在这样一种观点，即误以为规定特别行政区制度的宪法第31条仅仅适用于香港：“宪法第31条并没有清楚写明特别行政区不实行社会主义制度，而只是说特别行政区实行何种制度‘以法律规定。……于是，有些人要求修改宪法，希望第31条中明确写特别行政区实行资本主义制度，不搞社会主义制度。”[3]这是从基本法出发来理解和解释宪法的一种典型思路，将宪法第31条规定的意义仅仅视为服务于基本法的制定。实际上，如果是从宪法而非基本法出发，就应当承认，宪法第31条规定的特别行政区，与第30条规定的一般行政区划一样，适用于“全国”，而不只限于实行资本主义制度和生活方式的特定地方。因此，“清楚写明特别行政区不实行社会主义制度”的内容只能由基本法来规定，不宜也不应在宪法中规定。道理其实不难理解：母法是子法的依据，而不能以子法来限定母法。

这类从基本法出发狭隘理解宪法的观点，实际上颠倒了母子关系，割裂了基本法与宪法的有机联系，变相将基本法和特别行政区从宪法建构的完整的国家治理体系中切割出来。要转变这一状况，需要转换视角，从宪法出发，恢复宪法规定原本具有的普遍寓意，不是把特定宪法条文（如第31条）看作仅限于香港或澳门地区的专门规定，而是在宪法建构的完整的国家治理体系中理解特别行政区的性质和地位。

习近平主席在香港回归二十五周年讲话中强调，“‘一国两制方针是一个完整的体系”。[1]作为一个完整的体系，“一国两制”方针要求“坚持中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一”，充分认识到“落实中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权是统一衔接的，也只有做到这一点，才能够把特别行政区治理好。”[1]这意味着对特别行政区制度和“一国两制”方针的理解不应当局限于基本法序言和条文的具体内容，而应当首先建立在宪法建构的完整的国家治理体系的规范基础之上。

正如习近平主席在香港回归二十周年的讲话中明确指出：“作为直辖于中央政府的一个特别行政区，香港从回归之日起，重新纳入国家治理体系。”[4]他在香港回归二十五周年的讲话中再次讲道：“香港回归祖国，重新纳入国家治理体系，建立起以‘一国两制方针为根本遵循的特别行政区宪制秩序。”[1]这一论述，在以往和平统一的文明观之外，[5]为理解特别行政区和“一国两制”增添了“重新纳入国家治理体系”这一重要维度。②

“重新纳入国家治理体系”的一种重要方式是“宪法纳入”（constitutional incorporation）。美国法上的一个典型范例在于，美国宪法通过第十四修正案中的“正当程序”条款，将原本只适用于联邦的前十条修正案（即著名的“权利法案”）适用于各州。①第十四修正案构成了这一宪法纳入的桥梁条款。下文将会表明，中国宪法同样为香港回归后“重新纳入国家治理体系”提供了这样的桥梁条款，将“一国两制”的框架体系适用于香港特别行政区。基于这一宪法纳入，“香港从回归之日起”得以重新纳入国家治理体系。

那么，宪法将香港“重新纳入国家治理体系”的规范基础是什么？应当如何理解宪法规定的特别行政区制度在国家治理体系中的宪法定位？为什么在制度层面之外，还需要强调“‘一国两制方针是一个完整的体系”？要回答这些问题，仅仅从基本法出发是不够的。本文提出的思路在于“以宪法为方法”。也就是运用宪法提供的用以解决各类具体宪法问题的普遍方法，超越以基本法为中心的解释框架，将宪法序言和条文的文本依据作为理解特别行政区、“一国两制”方针以及香港“重新纳入国家治理体系”的出发点和立足点，进一步加深我们对特别行政区、“一国两制”方针的完整理解。

二、香港特别行政区的宪法纳入

中国宪法对香港特别行政区的宪法纳入不只限于第31条，而是体现在两个方面：一方面是宪法序言上的历史性纳入，体现为国家在历史事实层面将香港重新纳入中国主权范围；另一方面是宪法条文中的制度性纳入，体现为宪法在制度规定层面将特别行政区重新纳入国家治理体系。这构成了对香港宪法纳入的双重宪法桥梁。

基本法序言和宪法第31条当然是宪法纳入的重要途径。宪法学者对此已经多有阐述。正如韩大元教授所讲的：“基本法序言明确规定，‘根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法……‘根据宪法31条……，表达主权国家的宪法意志，‘回答宪法与基本法关系，两者是‘母法与‘子法的关系。基于基本法对宪法的从属关系，为基本法成为特区的制度与政策依据提供正当性基础。任何基本法规定的制度与政策都是宪法第31条的具体化，不能脱离宪法。”[2]

同时，不应将宪法纳入的规范基础仅限于基本法序言和宪法第31条。首先，是宪法序言对香港的历史性纳入。宪法序言的前两段话确定了一个总纲，并且通过互文的形式与基本法序言关联起来，形成一个有关香港回归的国家叙事。宪法序言写道：

“中国是世界上历史最悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统。”

“一八四○年以后，封建的中国逐渐变成半殖民地、半封建的国家。中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗。”

这很容易引向并且几乎可以自然衔接基本法序言的第一句话：

“香港自古以来就是中国的领土，一八四零年鸦片战争以后被英国占领。”

通过“一八四零”的时间纽带，香港基本法序言的第一句话直接指向宪法序言。相比之下，有关中英联合声明的引述是在第二句话，也就是在第一句话之后。基本法引述宪法条文的确是在中英联合声明之后，但是基本法引述宪法序言是在中英联合声明之前。第一句话在第二句话之前。1840年在1984年之前。

习近平主席在庆祝香港回归祖国二十五周年大会上讲道：“中华民族五千多年的文明史，记载着华夏先民在岭南这片土地上的辛勤耕作。鸦片战争以后的中国近代史，记载着香港被迫割让的屈辱，更记载着中华儿女救亡图存的抗争。”[1]这两段历史，先后对应的正是宪法序言和基本法序言。

这不仅是时间顺序，更是逻辑顺序。由此才能理解为什么基本法序言第二句话引述1984年中英联合声明是“确认”中国“恢复”对香港行使主权。全部基本法序言要得到正确理解，只有将其放在宪法序言关于中國在1840年后沦为“半殖民地”和此后争取“国家独立、民族解放和民主自由”的“英勇奋斗”的语境之中。这是宪法序言的历史叙事具有的规范意义。

宪法序言的历史性纳入，展现出中国对香港宪法纳入的具体方式：“重新纳入国家治理体系”。“重新纳入”意味着此前已经属于国家治理体系的固有部分。这个治理体系因而必然追溯至1840年之前。1840年之前香港作为中国领土一部分的一个重要的表现形式，就是纳入国家地方行政区划的基本框架。香港作为中国领土，在国家治理体系中体现为广东省的下辖区域。因此，“重新纳入”国家治理体系的一个必要条件，同样在于在制度上纳入现行国家行政区划的基本框架。

这就是宪法纳入的第二个层面：宪法条文对特别行政区的制度性纳入，直接表现为宪法第30条和第31条关于国家地方行政区划的规定。这决定了不能就基本法来理解基本法，或者就特别行政区来谈特别行政区。基本法确认的资本主义制度和生活方式的宪制地位，取决于特别行政区在宪法确立的国家行政区划和治理体系中的性质和定位。

宪法第30条规定了“全国”划分为三级地方行政区域：

“中华人民共和国的行政区域划分如下：

（一）全国分为省、自治区、直辖市；

（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；

（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。

直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。

自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”

在此基础上，第31条进一步规定：

“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”

问题的关键在于如何理解第31条的“特别行政区”与第30条“行政区域划分”之间的关系。一方面，第30条确立的是国家地方治理的一般行政区划，这个行政区划是一个科层体系，是一个不可分割的整体。这个科层体系构成国家地方治理的常规体制，不仅包含中央（全国）与地方的关系，也包括地方与地方的关系。另一方面，一般行政区划也构成了特别行政区的制度基础。特别行政区的“特别”是相对于一般行政区划而言的“特别”。“八二宪法”是在第30条规定的常规治理体制的基础上，新增第31条，设立了特别行政区制度。特别行政区首先需要在第30条规定的三级行政区划中、也就是地方与地方关系中获得准确定位。因此，要理解什么是第31条规定的特别行政区，就必须以第30条规定的一般行政区划为参照、为基准、为前提。

就此而言，宪法第30条的意义是双重的，香港特别行政区设立的规范基础也是双重的。第30条规定的一般行政区划，不仅确立了国家地方治理的常规体制，而且为理解特别行政区的性质和地位提供了明确的宪法依据。也就是说，要理解特别行政区在宪法体系中的性质和定位，不能仅仅依据第31条，而是必须同时依据第30条。这意味着基本法援引宪法第31条也就必然关联到宪法第30条。如果说基本法以宪法第31条为基础，那么宪法第31条又以第30条为基础。

因此宪法第30条和第31条是一个不可分割的整体，共同构成国家地方治理的一个基本框架：第30条规定的是一般行政区划，而第31条规定的是特殊行政区划。①只有从宪法第30条和第31条共同出发，才能明确特别行政区的宪法性质及其区划定位，将基本法纳入宪法构建的整个国家治理体系的基本框架之中。因此，对于港澳特区和“一国两制”的理解，不能囿于基本法，也不能仅仅诉诸宪法第31条。相反，基于宪法第30条和第31条共同构筑的国家地方治理体系的基本框架，基本法序言及其援引的中英联合声明也可以通过这一方式纳入宪法规范体系。以宪法为方法，既不应简单从基本法出发来理解和解释宪法，也不要将之排除在规范体系之外，而是以宪法文本为基础，将基本法和中英联合声明重新纳入宪法构建的规范体系。

总之，要回答与“特别行政区”有关的规范性问题，首要问题不在“解释”，而在“纳入”。香港特别行政区是经由宪法序言和作为整体的第30条与第31条规定这一双重宪法桥梁，重新纳入国家治理体系，融入中国自有的宪法体系。

三、特别行政区的宪法定位

基于宪法对特别行政区的规范性纳入，将宪法第30条和第31条作为一个整体来理解，有助于在国家治理体系的基本框架内重新定位特别行政区的宪法地位，从而恢复对特别行政区的全面认识，丰富对“一国两制”的完整理解。

一个关键性的问题在于如何理解特别行政区在国家行政区划和地方治理体系中的宪法地位。从基本法出发，很容易将香港和澳门特别行政区想当然地理解为“省级行政区划”。但是，如果是从宪法出发，将第30条和第31条作为一个整体来理解，得出的结论将会非常不同。

对照宪法第30条和第31条不难发现，两者极不对称。第30条规定的一般行政区划是一个清晰的层级结构，形成了定型化的三级刻度。“省、自治区、直辖市”之下是“自治州、县、自治县、市”，再下是“乡、民族乡、镇”，规定得明明白白。这一严格的科层体系为我们理解“一国两制”提供了一个刚性依据。特别是第30条规定的是“中华人民共和国的行政区域划分”，将“全国分为”三级行政区划。这里的“中华人民共和国”和“全国”都当然包括香港和澳门，包括特别行政区。特别行政区因此不能外在于国家的一般行政区划。

也就是说，宪法第31条不仅在制度逻辑上以第30条为基础，而且在具体适用上也必须与第30条相结合。作为国家治理体系的一个组成部分，作为一级地方行政区划，特别行政区必须对应于一般行政区划中的某个层级。这实际上是“一国两制”中的一国原则的必然要求。一国原则要求特别行政区必须作为一级行政区划，与一般行政区划相匹配、相衔接、相融洽。这是特别行政区不同于回归之前的英国殖民地的根本所在。如果香港只是直辖于中央，但是与内地各级行政区划没有对应关系，那就还没有完全重新纳入国家治理体系。也就是说，“一国两制”原则要求不仅在中央和地方关系上，而且在地方与地方关系上都必须明确特别行政区的性质和定位。

与此同时，第31条没有规定特别行政区的任何层级结构，并且更为重要的是，也沒有规定与第30条建立的三级行政区划之间的对应关系。因此，仅就条文而言，宪法实际上没有限定特别行政区究竟应当对应于哪一级行政区划。特别行政区是省级还是县级，宪法没有规定。刻度清晰的宪法第30条是刚性的和稳定的，四十年来从未改变。而未标刻度的宪法第31条则是柔性的和可变的，预留了根据实践需要作出调整的宪法空间。我们将在后文进一步分析，这两个宪法条款实际上为包括但不限于港澳的中国各地区域性制度试验提供了规范基础。

将香港特别行政区视为“一级地方行政区域”，是“社会主义国家内的一级地方政权”[6]，无疑是对的，既有基本法第12条的明文规定，也没有限缩宪法第31条的规范含义。但是，将之作为固定的“省级行政区划”，则没有直接的条文依据。宪法没有，基本法也没有。而这恰恰是宪法第31条的关键所在：不限定特别行政区的区划级别。

宪法的智慧在于，既要求特别行政区必须对位于一般行政区划中的特定层级，又没有对其区划级别做出具体限定。宪法既通过刻度清晰的第30条为第31条确立了比照尺度，同时又通过未标刻度的第31条反过来为国家在第30条规定的基础上做出相对灵活的区划设置留出了调整空间。也就是说，在“香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式”的同时，国家可以根据实际需要将第31条规定的特殊行政区划设定为第30条规定的一般行政区划中的任何一级。宪法不对其行政区划等级做出预先规定，这也是特别行政区的一个特别之处。①

这样，刻度清晰的一般行政区划与未标刻度的特别行政区一起，使得中国的央地关系具有更大的立体性和丰富性：不仅包含第30条规定的纵向等级关系，而且包含第30条和第31条共同规定的横向浮动关系。因而对香港的国家治理，既可以基于中央管制权，也同样可以发挥地方的积极作用。国家可以在不改变香港特区内继续实行资本主义制度的前提下，重新定位香港在国家区划框架中的区划等级，从而为更多发挥地方层面的积极作用提供宪法空间。宪法第30条和第31条确立的国家行政区划和地方治理体系的基本框架，给了国家作出主动调整的充分余地，是落实中央全面管制权的重要宪法基础。②

由此反观，习惯上将特别行政区等同于省级行政区划的原因，不仅是源于既成事实（香港自设立特别行政区以来，的确按照“省级行政区划”由中央直辖直管），更是一个规范问题：特别行政区在国家地方行政区划中等级定位的规范基础从何而来？规范与事实不同。如今看似既成事实的省级区划，在规范上是可以调整的。一旦依据宪法规范作出调整，事实也就成为历史。关键的问题在于以何种规范为基础，即是从子法看母法，从基本法出发来理解宪法第31条，将基本法规定的香港和澳门特别行政区等同于宪法第31条规定的特别行政区，还是从宪法出发，在宪法第30条和第31条共同确立的国家治理体系中确定香港和澳门的性质和地位。

学界在理解宪法规定中的“一国两制”时，通常援引的是彭真委员长的说法，“在我国建立特别行政区，指的就是实行‘一国两制”。[7]但是一个普遍存在的误解是颠倒了这一表述的逻辑顺序，把实行“一国两制”等同于建立特别行政区，从而陷入了一个误区：将特别行政区和“一国两制”的规范基础仅限于宪法第31条。实际上，如前文所述，宪法第31条以第30条为基础，因而特别行政区和“一国两制”在宪法上的规范基础，是宪法第30条和第31条共同构成的整体规范，缺一不可：其中任何一个条文都只是“一国一制”，两者合在一起才是“一国两制”。

并且宪法第30条和第31条也并非孤立的宪法条文，而是共同作为桥梁条款，关联到宪法中的一系列文本。按照宪法第31条的规定，设立特别行政区的主体是“国家”，“在必要时”选择设立。这里的“国家”含义，应当是宪法中“国家”的规范内涵，而不仅限于香港基本法中“国家”的规范内涵。③正如韩大元教授援引肖蔚云老师的观点所指出的“一国”和“国家”的含义，不应仅仅基于宪法第31条，而是关联到整部宪法：[8]

“不仅仅是第31条，而是从整体上说宪法是制定基本法的依据，因为关于中央与特别行政区的关系以及国旗、国徽、首都等内容均涉及宪法中的其他许多条文，也需要以这些条文为依据。……这就进一步说明制定香港特别行政区基本法的法律根据是宪法，包括第31条，而不只是宪法第31条。”

按照韩大元教授的考证，“在现行宪法文本中，‘国家一词共使用了150多次”。[8]其中大多数都和第31条一样，以“国家”作为主语。这些条款涉及对“一国”的规定，都是理解何为“一国”的文本基础。而且并非所有条款都涉及社会主义制度和政策或触及资本主义制度和生活方式。比如宪法第4条第2款的规定，同样以国家为主语：“国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”同样可以而且应当适用于香港和澳门。

因此，从国家治理体系的角度来看，“一国两制”中的“一国”同样不应狭隘理解为只能由第31条中规定的全国人民代表大会来代表，国家对香港和澳门的治理方式也不应仅限于全国人大的法律制定及其基本法解释。尽管宪法第62条第14项将“决定特别行政区的设立及其制度”的权力授予全國人大，但是并不能反过来说对于特别行政区的国家治理在主体上仅限于全国人大。特别行政区是国家行政区划和治理体系的一个有机组成部分，必然与其他地方国家机关发生关联。而宪法第三章列举的地方国家机关，同样作为国家行政区划和治理体系的有机组成部分，必然与香港和澳门产生关联。

总之，特别行政区的规范基础，不仅限于宪法第31条，而是经由第31条和第30条的桥梁条款，延展至整部宪法。宪法中的许多条款，从第一条的国体条款到最后一条的国都条款，都为理解“国家”的规范内涵提供了文本基础。这些与国家治理体系有关的条款，与经济社会制度条款不同，与基本法不相冲突，并不违反“特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式”的基本方针。比如，如果特别行政区内存在“对任何民族的歧视和压迫”或者“破坏民族团结和制造民族分裂的行为”，即使指向的是香港以外的区域，国家也应当有权予以“禁止”。①

四、特区、特别行政区与国家治理体系的“一国两制”

从宪法确立的国家治理体系的二元行政区划出发，第31条的涵盖范围并不限于香港和澳门，而是为更为一般性的“特区制度”提供了规范基础。香港和澳门作为特殊行政区划的一类代表，应当放在更为一般性的国家治理体系的“一国两制”中来理解。

（一）特区与特别行政区

从宪法第30条和第31条共同构成的治理框架来看，特别行政区的性质是与一般行政区划相对的“特殊行政区划”。作为与一般行政区划相对的特殊行政区划，特别行政区的概念含义要比宽泛意义上的“特区”含义窄，但较香港和澳门特别行政区含义宽。因此，不能因为香港和澳门正式命名为特别行政区，就把特别行政区限缩理解为仅仅适用于实行资本主义制度和生活方式的香港和澳门。这种限缩解释实际上并无明确的宪法和法律依据。

特别行政区也是一种“特区”。按照韩大元教授的考证，1981年叶剑英委员长提出著名的“叶九条”时，“台湾可以作为特别行政区”最初就表述为“台湾可以作为特区”：“当时表述为‘台湾特区可能有两个方面的依据，一是邓小平曾讲‘将来台湾回来，可以叫特区；二是当时广东、福建已实行经济特区，实行了特殊的经济政策，统一后的台湾要实行特殊政策，用‘特区一词表述也是适宜的。”[3]可见当时邓小平、叶剑英这些党和国家的最高领导人也和今天一样，同时用“特区”来指代经济特区和行政特区，在“实行特殊政策”的一般意义上使用这两个概念。韩大元教授将特区制度的建立追溯到苏区特别是“陕甘宁特区”，更是将特别行政区置于一个更长的历史视野当中。[3]

就“实行特殊政策”这一核心含义而言，特区不仅包括实行资本主义特殊政策的地方，也包含实行社会主义特殊政策的地方。特别行政区作为与一般行政区划相对的特殊行政区划，可以涵盖改革开放四十多年来中国设立的一系列“特区”。邓小平早在1979年4月便提出要开办“出口特区”，并由中央工作会议做出《关于大力发展对外贸易增加外汇收入若干问题的规定》，同意在深圳、珠海、汕头、厦门试办出口特区。此后改称“经济特区”。1980年8月26日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过由国务院提出的《广东省经济特区条例》。经济特区的构想和设立都要早于行政特区。如肖蔚云老师在解释宪法第31条时也是将行政特区与经济特区相对比，强调“可以建立与深圳、珠海等经济特区有所不同的特别行政区。”[8]

经济特区先有广东的深圳、珠海、汕头，之后是福建厦门，海南，新疆的霍尔果斯和喀什。还有一系列“新特区”，比如上海浦东等“综合配套改革试验区”，浙江温州等“金融试验区”，广西北部湾国际区域经济合作区，上海等“自由贸易试验区”，到设立“临港新片区”。这类特区越来越多，晚近国务院发布的《中国（山东）、（江苏）、（广西）、（河北）、（云南）、（黑龙江）自由贸易试验区总体方案》又是一例。很多特区是区中设区，区上设区，是特区的特区。这反映了一种实验主义的态度，通过在实践中不断积累经验，成熟一个确立一个。不一刀切，也不过早固定下来。

此前，《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》发布，由此，经济特区也具有行政特区的意味。这些特区都有各自对应的行政区划级别，并且会随着特区发展调整行政级别。这都反映出宪法第31条规定的特殊行政区划在国家治理体系中的制度特点。

宪法第31条不仅是“港澳法”，而且是更为一般性的“特区法”。作为“特区法”的宪法第31条，可以为国家设立的各类试验性行政区划提供宪法上的规范基础。香港、澳门与深圳、浦东一样，都是特区制度的范例。原则上，所有这些试验性的行政区划，都可以将其设立的规范基础诉诸宪法第31条。恢复第31条本来具有的广泛含义，有助于重新理解特别行政区的宪法性质，为常规制度之外的制度创建提供必要的规范基础。就国家治理的现代化进程而言，既不必将香港和澳门局限于省级区划定位，也不应将特别行政区局限于香港和澳门。

各种类型的特区共同构成中国宪法上的制度试验。基本法确保的“资本主义制度和生活方式”也只是其中一种——尽管是具有特殊政治经济和社会文化意义因而格外重要的一种宪治实验。就此而言，如果不是简单把“姓社姓资”的“两种制度”作为区分“两制”的唯一标准，实际上每类特区作为一种“新制”，都和那些常规区划的“常制”之间构成了“一国”之下的“两制”。

以宪法为方法，将一般行政区划和特殊行政区划结合起来，得出的是国家治理体系意义上的“一国两制”：宪法第30条规定的是一般行政区划的“常制”，适用于常规性的行政区划和地方治理；而第31条规定的是特殊行政区划的“新制”，适用于各类试验性的行政区划和地方治理。两者合在一起，以宪法第30条和第31条作为一个整体规范，构成国家行政区划和地方治理的基本框架。

（二）国家治理体系的“一国两制”

这意味着香港和澳门不仅是特别行政区的特例，也是“一国两制”的特例。从宪法出发，国家治理体系意义上的“一国两制”要比基于基本法的“一个国家，两种制度”具有更为丰富的规范内涵。

一个易于混淆因而需要澄清的问题在于如何理解宪法与基本法关于特别行政区和“一国两制”的不同规定。一如前述，一种典型的观点是从基本法出发，将特别行政區和“一国两制”理解为仅限于香港和澳门地区的制度和方针，并且因此认为基本法仅仅与宪法第31条发生关联，而与其他宪法条文无关，乃至主张第31条之外的宪法条款不能适用于香港和澳门。

实际上，宪法规定的特别行政区与基本法规定的特别行政区在规范的内涵和外延上是不同的。宪法第31条规定的是普遍适用于各类特殊行政区划的特别行政区制度；而全国人大依据宪法第31条设立的两个最有代表性的特别行政区是香港和澳门。在香港特别行政区保留资本主义制度和生活方式，不是宪法的明文规定，而是由全国人大通过制定基本法和做出《关于设立香港特别行政区的决定》来实现的。将特别行政区视为省级行政区划，也不是源自宪法的明文规定，而是宪法解释的产物，是基于基本法对宪法第31条原本含义做出限缩解释的结果。一个是宪法的直接规定，一个是人大依据宪法做出的决定。两者在规范性质上并不相同，在权威等级上也有着明显差异。如果仅从基本法出发来理解特别行政区，必然造成对这一制度的概念含义做出不恰当的限缩解释。香港和澳门特区都是“宪法第31条的具体化”[2]，是“宪法的具体化”[3]，因此不应以规范的特例来取代规范本身。

同样，与“一国两制”有关的规定也是如此。宪法规定中蕴含的“一国两制”与基本法序言中表述的“一个国家，两种制度”在规范的内涵和外延上也是不同的。应当注意到，基本法序言的措辞是将宪法第31条与“一个国家，两种制度”并列：“设立香港特别行政区”的规范基础是“根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定”；同时，“并按照‘一个国家，两种制度的方针，不在香港实行社会主义的制度和政策”。这清楚显示出，基本法序言将“宪法第三十一条”和“一个国家，两种制度”区分开来：港澳特区设立的依据是宪法第31条，而港澳特区保留资本主义制度和生活方式的依据是“一个国家，两种制度”。这意味着如果只是从基本法序言中关于“一个国家，两种制度”的叙述出发来解读，不仅会将“一国两制”的规范基础置于基本法中，而且容易忽视宪法关于国家治理体系意义上的“一国两制”有着更为广泛的规定。

基于宪法规定的“一国两制”要比基本法序言中表述的“一个国家，两种制度”在规范内涵上范围更广。宪法规定的“一国两制”是国家治理体系的基本框架，适用于国家设立的各级各类特殊行政区划。基本法序言中的“一个国家，两种制度”是基于宪法的“一国两制”的一个特例，强调的是不同性质社会制度在一个国家中并行不悖的具体安排；而宪法第31条（与第30条共同）规定的“一国两制”则是更为普遍的国家地方治理的基本框架，不限于狭义的、基本法序言中强调不实行社会主义的制度和政策的“一个国家，两种制度”，而是可以适用于内地社会主义制度下的各类实验性行政区划。

一方面，基于宪法规定的“一国两制”在规范内涵上更为丰富，因而可以包容和吸纳基本法序言中表述的“一个国家，两种制度”。不仅特别行政区的设立是基于宪法，基本法中体现的“一个国家，两种制度”也是基于宪法，都是基于宪法规定的作为国家治理体系的“一国两制”。

另一方面，宪法第31条与第30条共同规定的“一国两制”，也是基本法序言中“一个国家，两种制度”方针的实现条件。国家首先依据宪法第31条在地方行政区划和治理体系的基本框架内设立实验性的特别行政区，以区别于第30条规定的常规性的一般行政区划，进而在特别行政区内按照“一个国家，两种制度”的方针由全国人大制定基本法，从法律上在特别行政区内“保持原有的资本主义制度和生活方式”。宪法规定的国家治理体系的基本框架在香港回归之前业已存在，甚至在国家建立之时（如《共同纲领》第二章）乃至更为久远的传统中国（如郡县制）就已经颇具形式。新增的第31条及其创建的特别行政区制度只是对这一国家治理体系的发展和完善。因而，从宪法出发，从国家治理体系的角度来看，不是为了纳入香港和澳门（以及台湾）而设立特别行政区，而是恰恰相反，在设立特别行政区的规范基础上，才涉及在特别行政区内保留资本主义制度和生活方式。

从宪法出发，着眼于国家治理体系的“一国两制”，中央和地方国家机关在其职权范围内设立的各类特区都可以纳入特别行政区的范畴之内。宪法中的“国家”不仅限于中央国家机关，还包括地方国家机关。宪法第三章“国家机关”的列举范围，既包括全国人民代表大会（包括常务委员会）、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会等中央国家机关，也包括“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关”在内的地方国家机关。这些中央和地方国家机关都属于“国家机关”，都在一定范围内代表“国家”。

内地设立的各类特区不涉及“保持原有的资本主义制度和生活方式”，因而无须特殊规定，天然符合第31条要求的“按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”“特别行政区内实行的制度”。即便将特别行政区仅限于全国人民代表大会及其常务委员会颁布法律设立的特区，从全国人大的立法来看，也已经为数不少。比如，1980年8月26日发布的《第五届全国人民代表大会常务委员会关于批准〈广东省经济特区条例〉的决议》、1988年4月13日发布的《第七届全国人民代表大会第一次会议关于建立海南经济特区的决议》等，更何况还有一系列全国人大的授权立法。①

五、作为制度与作为方法

“一国两制”为“宪法作为方法”提供了一个典型例证。国家治理体系意义上的“一国两制”，不同于两种社会制度意义上的“一国两制”，是一种超越具体制度和生活方式的具有更为普遍意义的宪法方法。

首先，“宪法作为方法”要求超越具体制度，着眼于制度创建和问题解决背后的具有普遍意义的“方案”“方式”和“方针”。包括香港和澳门在内的各类各级特区，在具体制度上有着很大差异，但都源自“一国两制”这个普遍方法，都是作为方法的“一国两制”的制度创造。“一国两制”因此并不限于港澳和内地的制度差别以及资本主义和社会主义的性质不同，而是一个制度创建的宪治方法。

四十年来，作为方法的“一国两制”不断创造出新的作为制度的“一国两制”。所有特区构成对“一国两制”实践的丰富诠释。各类各级特区制度的不断发展和持续完善，使得“一国两制”的制度实践远比港澳基本法中的规定更为宽广和深远。不论在数量上还是种类上，广义理解的特区制度，而非作为特例的香港和澳门，都是“一国两制”的主体。正式命名的“香港特别行政区”也好，“深圳经济特区”也好，“新片区”也好，“示范区”也好，都是中国宪法秩序中的特区，都是相对于“常制”而言的“新制”。中央统一领导下的常制与新制并行，展现出“一国两制”的普遍意义和丰富实践。

应当将“作为制度”和“作为方法”的宪法区分开来。“一国两制”是一种制度，也是一种方法。基本法序言提及的“一个国家，两种制度”，只是作为制度的“一国两制”。而宪法第30条和第31条共同规定的“一国两制”，则是作为方法的“一国两制”。作为制度的“一国两制”具有直接而明确的目的设定，即解决香港和澳门回归祖国后如何保留资本主义制度和生活方式的问题。而作为方法的“一国两制”，则是从中国改革开放和国家发展的长远大计出发，提供的是理解和创造制度的基本框架，可以适用于港澳，也可以适用于内地，可以适用于中国，也可以适用于世界其他地方。

习近平主席在香港回归二十周年的讲话中强调“‘一国两制是中国的一个伟大创举，是中国为国际社会解决类似问题提供的一个新思路新方案”。[4]这尤其凸显出“‘一国两制方针”不同于作为制度的“一国两制”，而是作为方法的“一国两制”，是为解决中国社会和国际社会问题提供的一个新思路新方案，具有更为普遍的方法论意义。

与习近平主席将“一国两制”作为解决问题的“方案”类似，邓小平也是将“一国两制”作为一种解决问题的“方式”。邓小平在总结自己1984年的工作时说：“今年做了两件事：一件是进一步开放沿海十四个城市，还有一件是用‘一国两制的方式解决香港问题。”[9]实际上，从作为方法的宪法来看，这两件事正是“一国两制”的两个方面。这两件事相提并论，意义不仅仅是再“造几个‘香港”，而是将“一国两制”作为一种解决各类宪法问题的宪法方法。这种“方式”，可以用来“解决香港问题”，也可以用来“进一步开放沿海十四个城市”。也是通过这种“方式”，“一国两制”具有了超越香港澳门乃至台湾问题以及资本主义和社会主义制度差异的更为普遍和一般的宪治意义。八二宪法的前述条款正是以“一国两制”为方法的宪法创造。

“方案”也好，“方式”也罢，都并未局限于某种具体制度，而是着眼于制度创举背后的用以解决各类宪治问题的普遍“方法”和基本“方针”，揭示出“一国两制”具有的超越于具体制度的作为治国理政方法的广泛意义。由此出发，可以大为丰富我们关于特别行政区、“一国两制”以及宪法自身的理解。

“宪法作为方法”，要求以宪法作为视角，作为立场，作为理解和解释包括基本法在内的各类宪法问题的出发点。从宪法出发，不应将宪法规定的特别行政区等同于人大设立的香港和澳门特别行政区，也不应将宪法规定中蕴含的“一国两制”仅限于基本法规定的两种社会制度并行的“一个国家，两种制度”。基于宪法规定的特别行政区制度和“一国两制”方针都有着更为广泛的含义。

对比以往从基本法序言出发、孤立援引宪法第31条的解释思路，以宪法为方法，是将香港和澳门重新纳入国家治理体系，依据的是宪法关于国家治理体系基本框架的规范体系。国家治理体系的“一国两制”是一个“完整的体系”。仅就地方行政区划而言，不仅可以划分为一般行政区划（包括民族自治地方）和特殊行政区劃（即特别行政区），而且如同一般行政区划的每个层级都包含多种类型，特殊行政区划也包含经济特区（如深圳珠海）、行政特区（如香港澳门）等不同类型。

作为方法的“一国两制”，不仅包括这一框架的直接适用，也包括“两制”之间的相互转化。自八二宪法实施以来，我们可以看到这一方法的广泛实践。一般行政区划内可以设立特殊行政区划。一般行政区划必要时可以改设为特殊行政区划。特殊行政区划成熟后也可以改设为一般行政区划。由于特殊行政区划在宪法规范上具有级别未定的特点，因而，国家不仅可以设立特殊行政区划，而且总是可以调整特殊行政区划的级别，也总是可以通过在特殊行政区划和一般行政区划之间的转化来重新定位一个地区的行政区域级别。

最后，“宪法作为方法”，不仅是以宪法为基础和出发点，也是以宪法为归宿和落脚点。这是另一种意义上的“宪法纳入”。通过将包括基本法及其援引的中英联合声明等各类规范文件包容进来，宪法不仅包含明文规定的具体制度，而且是一个不断生长的自洽融通的规范体系。因而，基于宪法纳入的桥梁条款，宪法与基本法的关联要比通常理解更为广泛。同样，关于特别行政区的理解也不应仅限于基本法第5条和宪法第31条，而是涉及宪法构建的国家治理体系的一系列文本依据。

这也意味着作为方法的宪法在理解和解释宪法规范时有别于作为制度的宪法。作为制度的宪法要求贯彻基于宪法教义的文本解释方法。宪法解释学或宪法教义学的重点是围绕作为制度的宪法文本做出解释。但是作为方法的宪法，尽管同样以宪法规范为基础，则可能突破法教义学的常规程式，特别是将现实政治和历史背景包容进来。这源自于方法本身具有超越具体制度的普遍性要求。

宪法作为方法，因而要求从宪法文本出发，在宪法提供的总体框架内多一些洞察力和想象力。本文提供的一个例证在于，通过将宪法第30条与第31条作为一个整体扩展当下关于第31条的限缩解释，可以打破旧有的思维定式，为解决当前面临的宪法难题提供建设性的解决方案。

参考文献：

[1] 萧蔚云.论中华人民共和国宪法与香港特别行政区基本法的关系[J].北京大学学报（哲学社会科学版），1990（3）：9-17.

[2] 韩大元.《香港特别行政区基本法》第18条的形成过程及其规范含义[J].法学评论， 2020（1）： 14-25.

[3] 韩大元.《宪法》第31条“特别行政区”一词由来及其规范内涵[J].华东政法大学学报， 2020（5）： 6-18.

[4] 习近平.在庆祝香港回归祖国二十周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话[N].人民日报， 2017-07-02（2）.

[5] 韩大元.论“一国两制”的文明观及其当代意义[J].中国人民大学学报，2021（3）：83-95.

[6] 许崇德.许崇德自选集[M].北京：中国人民大学出版社， 2007：502.

[7] 彭真.彭真文选[M].北京：人民出版社， 1991：587.

[8] 韩大元.论香港基本法上“国家”的规范内涵[J].中外法学，2020（1）：19-40.

[9] 邓小平.邓小平文选：第三卷[M].北京：人民出版社，1993：84.

责任编辑：杨  炼