新冠肺炎疫情下的欧洲议会和欧盟成员国议会

□张磊

新冠肺炎疫情自2020年春季开始在欧盟范围内逐步蔓延，为欧盟及其成员国带来了前所未有的冲击，不仅对民众的生命健康构成了巨大威胁，而且也给经济和社会带来了沉重打击。欧盟历史上从未面临过规模如此之大、发展如此迅速的健康危机。更为重要的是，新冠肺炎疫情的出现标志着一个全球分水岭，对代议制民主的运作构成了前所未有的挑战。议会受到与企业、学校、宗教场所等机构相同的公共卫生和社交疏离措施的约束。在大流行暴发后的几个月里，人们开始质疑如何在政府应对卫生紧急情况和经济危机所需的非凡权力与充分控制之间取得平衡。危机时刻议会在通过紧急状态法、分配资源和审查、控制政府行动方面的作用比以往任何时候都更加重要。面对肆虐的疫情，欧盟内部的议会，即联盟层面的欧洲议会和成员国议会，如何继续发挥作用？采取了哪些措施予以应对？这些问题都值得关注。

一、新冠肺炎疫情下的欧洲议会

作为欧盟层面唯一由直接选举产生的代议机构，欧洲议会在新冠肺炎疫情下面临着诸多挑战。这主要与欧盟的决策框架有关，欧洲议会不仅需要与欧盟的其他机构保持密切联系，而且需要与成员国议会进行频繁的互动。来自27个成员国的欧洲议会议员还需要在本国和欧洲议会的多个工作地点之间不断旅行，议会内部的对外关系代表团还承担赴第三国进行议会交流的任务。旅行和流动限制为欧洲议会的工作带来了巨大的困难，各类会议包括全体会议、议会委员会会议、代表团会议、党团会议、听证会和议会内部的丰富活动等等都受到了影响。在疫情背景下，欧洲议会采取了多项措施予以应对，尽可能维护立法和预算以及监督权，确保在一个拥有705个政治成员的机构中遵守投票规则和欧盟决策的相关规定。

1.数字化议会

面对疫情的肆虐，欧洲议会议员们认为，越是困难时期越需要更多的民主，议会必须继续运作。在短短几周的时间里，欧洲议会向现代化迈出了一大步，利用技术和创新的投票方法，对商业保持开放，数字化的欧洲议会使议员们无须在议会大楼内就能够为欧盟公民服务。

在2020年3月的第三个星期，所有工作人员都被要求居家办公，除了党团主席的远程会议外，其他会议均被取消。这一周被用来快速寻找、定制、测试和部署一个内部视频会议系统，该系统支持多达1000人参加的多语言会议。欧洲议会还开发并测试了远程投票系统，使其能够继续工作，这对于快速应对新冠肺炎疫情至关重要。3月26日，欧洲议会举行了一次全体会议，党团主席和少数欧洲议会议员在会议厅内进行了简短的辩论。大多数议员使用智能手机和耳机连接参加会议，并通过电子邮件进行远程投票。最终，欧洲议会通过了新的法律，资助受疫情影响的部门。这在三周前是不可想象的。

此后，欧洲议会逐步完善数字化系统。远程参与制度可适用于欧洲议会的任何会议，包括全体会议、委员会会议和任何议会管理机构的会议。在适用法定人数和表决的规定时，远程参与的议员被视为实际出席会议。欧洲议会还对中层管理人员进行培训，以处理远程工作、员工福利、远程工作的副作用等问题。据统计，2020年3月26日的全体会议有1次辩论、3个投票环节和11项投票。与之对比，10月19日至23日的全体会议共计有18次辩论、13个投票环节和1500多项投票。欧洲议会新工作方式取得成功的关键，一方面要归功于欧洲议会议员们的积极行动，另一方面也要归功于IT和后勤人员的支持。多年来，欧洲议会一直致力于实现无纸化办公，议员和工作人员办公已从普通个人电脑转向混合笔记本电脑。疫情期间，为了确保工作人员在远程工作期间享有适当的工作条件，议会提供了各种配件，从屏幕到鼠标、键盘和耳机。议会还提供了数不清的视频会议服务账户，以支持虚拟会议的指数级增长。

2.从临时措施到修改《欧洲议会程序条例》

自疫情暴发以来，欧洲议会及其管理机构根据疫情的发展采取了许多不同的措施，以确保议会和行政活动的连续性。欧洲议会执行局2020年3月20日通过了关于议会投票规则的决定，建立一个“替代电子投票系统”，以补充议会使用的电子投票系统，而且不要求欧洲议会议员亲自出席议会会议和投票。具体程序如下：如果议长决定使用替代电子投票系统，该决定必须在会议开幕前至少24小时在议会网站上公布，连同投票名单和投票的开始、结束时间。议员们会在他们的官方电子邮件账户中收到选票，其中载有会议期间需投票的项目。议员们可在辩论结束后的规定时间内打印、填写、签名，随后扫描或拍照，并使用他们的官方电子邮箱将其寄回。

疫情持续一年后，欧洲议会认为需要对其《欧洲议会程序条例》进行修改，以便在特殊情况下保持议会工作的连续性。2020年12月17日，欧洲议会全体会议通过了修改《欧洲议会程序条例》的决议。决议指出，大流行造成的卫生危机表明，需要更完善的程序以确保议会在不同类型的特殊情况下的运作：强调为应对特殊情况根据法治采取临时措施的重要性；强调除这些措施外别无选择，以保证条约所要求的议会工作的连续性，并强调这些措施使议会能够根据条约规定的程序在危机期间履行立法、预算和政治控制职能。新的条例规定了两种不同的情况：第一，在议会无法控制的特殊和不可预见的情况下；第二，议会中的政治平衡受到严重损害，相当多的议员或党团无法按照其通常程序参与议会的程序。在这些情况下，议会可以推迟、取消原定会议，更改会议地点，允许适当的物理距离，议员可采取远程工作方法，党团可临时替换议会委员会成员等。

3.安全措施和新冠数字证书

除了影响议会工作程序的决定外，议会管理机构还采取了一系列安全措施来保护议员和工作人员的健康。早在2020年2月24日，欧洲议会内部的人事部门就向工作人员发放了第一份预防和常识性措施清单，以预防感染新冠肺炎病毒。预防措施还强调，在过去两周内前往受影响地区后返回的工作人员必须在家中自我隔离，并进行远程工作。3月2日，欧洲议会议长宣布，鉴于目前暴发的新冠肺炎疫情，将取消未来三周内在议会内部举行的130项活动，这些活动预计将有6000至7000人参加。同时，议长强调，在保护健康的同时，欧洲议会作为欧洲联盟民主的重要基础，应保留其行使《欧洲联盟条约》赋予该机构的核心职能的能力。欧洲议会还将原定于斯特拉斯堡举行的全体会议改在布鲁塞尔举行，以避免不必要的旅行。

随着疫情的发展，欧洲议会要求在议会内部必须保持社交距离，对通风系统进行改造，进入议会场所必须佩戴口罩，在所有议会入口检查进入人员的体温，清洁人员应始终佩戴手套和口罩，加强消毒和清洁协议，组建病例和接触者跟踪管理的追踪团队。自2021年11月3日起，所有进入议会大楼的人包括记者，被要求出示有效的欧盟数字新冠证书。欧洲议会还在议会内部设立了新冠病毒检测中心和疫苗接种中心，并为员工提供医疗支持和心理支持，重点关注弱势人群。在此次疫情大流行之前，议会内部就已建立的心理健康和福利计划被证明有很大帮助。此外，欧洲议会十分注重工作的灵活性，依据疫情的发展调整应对措施。例如，2021年7月，议会推出了三种模式，让所有符合条件的工作人员自愿进行挑选，标准为每周到议会工作一天，中等程度为每周两天，最大程度为每周三天。

4.快速通过立法，发挥审议和监督职能

作为欧盟的民意代表，欧洲议会对新冠肺炎疫情非常关注，多次就此议题召开会议。欧洲议会于2020年1月底与克罗地亚轮值主席国和欧盟委员会进行了广泛的辩论。“环境、公共卫生与食品安全委员会”随后与欧盟委员会多次进行讨论，欧洲疾病预防与控制中心执行主任安德里亚·阿蒙(Andrea Ammon)也通过视频出席会议，并回答议员们的提问。在3月26日的特别全体会议上，欧洲议会就新冠危机进行了进一步辩论，并通过了一系列紧急程序的立法议案，动员投资支持成员国的医疗卫生系统和经济部门，并向受疫情影响严重的成员国和候选国提供财政援助。4月17日，欧洲议会举行特别全体会议并通过了多份应对疫情的决议。欧洲议会要求灵活使用欧洲结构和投资基金（European Structural and Investments Funds）；动员启用应急保证金向成员国提供紧急援助，并进一步加强欧盟民事保护机制；强调没有任何国家能够独自抗击疫情及承担其后果，呼吁欧盟采取统一、协调的行动应对新冠肺炎疫情及其影响。

2020年7月10日，欧洲议会通过了一项有关欧盟公共卫生战略的决议，呼吁欧盟机构和成员国从新冠危机中汲取经验教训，并在卫生领域开展更强有力的合作；呼吁采取措施建立欧洲卫生联盟；指出新冠危机尚未结束，如果不采取谨慎的做法，将发生更多的感染和死亡；大力提倡采取有效措施预防和控制感染。2021年10月21日，欧洲议会通过决议，批评欧盟委员会、成员国和制药公司在新冠疫苗的开发、采购和分销方面缺乏透明度，强调欧盟在确保公平和普遍获得疫苗方面具有特殊责任；呼吁欧盟委员会就欧盟疫苗战略改善与公众沟通，了解公众对疫苗接种的真正关切和疑虑，满足公民获得与其健康直接相关信息的权利。2022年5月，欧洲议会全体会议同意将欧盟新冠数字证书的有效期延长一年，至2023年6月30日，以确保欧盟公民在疫情演变的情况下能够自由流动。

除了应对新冠肺炎疫情，在议会委员会层面和全体会议期间，欧洲议会还一直致力于辩论和批准欧盟实现长期优先事项所需的措施，如绿色协议、数字服务法、欧盟农业政策、长期预算和脱欧等。正如前议长大卫·萨索利所说，议会已作出调整，以确保其能够继续运作，并能听到议员们的声音。“民主不能在如此严重的危机中中止。作为立法者，我们有能力、有可能和有责任提供帮助。”

5.成立新冠疫情特别委员会

2022年3月，欧洲议会成立了一个新的特别委员会——“新冠疫情大流行经验教训和未来建议特别委员会”（Special Committee on the COVID-19 pandemic:lessons learned and recommendations for the future），其目的在于研究欧洲应对疫情的措施和经验教训，对未来在以下领域采取的行动提供指导：公共卫生、尊重民主和基本权利的协调方法、应对疫情的经济和社会影响、欧盟和世界的关系等。比如改善欧盟机构对疫情的反应，要以卫生联盟一揽子计划为基础，加强欧盟的危机预防、备灾和应对跨境健康威胁；加强成员国之间的协调和团结程度，以及卫生系统应对流行病和未来跨境健康威胁的准备程度；缓和流行病对贫困、不平等和社会排斥的后果；克服数字技术使用障碍，提高工人技能的解决方案；改善疫苗外交的路径，致力于全球团结、普遍和公平地获得基本医疗产品和疫苗等。葡萄牙社会民主党党团议员萨拉·塞尔达斯（Sara Cerdas）表示，欧洲需要从疫情中吸取很多教训，需要了解疫情导致的影响，并解决不平等问题，因为疫情对人们的影响因其背景、来源和社会经济地位等而异。

二、新冠肺炎疫情下的欧盟成员国议会

与欧洲议会的情况一样，新冠肺炎疫情在欧洲的快速蔓延促使欧盟成员国议会迅速调整其正常工作程序，以在新的危机情景下保持议会活动。

1.远程参与

为了保持议会工作的连续性和有效性，不少成员国议会作出调整，允许议员通过数字手段远程参与议会会议。比如爱沙尼亚议会在疫情开始后不久（2020年3月16日）就举行了远程的委员会会议，并通过修改其议事规则（自2020年6月12日起生效），将这种可能性扩大到了全体会议。2020年12月17日举行的全体会议、2021年1月18日至5月20日、2021年11月10日至25日举行的全体会议中均使用了远程参与的方式。

比利时众议院在2020年3月修改了议事规则，允许议员在某些条件下被视为“出席”特定委员会会议和全体会议，即使他们不在会场内。议会委员会会议的投票通过举手或使用Zoom软件进行。对于全体会议，投票则通过议会IT部门新开发的数字投票系统进行，该系统可供实际出席或远程出席的议员使用。此外，由于语言问题，比利时众议院的委员会会议和全体会议始终以至少两种语言（荷兰语/法语）进行口译，并且在大多数情况下通过众议院网站进行流媒体传输。2020年5月，比利时参议院也通过了对其议事规则的类似修正案，并相应调整了活动。

2.减少会议次数和降低程序所需法定人数门槛

在疫情初期，不少成员国议会都减少了会议召开的次数。比如法国参议院减少了全体会议的次数——每周只举行一次全体会议，仅限向政府提出10个问题。只有提问的议员和党团主席能够出席会议。法国国民议会也减少了会议次数，委员会会议仅限于就其职权范围内有关新冠肺炎疫情举行听证会和辩论。塞浦路斯和卢森堡议会还一度暂停了议会委员会会议。

部分成员国议会减少了出席全体会议或委员会会议的代表人数，一方面降低了法定人数的门槛，另一方面也要保证各议会党团之间的政治平衡。比如瑞典议会在疫情初期照常举行全体会议和委员会会议。但党团主席一致认为，在2020年3月16日至30日期间降低投票门槛，需要投票的议员人数仅为55人（议员总数为349人）。对工作程序的这一改变的主要目的是在即使有许多议员不能参与议会工作的情况下，也能够确保议会完成任务。此外，议会委员会中的代表人数也有所增加，以便始终有代表参与会议。

3.社交疏离措施和新冠数字证书

在新冠肺炎疫情的背景下，欧盟成员国议会大都采用了各种措施，以在会议中确保议员之间有足够的社交距离。有些议会如拉脱维亚议会将代表分散在不同的相互连接的会议室，有些议会如爱尔兰议会和卢森堡议会则将议会会议转移到更大的场所。芬兰议会采取具体措施，避免议员在点名、会议和投票以及特殊座位安排期间进行密切接触。

随着欧盟批准推行新冠数字证书，成员国议会开始将新冠数字证书作为进入议会的凭证。意大利议会两院在最初一段时间（2020年3月和4月）之后，由于议会党团之间的协议，会议厅的议员人数暂时减少，会议厅的活动也相应减少。自2020年5月以来，采取措施保证所有成员的充分出席。本着确保参与者安全的精神，议事规则委员会于2020年5月7日决定，为了遵守社交疏离规则，将使用一条毗邻全体会议厅的宽阔走廊——“跨大西洋走廊”作为全体会议厅的延伸，以容纳120名议员。意大利参议院于2021年10月13日起将新冠数字证书作为进入议会场所的凭证，同时伴随着在议会会议室中放宽社交疏离措施。

德国联邦议院从2021年11月提出所谓的“3G规则”，即已接种疫苗、已痊愈、已检测（持有不超过24小时的抗原测试和不超过48小时的核酸测试阴性证明）的人才能进入联邦议院。2022年1月11日通过了一项新的一般性命令（自2022年1月12日起适用），“3G规则”适用于任何进入联邦议院的人，“2G+”规则适用于参加全体会议或委员会会议的人。这意味着只有接种疫苗或康复的人，且检测结果呈阴性或接种了疫苗加强针，才有权进入全体会议厅和邻近地点以及参加委员会会议。

4.回归正常

随着疫情形势的发展，一些欧盟成员国议会已决定恢复正常。比如罗马尼亚和爱沙尼亚都已停止适用于所有议员的远程参与制度。同样，波兰议会两院也逐渐恢复了常规的工作方法。在疫情暴发之初，波兰议会两院都在混合模式的基础上开展工作，且限制全体会议厅的议员人数，后来会议厅逐步恢复正常工作安排。瑞典众议院也决定在2021年9月恢复众议院的常规工作方法。但是，部分成员国议会仍采取措施，以确保社交距离，保护议员和工作人员的健康。此外，由于新冠病毒仍然广泛传播，目前尚未确定新变异株出现的风险，议会仍将做好未来调整工作方式的准备。此前的各种应对措施和经验将有助于议会在新形势下保持稳定和效率。

三、小结

在此次新冠肺炎疫情暴发之前，欧洲议会的议事规则和欧盟成员国议会的议事规则都未明确提及危机时期可以采用的工作方法。从某种意义上讲，新冠肺炎疫情成为议会新做法和新程序的真正试验场。面对疫情，欧洲议会和成员国议会均采取了一系列措施，以确保议会工作的连续性，保证议会在特殊时期能够正常履行职责。但是，这些应对措施也带来了诸多挑战。第一，在某些情况下，议会审查了议事规则，引入了紧急条款，形成了一种“紧急情况下的议会法”。对这些紧急条款的辩论和法律挑战表明，试图设计一套法律，使议会能够处理危机局势，同时维护民选代表行使宪法授权的权利和议会职能的审议性质，存在着困难。第二，随着远程参与的逐渐增多，一方面为IT部门带来了挑战，这些部门不仅负责维护操作系统，还需负责额外的技术以应对新情况；另一方面，网络安全成为一个关键挑战。比如，有议员发现，欧洲议会的新冠病毒检测管理网站上充斥着用户跟踪请求，其中一些请求试图将相关数据通过美国公司传输到欧盟境外。2022年1月5日，欧盟数据保护监管机构（EDPS）向欧洲议会发出谴责，称其违反了欧盟的隐私法。未来，安全将继续是IT服务的一个优先问题，不仅IT员工必须发展新技能，而且议会也需相应增加预算，以应对日益增长的安全威胁。第三，新的工作方式还可能产生一定的负面影响。特别是长期远程工作，员工协作、共同创造和团队凝聚力可能会降低。此外，向混合工作模式——办公室工作和远程工作结合的转变可能会对管理人员产生重大影响，他们将不得不采用新方法远程管理工作人员。

总体而言，随着新冠危机带来的变化趋于稳定，欧洲议会和成员国议会面临的新挑战将出现或已经出现。这些问题涉及法律挑战、安全威胁、新的混合工作方式等。最重要的是，疫情导致工作模式的范式转变还为各层面议会内部人员带来心态、技能和态度的重大变化，需完全接受疫情下的工作“新常态”。

[1]Tom Feeley,“European Parliament and Covid-19”, 20 April 2020, https://ukandeu.ac.uk/europeanparliament-and-covid-19/,last accessed on 2 June 2022.

[2]See the website of the European Parliament,“How Parliament works during a pandemic”,27 October 2020,https://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/euaffairs/20200408STO76807/how-parliament-works-duringa-pandemic,last accessed on 25 March 2022.

[3]European Parliament Study，“COVID-19 response onse of EU public administration”,June 2022.

[4]European Parliament decision of 17 December 2020 on amendments to the Rules of Procedure in order to ensure the functioning of Parliament in extraordinaary circumstances,https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0380_EN.html,last accessed on 25 March 2022.

[5]Gerardo Fortuna，“COVID-19:European Parliament staff recently visiting northern Italy asked to stay home”,EURACTIV,25 February 2020,https://www.euractiv.com/section/health-consumers/news/covid-19-europeanparliament-staff-recently-visiting-northern-italyasked-to-stay-home,last accessed on 1 June 2022.

[6]European Parliament Study,“COVID-19 response of EU public administration”,June 2022.

[7]European Parliament Press Releases，“EU Digital COVID certificate required by everyone entering Parliament from 3/11”,29 October 2021,https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20211027IPR16008/eu-digit al-covid-certificate-required-by-everyone-enteringparliament-from-3-11,last accessed on 25 March 2022.

[8]European Parliament Study，“COVID-19 response of EU public administration”,June 2022.

[9]European Parliament legislative resolution of 26 March 2020 on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation(EU)No 1303/2013,Regulation(EU)No 1301/2013 and Regulation (EU) No 508/2014 as regards specific measures to mobilise investments in the health care systems of the Member States and in other sectors of their economies in response to the COVID-19 outbreak [Coronavirus Response Investment Initiative];European Parliament legislative resolution of 26 March 2020 on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council amending Council Regulation (EC)No 2012/2002 in order to provide financial assistance to Member States and countries negotiating their accession to the Union seriously affected by a major public health emergency,https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA- 9-2020-03-26-TOC_EN.html,last accessed on 25 March 2022.

[10]European Parliament legislative resolution of 17 April 2020 on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation(EU)No 1303/2013 and Regulation(EU)No 1301/2013 as regards specific measures to provide exceptional flexibility for the use of the European Structural and Investments Funds in response to the COVID-19 outbreak;European Parliament legislative resolution of 17 April 2020 on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EU) No 223/2014 as regards the introduction of specific measures for addressing the COVID-19 crisis;European Parliament resolution of 17 April 2020 on EU coordinated action to combat the COVID-19 pandemic and its consequences,https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA- 9-2020-04-17-TOC_EN.html,last accessed on 25 March 2022.

[11]European Parliament resolution of 10 July 20 20 on the EU’s public health strategy post-COVID-19,https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0205_EN.html,last accessed on 25 March 2022.

[12]European Parliament resolution of 21 October 2021 on EU transparency in the development,purchase and distribution of COVID-19 vaccines,https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2021-0435_EN.html,last accessed on 25 March 2022.

[13]European Parliament Press Releases，“EU COVID Certificate:Parliament backs one-year extension”,5 May2 022,https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20 220429IPR28225/eu-covid-certificate-parliament-backsone-year-extension,last accessed on 25 March 2022.

[14]See the website of the European Parliament,“How Parliament works during a pandemic”,27 October 2020,https://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/euaffairs/20200408STO76807/how-parliament-works-duringa-pandemic,last accessed on 25 March 2022.

[15]European Parliament decision of 10 March 202 2 on setting up a special committee on‘COVID-19 pande mic:lessons learned and recommendations for the future，its responsibilities，numerical strength and term of https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022 0069_EN.html,last accessed on 2 June 2022.

[16]Amalie Holmgaard Mersh,“MEPs approve new special committee on COVID-19”,EURACTIV,10 March 2022,https://www.euractiv.com/section/coronavirus/news/mep s-approve-new-special-committee-on-covid-19/,last accessed on 2 June 2022.

[17]European Parliament Briefing,“Parliaments in emergency mode:Lessons learnt after two years of pandemic”,January 2022.

[18]Inter-Parliamentary Union,“Country compilat ion of parliamentary responses to the pandemic”,https://www.ipu.org/country- compilation- parliamentaryresponses-pandemic#B,last accessed on 25 March 2022.

[19]John Curtis and Richard Kelly,“Coronavirus:How are parliaments worldwide working during the pandemic?”,House of Commons Library,15 April 2020,https://commonslibrary.parliament.uk/coronavirus- howare-parliaments- worldwide-working-during-thepandemic/,last accessed on 1 June 2022.

[20]European Parliament Briefing,“Parliaments in emergency mode:Lessons learnt after two years of pandemic”,January 2022.

[21]Inter-Parliamentary Union,“Country compilation of parliamentary responses to the pandemic”,https://www.ipu.org/country-compilation-parliamentary-response s-pandemic#B,last accessed on 25 March 2022.

[22]European Parliament Briefing,“Parliaments in emergency mode：Lessons learnt after two years of pandemic”,January 2022.

[23]Mathieu Pollet,“EU watchdog condemns Parliam ent over illegal data transfer from COVID website”,EURACTIV,11 January 2022,https://www.euractiv.com/section/data-protection/news/eu-watchdog-condemnsparliament-over-illegal-data-transfer-from-covidwebsite/,last accessed on 1 June 2022.