试论我国人大法定职责履行与地方政府隐性债务根治

□ 陈 蔚 黄胜平

根据《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》的规定，所谓地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。“隐”债的称呼其实是2014年《预算法》修订后相对于可以发行的显性地方政府债券而言的。本文从深入挖掘政府隐性债务形成和发展的根本原因入手，论述我国全国人民代表大会和地方人民代表大会及其常务委员会在治理隐性债务中应切实承担起的重要职责使命，提出根治的思路与对策。

一、近年来我国地方政府隐性债务的现状不容乐观

当前地方政府隐性债务主要包括三种类型：其一，政府拖欠工程款、棚户区改造缺口、养老金等民生事项缺口。其二，地方政府在设立投资基金、不正规社会资本合作（PPP）、购买公共服务过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益形成支出事项债务。其三，地方国有企事业单位等以自身名义举借、由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务，尤其是地方城投公司等融资平台投资的公益项目产生的经营债务，在性质上虽然已经明确为企业债务，然而一旦企业经营或项目建设出现问题引发资不抵债，因其履行了政府职能，所以必须以政府财力偿还。因此，既然是由政府财政资金来支付的，都应该纳入人大的监督范围。

（一）地方政府隐性债务增速快，规模大，隐蔽性强

增速快。学界有人估算2012—2017年地方政府隐性债务年均增长速度达到了35%，年均增量高达4万亿。2018年国务院专门整顿地方隐债，叠加贸易战和新冠肺炎疫情以来大规模“减税降费”，各级地方政府隐债迅速增加。据广发证券的研究报告（2022.1.20））加入城投债后，2020年大部分省级地方政府债务率在120%～300%之间，仅有西藏、上海和山西小于120%，天津、江苏、贵州、重庆超过300%，其中天津债务率达612.6%、江苏为369%、贵州为357%、重庆为332%，除贵州外的三省城投债占比均在70%及以上。地级市层面，对285个有城投债发行且数据披露较全的统计显示：债务率超300%的有35个，200%～300%的有68个，120%～200%的有105个，120%以下的有77个。且35个债务率在300%以上的地级市中30个地级市的城投债占比超过60%。具体到区县，“很大一部分区县级政府的实际负债（一般债务、专项债务和隐性债务）与地方GDP基本持平”，而“很多地方的一般公共预算收入，还没有每年的利息多，加之县一级融资平台高达6.5%的利率，使商业银行不当得利外，直接增大了债务规模”。

规模大。2014年《预算法》修订后可获得的地方政府隐债数据几乎都是由一些机构或者学者估算出来的，目前能查到的可靠数据基本都是2017年的，2021年12月6日的财政部吹风会上没有回答记者关于具体地方政府隐债存量的提问。就2017年数据来看，审计署公布的仅6个市县的隐性债务就超过150亿元，不同机构和学者估算的隐性债务规模达8.9万亿元到50万亿元不等，国际货币基金组织的测算达19.1万亿元，超过当年地方政府预算内债务余额，已经突破负债率警戒线60%的标准。

隐蔽性强。迄今我国并没有一套对隐性债务进行界定和测度的体系，财政部唯一的“中国地方政府债券信息公开平台”查不到任何隐债数据。新官不理旧债、隐债不还却不被追究的惯例及中央政府兜底的习惯经验，又客观导致了对地方官员的负激励。地方融资平台因为没有专门法律约束更不会主动披露隐债的情况。中央政府某种程度上难以完整了解地方隐债的真实数据。

（二）举债事项多，刚性强，还债来源少

调研显示地方政府大规模正常举债（除了政绩工程盲目举债）主要发生在三个领域。一是城市建设、产业发展的投入。如开发园区、孵化器以及公共平台的高投入。二是保民生的投入。每年“三保”资金投入，一般都高于一般公共预算收入，且标准逐年提高，投入加大，因此每年必须从政府基金收入中调入很大一部分进入支出预算。三是大型基础设施的建设投入。污染防治攻坚关停企业以及生态环保投入等，高速公路、高铁、港口、机场的投入都是百亿、千亿级，且一般采用省和所在地财政分担的方法，导致地方大量举债。问题不在于这些刚性的投入，而在于这些投入过度依赖县级财政，导致其直接或间接举债。而地方政府要降本还息，高度依赖土地出让金，随着房地产的逐渐回冷，地方政府的压力异常巨大。可以预见，接下来的五年内，政府债务将会继续增加，很可能会转移到城投公司的平台上，以经营性债务的形式出现。而要化解这些债务，学界认为在目前的条件下只有三条路：一是依赖量化宽松货币政策的稀释作用；二是依赖城市发展带来的级差地租收益；三是把这些债务变成地方永续债的形式，先由央行接手，然后按照1%～2%的低利率，让地方政府慢慢还。显然这些思路考虑的是如何还债，而不是杜绝产生隐债。

因此，当前地方政府的隐债问题是在不断从严的“管控”中野蛮生长的结果，同时也凸显了实质性监督的缺失。

二、地方政府隐性债务产生的深层次根源

地方政府隐性债务形成和发展的原因是多方面的，通过深度挖掘地方政府隐性债务的成因和治理困境，我们发现其发生的根源主要集中在这四个方面：央地财事权长期失衡、地方官员晋升的“政治锦标赛体制”、政府预算软约束以及人大的常态化监督无力。而这些都在人大的法定职责范围内。

（一）央地政府间财事权长期错配失衡所致

根据中国统计年鉴2019年公布的数据，以一般公共预算收支衡量的地方事权占比达到85%，而财权仅有53.1%。地方财权自分税制后逐渐萎缩，且分税制对省以下地方政府的财权事权关系并没有确定，加剧了基层财力困难，党的十八大后刺激消费取向下的减税降费又加剧了地方财力的枯竭。在事权方面，地方政府却要承担除了国防、外交之外一切与民生相关事项的支出责任。棚改、脱贫攻坚、疫情下的“三保”高要求等的最终支出负担都落在了地方政府身上。财事权极度不平衡下的地方政府为了履职，只能通过融资平台、不正规的PPP等方式获取表外收入，从而产生隐性债务。

（二）地方官员片面追求任期政绩和个人晋升使然

有人指出，隐债的存在与其说是财事权错配，不如说是政府官员为了追求政绩而进行的主动负债。即地方官员的升迁考核以经济指标为主，官员在任期内举债搞建设出成绩后便可以晋升，往往在债务期限届满前就会调任，新官不理旧账的现象又助长了其任期内举债的冲动。同时，区域内银行等金融机构、融资平台和社会资本的利益驱动客观上也助长了这一问题。

（三）政府预算长期处于软约束状态的结果

人大对政府预算的四本账统筹监管不够到位。新《预算法》只要求一般公共预算细化到类款项目，政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算只“按照法律、行政法规和国务院的相关规定执行”，但“相关规定”却很少公开。同时，中央政府对于地方政府债务兜底的惯例，客观上导致地方政府容易忽视自身的偿债能力，从而导致预算约束刚性较弱。再者，规范地方政府举债的法律法规效力低且不够具体。因此可以说预算软约束事实上成为地方政府隐债不断扩张的保护伞。

（四）人大常态化债务监督机制不健全

迄今为止，无论是人大还是司法机关都对隐债缺乏有效的法规约束。对地方政府债务有约束作用的法律仅限于《监督法》《预算法》和《民法典》中的有限条款，其他规章制度对于特定举债行为的规定不具体且法律效力低，对过度举债、违规担保等缺乏问责和处罚机制。财政部吹风会强调从2022年1月1日开始对债务做“穿透式监测”，但针对的只是专项债券项目，对于隐债的“常态化监测机制”未明确是什么、由谁来负责，没有明确由谁来“及时掌握资金使用、项目建设进度、运营管理等情况”，只强调由“财政部各地监管局”进行专项核查和常态化核查；即便被查出“违规”，处罚只是“扣减新增限额、暂停发行使用、收回闲置资金、通报负面典型等一些办法措施”，不涉及“违法”字眼。显然仅靠财政部的内部监督难以从根本上解决隐债。

人大监督权的最高性不仅体现在法律上，更应该体现到过程和效果上，但事实是人大对政府债务尤其是隐性债务的常态化监督机制不健全。一方面，每年人大会议上的监督时间短、不专业、代表履职动力和能力弱、重程序轻结果等导致监督无力。另一方面，会前人大与相关各方沟通协调时对隐性债务的关注和投入不够。另外，人大对地方政府债务的“借用管还”监管明显不到位。

三、我国人大在根治地方政府隐性债务中的使命和方略

治理地方政府隐性债务，是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的一项重要工程，必须按照系统性、整体性、协同性的理念，从经济、政治、法律、金融、道德等多种路径，采取综合治理、多措并举的办法方能奏效。其中尤其需要跳出多年来扬汤止沸式的治标惯性，从隐性债务的深层次的财事权失衡的根源入手，从全国人大层面治理的改革做起，充分发挥我国各级人大在地方政府债务治理中的法定职能作用。这是人民代表大会制度作为我国根本政治制度的必然要求，也是从全国人民代表大会及其常务委员会到县级以上人民代表大会及其常务委员会的使命和职责所在。从地位上讲，根据《宪法》的规定，全国人大是我国人民行使国家权力的最有权威的机关，是最高国家权力机关，拥有国家重大事项决定权，国民经济和社会发展规划、国家预算等显然属于国家重大事项。《预算法》第八十三条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。”《监督法》第二十二条规定，全国人大常委会“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律法规实施情况组织执法检查”。为此，笔者从我国人大法定职能履行的角度提出关于根治地方政府隐性债务的思路与对策。

（一）全国人大常委会层面的应施之策

从根子上治理地方政府隐性债务，首先需要从上而下的完善相关立法，定规矩，履职能，以杜绝与社会最优结果严重背离的地方政府举债行为。

1.基于全国人大在国家和地方预算中的角色和法律要求，全国人大常委会在起草《〈关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见〉的推动贯彻落实的实施意见》中应补入对地方政府隐性债务监督条款。2021年12月8日，中央经济工作会议作出2022年经济工作六条安排的第一条就强调，“坚决遏制新增地方政府隐性债务”（以下简称“隐债”）。此前2021年7月中共中央办公厅印发了《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》（以下简称《意见》），要求全国人大出台推动贯彻落实的实施意见（以下简称“实施意见”），目前正处于全国人大的调查准备时期。鉴于隐债由财政资金偿还性质的界定和全国人大职能的顶层性和最高性，全国人大应该从地方政府隐债的严重危害性及深层次产生根源、地方政府隐债的监督现状出发，建议在全国人大的“实施意见”中要适时补入对地方政府隐债监督的相应条款，以根治地方政府隐债。

2.针对央地财事权错位，启动央地财事权改革。长期以来，中央和地方财权与事权难以匹配，造成地方财政困难，客观上迫使地方政府被动负债。这是地方政府债务风险特别是隐债风险产生的一个基本原因。纵向财政体制的软约束，往往使地方政府缺少管理隐性债务的主动性。地方政府承担债务，一定意义上而言，是在纵向财力配置不均衡的情况下为了解决财政困难的被动选择。适度加强中央财政事权，逐步减少并规范中央和地方共同事权，同时加大共同事权中中央支出的比重，可以从源头上防范和化解政府隐性债务，这是多年来实际工作部门和学术界研究的共识。调整央地事权财权比例结构，很大程度上就从源头解决了地方政府隐债风险。根据国家法律规定，央地财事权匹配改革属于全国人大行使重大事项决定权、立法权的事项。因此建议全国人大修订和出台“实施意见”的同时，启动央地财事权匹配改革，由全国人大拿出方案，并行使立法权，出台真正解决此痼疾的法律法规。如果全国难以一步到位，建议在“实施意见”中增加条款，要求省级人大对省内财事权关系做根本性立法。

3.针对地方官员主动负债、被动还债的动机和行为，会同中组部建立官员考核晋升和奖惩与举债相关联的机制。改革开放以来，我国将主要目标转为以经济建设为中心，形成了地方政府官员围绕GDP增长的竞争格局。在不少情况下，地方政府盲目举债，往往不是用于地方财政缺口，而是大量地被用于基础设施建设和推进城市化、城市现代化，以此来做大政绩。地方官员在有限的任职时间内为了做出政绩，不顾财力大肆举债，因而形成和膨胀了巨量隐性债务，同时也积累了道德风险。基于此，建议全国人大会同中组部及相关部门修订“实施意见”涉及的法律法规，加入治理地方债务条款，把官员的选拔、任用、考核、晋升和奖惩与地方政府举债联系起来系统设计。在“实施意见”中增加具体条款，要求省级人大出台意见时统筹考虑干部制度与地方隐债问题。

4.建议全国人大在“实施意见”中明确对政府预算全部账本包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的监管，一并写入地方人大“实施意见”。“实施意见”中应加入对列入具体预算所涉重大事项的人大决定权行使条款，并严格落实不救助、不兜底原则。

5.建议全国人大在“实施意见”中写入：将隐债所涉的金融机构、融资平台公司与地方政府一起，统一纳入人大监督。同时，要求地方完善相关法律法规体系，探索建立人大对三方进行联调和应急处置的具体机制，强化实质性约束。

（二）地方人大常委会层面的应施之策

《宪法》规定，地方县级以上人大常委会是地方国家权力机关，拥有法定的决定权和重要人事监督任免权、立法权。根治地方政府隐性债务，一方面有赖于全国人大常委会在全国最高权力机关层面作出重大决定，出台有关“实施意见”，另一方面同样有赖于地方县级以上人大常委会根据本地区的实际情况，创造性地贯彻全国人大常委会作出的有关决定、决议和出台的“实施意见”。全国人大常委会出台的“实施意见”及其有关法律法规，反映的是国家顶层设计、顶层政策，必须依靠地方各级人民代表大会及其常务委员会加以对接和贯彻落实，共同发力。如果没有地方各级人民代表大会及其常务委员会的通力合作，协同发力，根治地方政府隐债的问题很难顺利推进。因此，根治地方政府隐债这一顽疾既是全国人大常委会的使命和职责所在，也是地方县级以上人民代表大会及其常委会的使命和职责所在，地方人大在根治地方隐性债务中大有作为。基于此，笔者认为至少应该在以下六个方面发力。

1.建立健全地方政府隐性债务向地方人大报告制度。《预算法》第八十五条规定：“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时，人民代表大会或常务委员会组成人员，依照法定程序就预算决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者质询的有关的政府或者财政部门必须及时地给予答复。”根据《预算法》和《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》中“地方政府通过举债融资的重大建设项目，应当报同级人大及其常委会审查批准”的要求，必须建立健全政府及其财政部门向人大及其常委会报告制度。报告在内容上应具备完整性、通俗性，能够让非专业人士乃至社会公众看懂；同时，应做到定期报告和重点报告。定期报告是指一般在每年初向人代会报告上年度预算执行和本年度预算编制草案时一并报告上年度政府隐性债务的有关情况；七月份分别由政府财政和审计部门向人大常委会作财政决算、同级审计工作报告一并报告政府隐性债务情况、审计情况；九月份向人大常委会报告预算调整草案时一并报告本年度地方政府债券申报、发行和分配情况。重点报告是指其他须及时向人大及其常委会报告，并依法采取相应措施、作出相应决定的事项。地方政府向人大汇报地方债务时必须列明隐债项目及资金情况，并接受人大代表询问和质询。明确地方人大日常可以对政府举债项目进行问询、调研。明确隐债的问责纪律，严惩助推隐性债务形成等增添风险隐患的行为。真正做到地方人大对政府债务“借用管还”全过程、常态化、实质性监督，堵住隐债滋生的制度漏洞，真正健全防范化解债务风险的长效机制。

2.必须在地方政府隐性债务显性化上下大功夫，逐步建立地方政府隐性债务信息公开机制。地方政府隐性债务的治理，其最大的特点也是难点就在于其隐形、隐蔽和隐藏性，其范围界定和规模测度非常困难。我国直到2018年才正式明确隐性债务的定义，这也客观上导致我国目前没有一套对于隐性债务进行鉴定和测度的完备体系。加上地方政府为了自身的荣誉和官员的升迁，常常有虚报、不报和瞒报现象，地方融资平台也极少主动披露财务信息，特别是隐性债务信息。因此，地方政府隐性债务的风险隐患极大，已成为防范债务风险的重中之重。地方人大要加大审计监督力度，加强债务审计监督，摸清债务底数，将政府隐性债务和每一个使用政府性债务资金建设项目的审计作为每年审计工作的必审内容，写入同级审计工作报告，接受人大常委会的审议监督。人大财经委应根据同级审计报告指出的问题加强跟踪监督整改落实情况，同时要实现人大财经委与政府财政、审计等相关部门的联网，使财政收支隐性债务等情况在第一时间进入人大监督视野，以便督促政府及时发现隐性债务风险，做好处置。要加强和改善地方人大对地方政府举债全过程监督，人大可以综合运用监督法规定的各种方式进行事中监督，包括媒体监督和社会监督。只有将隐债的隐形化转为显形化、阳光化、透明化，隐性债务才会真正退出历史舞台。

3.治理政府隐性债务要在市场化上做大文章，对地方隐性债务的防范与化解必须由行政化转向市场化为主。地方政府隐性债务风险应以市场化方式化解为主，破除地方政府对城投债及各类隐性担保类债务的刚性兑付，使市场回归理性。同时，地方人大应从制度上切断对地方政府债务的隐性担保体系，切实体现中央不兜底、地方不刚兑原则，促进地方政府合理承担相应责任，规范举债融资行为。在市场化理念指导下，要大力清理整合改革融资平台。按照市场化原则融资和偿债，完善市场化退出和债务重组机制，对失去清偿能力的融资平台要依法实施破产重组或清算。

4.必须将地方政府官员任免与地方政府隐债的防范与化解情况挂钩。隐性债务除了由于央地财权与事权的错配和失衡引起之外，也有地方政府官员为了追求政绩而进行的主动负债。由于我国政府的考核一直以来都以经济指标为主，各地方政府官员出于自身晋升利益考虑，往往不顾地方政府的偿还能力和预算限制，大力举债开展投资建设。加上我国政府官员的任期一般只有五年，有的由于种种原因两三年则调任他方，有的刚上任一两年为了在短时间内突出政绩而不惜财力举债发展。这种错误的政绩观催生了许多扭曲的负债观，即“借债不怕还钱”“自己借别人还”“现在借将来还”“借到的就是赚到的”等错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债。同时，在许多情况下，“新官不理旧账”已经成为常态。官员任期和债务期限的不匹配使得地方政府官员热衷隐性债务成了心照不宣的事情。虽然我国早在2017年就要求对地方政府债务实行“终身问责”，理论上有利于控制新增隐性债务，然而相关配套措施并不完善，并且对于以往既有的很多隐性债务仍然很难追查具体责任人。地方人大对地方政府官员具有人事任免权。每届地方政府官员，每一个政府领导班子成员包括分管领导，地方人大应该而且能够将地方政府债务的防范与化解情况作为决定他们晋升与否的重要依据，让所有干部明确，凡是搞政绩工程、形象工程而进行盲目举债并造成不利后果的，不仅不能提拔，而且会被追责。

5.将对地方政府官员的隐性债务的负面问责和正面奖励紧密结合起来。违法违规和变相举债危及财政可持续性和政府公信力，因而需强监管、零容忍。地方人大应督促相关方面制定地方隐性债务问责细则。根据中央下发的《地方政府隐性债务问责办法》，结合本地实际制定问责细则，对问责情形、责任认定、问责方式、程序及结果运用形成可操作性的制度规定，每年要抓出一些有代表性的问责典型，以儆效尤。然而，一味地严监管也容易导致地方官员“躺平”“甩担子”，同样会危害经济社会稳定，甚至可能造成更大损失，引发更大风险。因此，宜采取负面问责与正面激励相结合的办法。既要对违法违规和变相举债行为的相关责任人视情节轻重而给予不同程度处罚，形成强有力的债务终身问责和责任倒查机制，又要激励地方官员、金融机构负责人和各类参与者积极规避新型隐性债务，主动消化存量隐性债务，从而有效化解债务风险。实践证明，只惩不奖，弊端明显，只有奖惩结合才能行之有效。

6.地方人大要指导和督促地方政府探索实行任期内预算平衡的财政管理制度。这方面新加坡的做法值得借鉴。新加坡及其有关法律规定，政府不得挪用历年财政积累，如果动用历年财政积累，需经国会或者总统批准，每届政府任期内必须实现财政预算收支平衡。基于此，地方人大要指导和督促在推行跨年度预算平衡机制中，必须构建一个地方政府官员任期内平衡的债务管理模式。比如以地方官员五年任期为例，那就应该建立五年任期的地方预算平衡机制，允许某一年产生赤字，但任期届满之时，需要保证总体上的预算平衡，不能给下一届地方政府留下赤字。