人大监督检察机关的路径

□金石 张源

根据宪法和《人民检察院组织法》的规定，人大及其常委会与人民检察院之间的关系，我们可以简单概括为：检察机关由人大产生，对人大负责，由人大监督。由于我国检察机关实行双重从属制，其既要对上级检察机关负责，亦要对同级人大负责。因此，强化人大对检察机关的监督，对于提升检察工作质效，规范检察权运行，加强社会主义民主法治建设具有重要意义。

一、人大监督检察机关的实践探索

（一）对专项活动的监督

通常来看，人大及其常委会对检察机关业务工作开展情况的监督主要是通过听取及审议专题报告的方式进行。譬如，近年来，部分检察机关探索向同级人大及其常委会专题报告公益诉讼工作。一是通过专项评议及满意度测评进行监督。虽然监督法并没有对评议及满意度测评作出明确规定，但一些地方性法规进行了探索。譬如《河北省人民代表大会常务委员会关于司法监督机关工作的规定》就作出了规定。实践中，各地人大在听取人民检察院的专项工作报告时，会对落实人大常委会意见情况进行满意度测评。二是通过联动监督或综合监督的方式对专项工作予以监督。联动监督，是指上下级人大及其常委会联合对某项工作开展监督。综合监督则是对某项工作采取多种监督方式，其主体具有唯一性。实践中，联动监督与综合监督往往相伴而行，在联动监督的过程中为了增强监督的刚性，亦会采取多种监督方式。三是通过暗访等方式探索对专项工作的监督。实践中，部分地区在对专项工作进行调研、检查的过程中，会邀请记者参与，通过暗查暗访、现场录制等发现存在的问题。对群众关注度高、社会影响大的事项，会通过问卷调查的方式以提高监督的精准性。对于涉及专业性问题的，会邀请相关领域专家参加。

（二）对检察类案的监督

对检察机关办理的某一类案件进行监督，往往是通过听取审议检察机关某项工作的同时，附带对该工作涉及的类案进行监督的方式。譬如在对人民检察院案件质量评查工作报告审议的过程中，对行政非诉执行案件的监督进行专题审议。首先，科学确定案件范围。按照时间先后顺序，在特定时期多发、高发案件中进行选择，确保评查范围选定客观公正。其次，依法选择评查成员。对于检察机关类案的监督，在评查组的选择上应当力求专业化，组织专业人员组成评查组进行。具体而言，可以选择相应领域专家学者和资深律师。专家学者由人大常委会监察司法工委推荐，资深律师由各省司法厅推荐，并报请人大常委会同意。评查小组设组长、副组长，由组长会议商议解决类案评查过程中遇到的各类问题。评查过程中实行严格的回避制度，确保评查结果公平公正，评查过程客观理性。再次，合理确定评查方式。在评查内容的确定上，应当尽量选择对当事人实体权利产生影响的事宜，并辅之以程序性事项及检察机关办案的规范性。评查方式以集中评查为主，并由评查人员填写评查表。对于评查组意见不一致的，应当召开评查组组长会议，经研究后填写评查意见。此外，在评查工作结束之后，评查组应当对意见进行梳理，并形成类案评查工作情况报告，以调研报告的形式呈人大常委会成员参阅。

（三）对检察官履职情况的监督

自监督法实施以来，部分地方人大积极探索开展对检察官履职情况的评议。譬如浙江、云南等地的人大常委会先后开展了该项工作，对本区域内的检察官履职情况进行了评议。主要存在以下几种模式，一是以述职审议为核心。被评议的检察官需向人大常委会口头或者书面述职，人大常委会进行分组审议。在该模式下，人大常委会不进行述职调查和满意度测评。二是以调研评议为核心。该模式下对被评议检察官进行集体评议之前，需实地走访调研，在此基础上由主任会议开展评议，并最终确定评议等次。实地走访调研主要以访谈了解被评议检察官的履职情况为主，并随机抽取其近年来所办案案件卷宗进行评查，最后根据集中评议情况确定“优秀”“称职”“不称职”等次。三是以述职、评议、测评为核心。被评议检察官需要向人大常委会述职，人大常委会在审议其履职报告的基础上进行满意度测评，并根据测评结果确定“满意”“基本满意”“不满意”等次，测评结果当场向被测评检察官宣布。四是以调查、述职、评议、测评为核心。该模式下由人大提前对被评议检察官进行述职调查，然后由检察官向人大常委会述职，在听取报告后进行评议并开展满意度测评。在述职评议的过程中，人大常委会组成人员可以随时向被评议检察官提出问题，被评议检察官应当场回答并作出说明，测评结果当场公布。

二、人大监督检察机关存在的问题

（一）对案件办理的监督力度不足

人大对检察办案的监督，主要通过个案监督及类案监督的方式予以实现。对于类案监督，目前形成了较为一致的认识，认为人大有必要常态化开展。可即便如此，实践中人大对类案的监督还是持较为谨慎的态度，其往往与专项工作相结合进行，在监督方式上亦较为保守，常常采取听取报告的形式，未能将类案监督与专项工作监督严格界分。

人大对个案的监督，缺乏明确的法律依据，实践中也存在较大分歧。2006年监督法对该问题予以回避，留待实践中进一步探索。但地方人大在开展该项工作中顾虑较多，认为会落下插手案件办理的口实，因此出现不愿监督、不敢监督的情形。其往往选取较为成熟的专项监督方式，有时甚至将类案监督等同于个案监督，以此作为理由避开监督争议。甚至对于人大受理的司法申诉案件，将其仅作为普通的信访处理，由信访机构直接转交检察院自行处理。

（二）对检察专项工作监督的功效未能充分彰显

人大对检察工作的监督，主要是通过对专项工作的监督予以实现，主要方式是听取审议专题报告、开展司法检查等，特殊情况下亦会采取专题询问的方式。实践中，人大对检察工作的监督手段多样，但其功效却未充分彰显。主要表现在以下方面，一是检察院的专题报告存在形式化问题。在调研及听取汇报的过程中，检察院的报告有时存在避重就轻、避实就虚的情形，并未触及问题的实质，成为讲成绩、摆功劳的论功会，不能有效发现和解决实际存在的问题。二是人大的调研报告及审议意见存在大而空的问题。对问题提出的意见建议笼统概括、过于宏观，不细不实、精度不足，对于解决实际问题的指导性不足。三是没有同具体案件有机结合。人民群众对与自身密切相关的案件及社会影响大的案件格外关注，人大在开展监督的过程中要直面问题，不回避、不畏难，要以解决群众期盼为要。无法解决现实问题，则监督工作势必会虚化、弱化。

（三）对检察人员未能实现全方位监督

检察官作为案件办理的主体，往往决定着案件办理过程中事实认定及法律适用等，案件质量的高低、案件结果的公平公正及司法廉洁等皆与其息息相关。因此，检察官就成了人大监督的重点所在，同样亦是难点所在。

根据监督法的规定，人大对检察官的监督主要是通过对撤职案的审议，而撤职案的提起主体则为检察院、主任会议、五分之一的常委会组成人员。实践中，由于人大并不能时刻掌握检察官的履职情况，因此提起撤职案的主体则较为单一，一般以检察院为主导，主任会议及常委会组成人员提起撤职案的情形较为少见。此外，人大对检察官的监督方式还有：检察院在任命检察官时需事先向人大相关部门征求意见，要经过人大相关部门的审核，再由主任会议通过后提请常委会表决。但这种审查在实务操作中更多地倾向于程序性事项，其主要是一种形式意义上的审查。上述两种方式是实践中人大对检察官监督的主要形式。但有的地方人大进行了创新性探索，将人大对检察官的监督延伸至任职前的专业知识测试、任职后的履职评议等。

三、人大监督检察机关的优化路径

（一）加强对具体案件的监督

与个案监督不同的是，人大对具体案件的监督应当秉持“不直接处理”的原则，对于具体案件的事实认定、法律适用等不提出具体的处理意见，而是将人大监督作为人民检察院案件办理的最后监督程序及纠错程序。实践中，人大对具体案件的监督主要有如下方式：一是通过专题调研的方式，发现人民检察院在司法过程中存在的问题；二是在工作开展过程中受理的申诉及信访案件；三是对于特重大案件组织人大代表进行旁听、参加听证会等。

（二）加强对特定时期频发类案的监督

人大对检察机关司法办案的监督，主要是通过类案评查的方式进行。一方面，类案评查有助于提升监督效率，避免落入就案论案的误区。检察机关每年都要办理大量的案件，同级人大常委会无精力亦无人员逐案开展评查。个案是类案的基础，类案是个案的集合。对类案进行监督，势必要事先通过个案发现人民群众反映强烈的共性问题，对于发现的问题要及时督促整改。

人大对检察机关的类案评查与检察院的案件评查不同，其主要聚焦的是共性问题。为了增强人大类案评查的权威性，确保评查结果的公平公正，可选取中立的第三方人员进入评查组。在对案件类型的选择上，应当聚焦特定时期高发、多发案件，范围不宜过宽，且所选取案件必须已经全部办结，未办结案件不能纳入评查范围。案件评查的内容应当涵盖事实认定、法律适用等所有实体及程序事项。对于评查过程中发现的问题，应当移送检察机关依法处理，对于普遍性、倾向性问题应当由人民检察院向人大常委会报告，并提出整改的具体措施。

（三）加强对检察专项工作的监督

人大对检察院专项活动的监督，往往采取听取报告、专项检查及专题调研的方式，此外还存在专题评议及满意度测评等方式，但上述方式明显刚性不足。对于人大监督过程中发现的具体问题，要详细解剖，并提出针对性意见建议，但不宜直接处理。人大对检察院开展监督，不可能脱离具体的问题和具体的案件，否则监督工作将犹如“空中楼阁”，悬而不实。

改进人大对检察专项工作的监督，必须增强人大监督的刚性。首先，要将监督工作与个案问题有机融合起来。在开展监督工作的过程中，对于发现的具体问题要采用清单的方式详细列明，交由检察院研究处理，检察院在整改落实报告中也应当以附件方式精细化列明每个问题的整改措施及效果。其次，对于发现的问题要做好跟进监督工作。对于检察院的整改落实情况，要采取实地核查、再次听取报告、查阅卷宗等方式了解情况，对于特重大事项应当组织人大代表、行业专家等进行评议论证。再次，引入外部力量，丰富监督手段。人大开展检察专项工作监督，应当引入媒体、专家等第三方力量参与，增加监督的刚性，增强监督结果的说服力，提升监督工作的针对性和实效性。

（四）加强对检察规范性文件的监督

虽然地方各级人民检察院不能制定司法解释，但为了工作开展便利，更好地指导下级人民检察院开展工作，各省级人民检察院会结合本地实际制定、出台一些具有指导性意义的规范性文件。这种文件常常以会议纪要、指导意见等方式呈现。在法律意义上，上述文件不能成为下级检察机关案件办理的依据，但实践中由于其具有“直接指导性”，下级检察机关往往将其视为案件办理的重要遵循。这些规范性文件因此常成为指导当地检察机关办案的直接依据。

人大应当高度重视这些规范性文件，加大审查力度，确保当事人的权利义务。如果公民及相关机构向人大反映检察规范性文件违法，人大要依法启动规范性文件的合法性审查。在审查过程中，应当要求制定、出台规范性文件的检察机关提供相应的法律依据，并对该文件的制定背景及合法性作出说明，人大亦可以组织相关领域专家对该文件的合法性进行论证。

（五）加强对检察人员的监督

首先，严格把好任前审查关。检察机关向同级人大常委会提请任免检察官，应当同时提交任免报告和相关材料，并详细说明任免理由。选举任免机构应当对有关情况进行形式审查，监察司法机构则需根据任免人员履职情况，提出相应的任职、免职意见。在审查过程中，应当通过设置意见箱、公示等方式征求意见建议，对于发现的问题，要及时转交相关部门调查处理。其次，常态化听取履职报告。人大常委会可以通过听取专项工作报告的方式，定期听取被任职检察人员的履职情况。由于同批次人大常委会任免的检察官较多，因此需要分情况区别对待，对于市级院以上班子成员的履职情况，可由人大常委会进行，而其他人员则宜委托监察司法委员会听取履职情况报告。此外，还应当探索任职检察官书面报告与口头报告相结合的方式，提升工作效率，选取部分检察官进行口头报告，其他人员则书面提交履职情况报告即可。人大常委会通过审议履职情况报告，对于发现的问题要及时汇总印发省级人民检察院，并做好事后跟踪督促，确保整改到位。再次，依托大数据建立数字档案。人大常委会任免的检察人员，倘使受到纪律处分或因违反法律规定追究责任的，省级人民检察院应当将处分或处罚情况在一定期限内报送人大监察司法机构。如果人大常委会任免的检察人员受到降级、撤职处分，应当报请人大常委会按照法律程序进行免职或撤职。在对检察机关开展监督的过程中，如果发现检察人员存在履职不到位等问题，应当要求其作出书面说明，并阐明整改措施，对于违法违纪问题要及时移送相关部门处理。