转向的二十年：1978-1998——国际货币基金组织与全球资本自由流动

文/钟汇研

从70年代到90年代的20年，我们见证了历史的钟摆自布雷顿森林体系解体以来一路向西，直到1997年亚洲金融危机掉头向东，见证了基金组织从支持资本管制到倡导资本开放的变迁史。

1973年，布雷顿森林体系正式解体。一个旧时代结束了，另一个新时代开始了。在新时代的号角声中，旧时代的基石轰然倒下。

取代布雷顿森林体系的是牙买加体系。1978年4月，《国际货币基金组织协定第二次修订案》（下称《第二次修订案》）正式生效，国际货币体系进入了固定汇率制与浮动汇率制并存的时代。汇率制度变了，接下来需要改变的是资本流动管理。在布雷顿森林体系下，国际货币基金组织（下称“基金组织”）推崇经常项目可兑换，允许成员国对资本项目实行必要的管制，以维护国际收支平衡。现在，既然成员国有权自由选择汇率制度，无须再受固定汇率制的约束，基金组织理所当然改变态度，从支持成员国实施资本管制到倡导全球资本自由流动。1978—1998年间的二十年，就是基金组织不遗余力推动全球资本自由流动的二十年。这个二十年是以1978年4月《第二次修订案》的正式生效为起点，以1998年基金组织再次修订《国际货币基金组织协定》（下称《基金组织协定》）失败而告终。前者伴随的是70年代末的石油危机，后者伴随的是1998年的亚洲金融危机。这或许就是历史的巧合，成也危机，败也危机。

我国的社会主义市场经济体制改革，恰逢这个重要的历史节点。1994年，党中央、国务院实施了财税、外贸和外汇管理体制的重大改革，一举奠定了我国社会主义基本经济制度的框架，许多重要的制度安排延续至今。以往我们关注这段改革的历史，主要是从国内大环境入手，聚焦于国内重大决策部署。本文试图转换视角，从国际大背景入手，围绕基金组织推动资本自由流动战略与人民币可兑换历史进程的交集，还原当年历史交往中的点点细节，记录下国内国际间的良性互动，如何成就了人民币可兑换历史进程中的第一波浪潮。

转向：资本流动自由化潮起

变化总有先兆。布雷顿森林体系解体后，基金组织对资本流动的态度不是突变，而是一个渐进的过程，是多种因素共同作用的结果。有些是水到渠成，有些则充满意外。

70年代是变与不变的十年。伴随着布雷顿森林体系的解体，围绕汇率制度转换拟定相关文件成为基金组织的工作重点，资本流动问题尚未成为工作优先级。然而，基金组织内部对资本管制的态度已出现了微妙变化。1977年，基金组织执董会决定将资本流动事项纳入对成员国汇率政策的监督中（Independent Evaluation Office，2005），但相关文字表述较为中性——“基金组织既不偏向自由化也不偏向管制，其关注的是基于国际收支目的对资本流动给予不正常的鼓励或限制”（Rawi Abdelal，2006）。到了1978年，基金组织再向前迈出了一步。经第二次修订的《基金组织协定》在第四条第一款提到，“国际货币体系的主要目的是提供一个便利国与国之间商品、服务和资本的交换以及保持经济健康增长的体制”。一叶落而知秋。70年代后半期基金组织的态度变化为后续的全球资本自由流动埋下了伏笔。

另一方面，70年代的转向困难重重。首先，困难来自布雷顿森林体系形成的历史传统。基于战后国际货币体系的基本构想，即使是在布雷顿森林体系运行期间，国际社会对资本项目可兑换和取消资本项目汇兑限制长期以来就存在不同的观点，基金组织承认二战后“在布雷顿森林体系安排建立起之后，有关基金组织在资本管制方面所发挥的作用一直都是激烈争议的议题”。布雷顿森林体系解体也不可能在短期内消除人们在思想上的鸿沟。其次，困难还来自基金组织法律章程上的障碍。布雷顿森林体系下，基金组织长期的态度是“承认成员国根据《基金组织协定》所享有的保持或实行资本管制措施的自由度，以实现国际收支以及汇率的稳定性，而且基金组织可要求使用基金组织资金的成员国实行资本管制”。1978年第二次修订后的《基金组织协定》将“促进资本交换”作为国际货币体系的宗旨之一，但这并非基金组织的宗旨，在《基金组织协定》第一条所列出的六项基金组织宗旨中，没有一项与资本流动有关；而且，《基金组织协定》第六条第3款允许成员国对国际资本转移采取必要的管制。这意味着，70年代基金组织推动资本账户开放未获法律授权。直到1989年，美国国际经济研究所、基金组织、美国财政部以及拉美国家代表在华盛顿召开研讨会，经济学家威廉姆森牵头提出了10条改革措施，这被后人冠以“华盛顿共识”。以此为标志，布雷顿森林体系解体后逐渐兴起的全球资本自由流动和资本项目可兑换才成为全球性的共识，为下一个十年基金组织向众多发展中国家和转轨国家推动资本账户自由化奠定了思想基础（Ramit Nagpal，2006）。

80年代是水未到、渠未成的十年。80年代，基金组织最重要的工作不是推动资本项目可兑换，而是处置拉美债务危机。基金组织牵头向墨西哥、巴西等发生债务危机的国家“慷慨解囊”，为其提供高额贷款，并在短短几年里接连与60余个债务国签订贷款协议。与此同时，基金组织通过在贷款中嵌入有关结构性改革的条件，实现了在更大范围内推动相关国家进行市场化经济改革（Ramit Nagpal，2006）。在避免拉美债务危机演变为世界性债务危机的过程中，基金组织自身国际地位快速上升（萨奇，1994）。另一方面，根据Chinn-Ito金融开放指数，80年代全球资本自由流动水平提升幅度有限，主要限于发达经济体，新兴市场和欠发达国家的金融开放甚至出现了倒退（见附图）。

>>> 《国际货币基金组织协定》

90年代是高歌猛进的十年。经历了70年代和80年代的一系列重大变化，思想层面和实践层面推动全球资本自由流动的大气候逐渐成型，但基金组织举起资本项目可兑换大旗还需要一些契机。这些契机在80年代后半期居然都万事俱备了。

发达国家、新兴市场国家和欠发达国家资本账户开放度数据来源：Chinn-Ito Financial Openness Index

>>> 1980年3月25日，受人民银行委派，国家外汇管理总局副局长兼中国银行副行长王伟才与国际货币基金组织亚洲部主任敦辛，就恢复我国在基金组织的合法席位签署备忘录。图片来源：中国外汇管理改革与发展三十年图册

>>> 1996年11月27日，中国人民银行行长戴相龙致函国际货币基金组织，宣布中国正式接受《国际货币基金组织协定》第八条款，实现人民币经常项目可兑换。图片来源：中国外汇管理改革与发展三十年图册

首先，基金组织在资本项目可兑换上遇到了强劲的外部挑战。资本项目可兑换的管辖权是有边界的，特别是两个不同的监管机构涉及到同一个对象的管辖权时更是如此。经合组织（OECD）是发达国家的俱乐部。1957年《罗马条约》确立了欧洲共同体内部资本自由流动的原则，1961年经合组织出台《资本流动自由化通则》，1988年经合组织通过了更为重要的《资本市场自由化法令》。在资本项目可兑换问题上，经合组织和基金组织构成了竞争关系。1989年，经合组织修订《资本流动自由化通则》，将证券市场、银行间市场的短期交易以及一系列外汇交易纳入覆盖范围，几乎完成了对所有类型资本流动的覆盖，成为经合组织推动资本流动自由化的转折点（联合国贸发会议报告，2003）。而在实践层面，多数发达国家成员国在80年代后期已解除资本管制（OECD政策简讯，1992），到90年代中期几乎所有的发达国家都接受了经合组织《资本市场自由化法令》，取消了资本交易的汇兑限制。这意味着经合组织拥有了对资本项目可兑换的更大管辖权，基金组织却被边缘化。一个重要的证据是，在1995年底当基金组织试图强化对资本项目可兑换和资本交易管制的调查统计时，由于长期不涉及相关资本项目交易的管理，基金组织不得不先与经合组织熟悉《资本流动自由化通则》的工作人员进行磋商，其后才拟定了面向52个成员国的调查问卷，作为收集和评估资本项目国际交易的管理框架信息（基金组织《汇率安排和货币可兑换发展和问题》专题报告，1999）。基金组织不得不迅速行动。

其次，基金组织迎来了千载难逢的契机。20世纪80年代后期，“冷战”结束，发展中国家和苏联解体后形成的转轨国家对建立市场经济体制有着强烈诉求。基金组织在推动东欧国家经济自由化改革方面扮演了重要角色，内部增设欧洲二部，专门负责独联体和东欧事务，通过提供“体制转轨贷款”等方式，帮助这些国家实施经济自由化改革（楚富荣，1997）。在1991—1999年基金组织向发展中国家提供的援助贷款中，包括利率自由化、汇兑自由化等在内的一系列经济自由化改革措施构成了援助贷款的重要条件（conditionality）。

第三，基金组织高层换血。换人如换刀。这句话用在基金组织90年代推动全球资本自由流动上恰如其分。与对资本账户自由化持相对中立态度的前任总裁雅克·德拉罗西埃不同（Rawi Abdelal，2006），1987年开始担任基金组织总裁的康德苏对资本自由流动抱有极大的热情，认为其有助于实现资源的最优配置，提高一国资本存量和工资水平，以及使该国投资者享受分散化的收益。在康德苏任内，基金组织通过与成员国进行年度第四条款磋商、提供技术咨询以及在援助贷款中嵌入结构性改革条件等方式（Ramit Nagpal，2006），积极推动资本自由流动，试图强化基金组织对资本项目的主导权。

成效：从经常项目可兑换提速到获取资本项目的管辖权

90年代，在康德苏带领下，基金组织把新兴经济体和发展中国家作为其全球资本自由流动战略的重要一环，逐步构建起基金组织在资本项目上的话语权。

基金组织制定了新的国际货币体系改革和可兑换强化战略。90年代开始，基金组织把推动国际货币体系改革和货币可兑换作为其重要的政策方向，针对经常项目和资本项目分别制定指导方针（guidelines）。Vicente Galbis在《货币可兑换与基金组织：回顾与展望》中提到，“1993年初，基金组织的工作人员采取了这样一种强化战略”。另外，1999年基金组织在《世界经济和金融调查》（World Economic and Financial Surveys）上发表的《汇率安排和货币可兑换发展和问题》专题报告也明确印证了这一点。因此，1993年是基金组织开始推进成员国货币可兑换计划的元年。根据基金组织发布的《回顾资本账户可兑换方面基金组织的经验以及涉及基金组织各项政策的含义》报告，1994年10月，基金组织临时委员会的《马德里宣言》对实现货币可兑换方面的喜人势头表示欢迎，并鼓励成员国消除阻碍资本流动的各种障碍。1994年11月，基金组织执董会举行了有关国际汇兑及支付体系的研讨会，在研讨会上一些执董呼吁对基金组织在监测对资本项目的限制措施以及鼓励资本项目自由化方面所能发挥的潜在作用进行审议。1995年4月，在完成上一轮两年一次对监管工作的审议过程中，各位执董同意对1977年有关监督的决议内容进行修改，使其更为明确地反映出资本流动的作用。1997年，基金组织推动修订《基金组织协定》，标志着强化战略达到历史的高峰。

经常项目可兑换强化战略取得了令基金组织满意的成果。根据基金组织制定的经常项目指导方针，要求基金组织工作人员讨论第十四条款和第八条款下的汇兑限制，在第四条款磋商中讨论取消这些限制，同时推动成员国接受第八条款。时任基金组织货币与汇兑事务部外汇体制与市场操作处处长的Barry Johnston在来华专题授课中提到，基金组织工作人员按照总部要求，广泛宣传经常项目可兑换的好处，催促成员国取消汇兑限制。基金组织对接受第八条款问题的立场是，理论上虽然各国任何时间都可以选择接受，但基金组织执董会的决定强调要尽可能推动成员国取消第八条款和第十四条款下的经常项目汇兑限制。基金组织的上述努力非常成功，新兴经济体和发展中国家的经常项目可兑换进程显著加快，彻底改变了从成立至90年代初平均每年仅有1.5个国家接受第八条款的窘境。1993年初接受第八条款的成员国只有75个，1993—1995年共有39个成员国接受第八条款（戴乾定，1996），1996年—1998年6月共有32个成员国接受第八条款。截至1996年6月底，接受第八条款成员国数量相较于1993年翻了一倍（Barry Johnston，1997）。我国的经常项目可兑换恰好处于这一强化战略的关键节点上。从90年代中期开始，基金组织工作人员开始逐步把工作重点从经常项目可兑换转向资本项目。

推进资本项目可兑换管辖权进程戛然而止。强化基金组织推动全球资本自由流动的关键是资本账户开放，推动资本账户开放的重点是建立基金组织对资本项目的管辖权，建立管辖权的核心是再次修订《基金组织协定》。据相关资料记载，在1993年，康德苏就向时任基金组织临时委员会主席菲利普·马斯塔德提议修订《基金组织协定》，但直到1995年，基金组织内部才对这项提议进行了深入分析和讨论，并未达成共识。1996年9月，基金组织临时委员会正式介入修订工作，要求执董会认真考虑《基金组织协定》修订事项。1997年2月，基金组织的修订方案成型（Rawi Abdelal，2006），同时散发了《资本流动——基金组织在协定条款下的法律管辖范围》等重要文件，主要包括两项内容：（1）将推动资本流动自由化作为基金宗旨之一，纳入《基金组织协定》第一条款；（2）修订第六条款，使基金获得对成员国资本流动管理的管辖权。1997年6月，基金组织正式向成员国公布了《修正草案下的资本交易——国际资本流动和资本限制的概念》等一系列官方文件，进一步明确了资本项目可兑换的内涵和外延，以及资本限制（Capital Restriction）和资本管制（Capital Control）的区别，细化了基金组织对资本项目可兑换管理的基本框架。1997年9月，基金组织在香港年会上发布《香港宣言》，提出拟修改《基金组织协定》。这标志着基金组织推动的资本流动自由化战略达到高潮。时任基金组织第一副总裁斯坦利·费希尔在年会上发言表示，资本流动自由化的收益大于风险，因而资本账户开放仍是应予追求的最终目标，但为最大化收益、最小化风险，需要有序推动实现资本自由流动。他强调，通过修订《基金组织协定》，赋予基金组织在成员国资本流动问题上的管辖权，能更好地帮助成员国以不会损伤经济金融稳定的方式实现资本账户开放（Stanley Fischer，1997）。

>>> 《外汇体制与外汇政策培训研讨班材料汇编》

然而，形势比人强。面对1997年中突然爆发的亚洲金融危机，基金组织继续高调推动资本项目可兑换的做法明显引起了许多新兴经济体和发展中国家的担忧。不少发展中国家担心，一旦《基金组织协定》修订获得通过，他们将无法继续根据第六条款来自主地采取资本管制，必须事先获得基金组织的批准。尽管基金组织一再声称，会根据实际情况批准资本管制措施，但亚洲金融危机明显改变了很多新兴经济体和发展中国家的态度，以让渡本国对资本项目可兑换的管辖权换取资本自由流动的好处不再那么深入人心了。最终，1997年的香港年会未能通过《基金组织协定》的修订。此后，基金组织官方试图做最后一搏。1998年春天，基金组织临时委员会再次向执行董事会递交有关协定修订的申请（Rawi Abdelal，2006），斯坦利·费希尔等基金组织高层仍在不同场合宣传《基金组织协定》修订的重要性（Stanley Fischer，1998），但最终在1998年夏天不了了之。

交集：基金组织与中国外汇管理体制改革

改革开放启动带来双方交流新契机。1980年4月17日，中国恢复了在基金组织的合法席位，此时距离基金组织成立已有三十余年。中国的改革开放需要与国际接轨，基金组织扮演着十分重要的作用。1981年，时任基金总裁雅克·德拉罗西埃来华访问，对中国寻求融入世界经济给予高度肯定。1980—1986年，基金组织先后三次向中国提供贷款支持，帮助中国解决国际收支逆差、改善宏观经济管理。此外，在金融体制改革、国际金融统计等方面，为中方提供了多次技术援助（王晓蕾，1994）。

外汇管理体制改革营造双方互动新亮点。90年代初，我国明确提出建立社会主义市场经济体制后，基金组织和中方合作步入新阶段，其中1994年外汇管理体制改革到1996年经常项目可兑换成为最大亮点。1992年，我国社会主义市场经济体制改革拉开序幕。作为经济体制改革的其中一个重要环节，外汇管理体制改革步入加速期。1993年11月印发的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“改革外汇管理体制，建立以市场为基础的有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场。逐步使人民币成为可兑换的货币”。在此之前，鉴于改革开放初期外汇资源短缺，国家对外汇收支实行双轨制，我国一直是引用《基金组织协定》第十四条第二款对经常项目实行相应的过渡性安排。基金组织一直希望我国尽快接受第八条款义务（国家外汇管理局政策法规司，1996），中国作为重要的发展中国家，如果能够成功实现经常项目可兑换，对其正在推动的成员国经常项目可兑换强化战略无疑具有十分重要的意义。

迈向经常项目可兑换掀起双方合作新高潮。1994年外汇管理体制改革后，中国实现了经常项目有条件可兑换。此时距离接受第八条款要求，实现经常项目可兑换还有一步之遥。在向这一目标迈进的过程中，基金组织和中方进行了密切合作。1995年，推进人民币经常项目可兑换被提上日程（吴晓灵，2021）。1996年，在基金组织的帮助下，我国在江苏、上海、深圳和大连四地开展外商投资企业结售汇试点，并于当年实现了在全国范围内将外商投资企业外汇买卖纳入银行结售汇体系，同年发布了《结汇、售汇及付汇管理规定》，取消了尚存的经常项目下的汇兑限制。

接受第八条款见证双方合作新硕果。1996年9月29日—10月2日，时任中国人民银行行长戴相龙率团出席基金组织和世界银行1996年年会，并在大会上发言，表示中国从1996年7月1日开始对外商投资企业实行银行结售汇，取消了贸易项目和与贸易项目有关的非贸易经营性支付的汇兑限制。到1996年年底，可以做到人民币在经常项目下的可兑换，提前实现基金组织第八条款的要求（吴晓灵，2008）。1996年10月15日，基金组织中亚部主任致函戴相龙行长，称世贸组织有意加快中国入世谈判进程，为避免基金组织和世贸组织在管辖权方面的分歧，基金组织希望中国在谈判加入世贸组织议定书之前，先办理接受第八条款的手续，并建议以戴相龙行长的名义于年底前尽早致函国际货币基金组织总裁，正式接受第八条款义务（吴晓灵，2021）。1996年11月27日，戴相龙行长致函基金组织总裁康德苏，表示中国不再适用《基金组织协定》第十四条第二款的过渡性安排，自1996年12月1日起，接受《基金组织协定》第八条第二款、第三款、第四款的义务，实现人民币经常项目下的可兑换。康德苏在收到中国的致函后，当天在美国华盛顿发表书面声明对此表示欢迎（程宪平，2021），称“这是中国在历史性变革和果断融入世界市场经济进程中的又一座里程碑，实现经常项目可兑换将进一步加强国内、国际对中国改革光明前景的信心，这一步骤以及计划中的其他结构改革预示着中国美好的未来，并将有益于世界经济”。

资本账户开放引出双方交流新议题。在中国实现经常项目可兑换后，资本项目可兑换自然成为下一个目标。那一时期，基金组织积极推动对华的技术援助，除了安排中方相关官员参与基金组织的活动外，还专门安排基金组织一线的专家来华授课。1996年11月4日—9日，国家外汇管理局与基金组织在深圳联合举办“外汇体制与外汇政策培训研讨班”，基金组织派出了六位专家，包括基金组织货币与汇兑事务部外汇体制与市场操作处处长的Barry Johnston、高级经济学家Sosa和Laurens、经合组织财政金融和企业部主任Poret、智利中央银行国际部总经理Le Fort和韩国中央银行国际部外汇政策处经理Chun。在为期一周的时间内，来自基金组织专家围绕汇率制度、汇率政策、资本项目可兑换、外汇市场操作、货币可兑换国别经验等六大方面组织了15次专题培训，来自人民银行总行、国家外汇管理局、外汇交易中心以及部分外汇指定银行和西南财经大学等部门的80余名代表参加了培训。这次培训成为了当时国际组织众多对华技术援助项目的一个缩影。1997—1998年亚洲金融危机改变了基金组织推动资本账户管辖权的努力，但中方与基金组织的合作不断深化：一是中方积极配合基金组织的行动，参加了其组织的一揽子援泰融资方案（吴晓灵，2008），向泰国提供10亿美元的贷款；二是中方于1998年6月1日首次按照基金组织国际收支手册第五版的原则和要求，正式编制和公布了1997年度国际收支平衡表，国际收支统计与国际接轨迈上了新台阶。最为重要的是，基金组织的对华技术援助，为中方进一步与国际规则对接，推动人民币成为可兑换货币打下了坚实的基础。进入新世纪，我国抓住加入世界贸易组织的重要战略契机，充分吸收国际上货币可兑换的经验，从中国实际出发，制定并实施了具有中国特色的资本账户开放战略，使人民币可兑换水平较上世纪末有了巨大的改变。

尾声：历史告诉我们

历史发展有迹可循，却又变幻莫测。

任何变革都需要契机，需要国内“小气候”和国际“大环境”相互融合，需要天时、地利和人和相互成全。从70年代到90年代的二十年，我们见证了历史的钟摆自布雷顿森林体系解体以来一路向西，直到1997年亚洲金融危机掉头向东，见证了基金组织从支持资本管制到倡导资本开放的变迁史。对基金组织而言，1997年香港年会的失利是一次重大挫折；但对广大发展中国家而言，这未尝不是件好事。2008年国际金融危机以来的历史已经做出了选择，我们在历史的钟摆中看到了物极必反，现实在历史钟摆中找到了新的方向。然而，我们不要忘记历史的钟摆仍未曾停止，有关“自由”与“管理”的探索仍在继续。如果历史可以重来，会有不一样的答案吗？