基金组织97草案要点回顾

文/许轩 庞士高 王宇 编辑/章蔓菁

97草案明确了基金组织对国际资本流动的管辖范围和管理原则，列出了允许成员国实施限制措施的主要情形，从而勾画出基金组织对资本项目可兑换的大体框架。

布雷顿森林体系崩溃后，支持国际资本流动自由化的思潮逐步高涨并获得广泛认可。自20世纪80年代起，发达国家和一些发展中国家相继推行金融自由化和资本项目开放。经合组织（OECD）也对《资本流动自由化通则》进行修改，使之覆盖所有的国际资本流动，同时要求经合组织的新成员在加入时必须开放资本项目。受此影响，国际货币基金组织（下称“基金组织”）支持资本管制的传统态度开始调整。1997年，基金组织对资本项目开放的支持达到高潮，在这一年的香港年会上，基金组织发布了著名的《香港宣言》，并提出拟修订《基金组织协定》，以赋予基金组织对资本项目的管辖权，及向基金组织成员国施加履行资本项目开放的普遍性义务。这版修订方案——《修正草案下的资本交易—国际资本流动和限制的概念》（下称“97草案”）勾画出了基金组织对资本项目可兑换的大体框架。

97草案对国际资本流动的管辖范围

97草案中，基金组织对国际资本流动的管辖权主要涵盖两方面：一是国际资本交易；二是支付和转移，包括流出和流入两个方向。

国际资本交易主要指基础交易。资本交易是对“资本性资产”进行的交易（见附表），仅当资本交易为“国际”交易的时候，基金组织才进行管理。基金组织认为，判断交易是否属于国际资本交易最核心的标准是“交易双方的国籍”以及“交易资产所在地”。只要交易为居民和非居民之间的交易，或者居民之间交易境外资产，均划入国际资本交易范畴。值得注意的是，由于各国政府经常因为“宏观经济和国际收支管理以外的原因”对外商直接投资（FDI）进行限制，因此97草案未将FDI纳入管辖范围。

支付和转移主要指居民和非居民之间资金的流动，包括流入和流出两个方向，涵盖有交易背景的支付和转移与没有交易背景的支付和转移。有交易背景的支付转移，主要是指完成国际资本交易后资金的支付和流动；没有交易背景的支付和转移主要包括个人将资本由境内转移到境外同名账户，遗产继承引起的资本流动等，此外汇兑环节也包含在支付和转移中。

值得注意的是，基金组织在97草案中对成员国资本项目开放的要求和对成员国经常项目可兑换的要求并不尽相同。一是资本项目可兑换既包括取消交易环节的限制，也包括取消对支付和转移环节的限制；而经常项下基础交易的管理权主要在世界贸易组织（WTO），不在基金组织，经常项目可兑换只要求取消支付和转移限制，如果一国对经常项目交易环节（如进口配额）进行限制，则不构成违背第八条款。二是资本项目可兑换包括取消对流入和流出两个方向的限制，而经常项目可兑换只要求取消对经常性国际交易流出方向的支付和转移限制，并不管理流入方向的支付和转移。

97草案对国际资本流动的管理原则

对于“国际资本交易”和“支付和转移”，基金组织分别制定了不同的管理原则。对于基础的“国际资本交易”，重点是要坚持非歧视性原则；在“支付和转移”环节，对于有交易背景的支付和转移，要结合交易背景进行考虑，对于没有交易背景的支付和转移，要坚持国民待遇和地域非歧视原则。此外，基金组织还要求一国的资本项目开放“不可后退”。

对国际资本交易的管理原则

基金组织认为，一国不能对国际资本交易实施歧视，任何使国际交易比国内交易更加不利的规定都构成歧视。歧视包括两种形式：对交易方身份的歧视及对资产所在地域的歧视。基金组织认为，如果居民间可以交易，则居民、非居民之间也可以交易；如果居民与居民之间可以交易境内资产，则也可以交易境外资产。

在判断某成员国是否实施了针对交易方身份的歧视性限制措施时，基金组织主要从成员国的规章制度和监管实践入手。

一是规章制度中存在的歧视。构成规章制度歧视的情形主要包括三种：

作为资本交易标的的“资本性资产”种类

显性歧视、当局歧视及隐性歧视。显性歧视方面，基金组织认为，如果一个成员国规章制度中相关条款对居民、非居民间交易和居民间交易有明显的区别对待，而该条款并非为了保护居民之间的交易，且对居民、非居民间交易更加不利，带来额外的交易成本、延迟和负担，则构成歧视。当局歧视方面，如果成员国授权相关机构审批特定交易流程，却没有制定相关的标准，这种授权的运用可能会造成相关机构在实际操作中对非居民的歧视。基金组织提出，如果规章制度中没有充分地对当局制定措施，相关当局就要制定详细的非歧视性标准清单或公开表示其不会执行歧视性决策。隐性歧视方面，隐性歧视是指除显性歧视及当局歧视之外的其他歧视，即相关法规对非居民造成了更重的负担。例如，一项法规明确了在国内发行证券要满足一些条件，尽管表面上不存在歧视，但实际上对于非居民企业而言，有些条件很难满足，这些条件可能会对非居民造成“不利待遇”。基金组织认为，在判断隐性歧视时，要评估相关法规在实际中是否确实对非居民造成了更重的负担，其管理原则和OECD采取的原则是一致的。

二是成员国监管实践中存在的歧视。基金组织认为，成员国的具体监管实践状况也要纳入基金组织管辖权范围。例如，为居民企业提供经常性国际支付的外汇兑换之前，成员国可能要求居民提供文件来证明其交易背景的真实性，基金组织会核查这些证明文件是否造成了成员国在经常性国际支付上的不当延迟。再如，如果成员国出于获取非居民发行者更多的信息以及适用监管标准的目的，对在其国内市场发行证券的非居民企业实施特殊的准入程序，基金组织应该监督这些程序的实施，以判断是否造成了不当延误。

对支付和转移的管理原则

对有交易背景的支付和转移的管理——交易环节自由则支付转移环节也自由。基金组织认为，如果成员国允许其居民与非居民开展国际资本交易，则不能限制对应的支付环节；如果居民或非居民无法购买必要的外汇来进行上述支付或转移，则将被认定为是对支付转移环节的限制；如果成员国禁止某些资本交易，则同样可以禁止相应的支付或转移，例如违法交易的支付和转移不被允许。需要注意的是，成员国可以对资本交易进行真实性审核，但不得造成不当拖延，否则将被视为限制措施。该原则和经常项下相关原则保持一致。

对无交易背景的支付和转移的管理原则——国民待遇和地域非歧视。基金组织认为，由于此类转移无基础交易，因此基础交易相关的支付和转移管理原则“交易环节自由则支付转移环节也自由”不在此处适用。对于此类转移，应坚持国民待遇和地域非歧视的原则，如果允许居民或非居民进行国内转移，就不能限制其进行国际转移，也不能对国际转移的汇兑环节施加限制。

资本项目开放“不可后退”原则

除非经过基金组织批准，成员国不得在其现有的限制措施外再实施新的限制措施。基金组织认为，“过渡期安排和批准政策的设计应体现不可后退原则，并清晰表明成员国实现资本流动自由化的承诺和批准性政策的灵活性”，“过渡期安排使得成员国可以保留在修正案生效时存在的限制性措施，但不得对草案生效前不受限制的交易实施限制”，即不得后退。

97草案允许成员国实施限制措施的主要情形

97草案规定，在基金组织管辖权范围内，如果一国违反了上述管理原则，则将被判定对国际资本流动实施了限制。但有几种例外情形，包括：成员国政府对其主权账户（例如国债）实施的针对非居民的歧视性行为不被视为限制措施；政府对公共机构实施的歧视性措施也是被允许的，因为这些措施在某种程度上是出于政府对主权利益的考量而实施的，不适用一般性义务的规定；成员国政府的证券可以限制对非居民的发行。

比较重要的一类例外，是成员国可以在获得基金组织批准后实施相关限制措施，而不被视为违反《基金组织协定》。基金组织在97草案中列出了四类措施：一是出于国际收支平衡和宏观经济管理目的；二是出于市场和机构发展考虑；三是出于审慎考虑；四是出于国内和国际安全原因。

一是出于国际收支平衡和宏观经济管理的目的。基金组织认为，成员国面临资本流出和流入压力时，可以向基金组织申请“批准政策”以采取限制措施。限制政策的批准应该基于相关判断，比如限制措施是否为了国际收支目的，在成员国之间是否存在歧视，限制措施是否为暂时性措施等。

二是出于市场和机构发展考虑。基金组织认为，如果成员国的国内金融体系初步建立，仍较为脆弱，可以出于市场和机构发展的考虑，向基金组织申请“批准政策”以采取限制措施。此类限制措施获批标准应随着市场与机构发展不断调整，且旨在保护金融市场“雏形”。例如，成员国限制非居民资金大量流入所导致的大规模市场波动，原因是该成员国没有能力采取可被国际接受的其他非限制性措施。考虑到成员国金融体系的发展阶段，成员国需要采取该限制措施，而且从长期看，这些限制措施有利于促进资本流动自由化。

在97草案中，此类限制措施仅适用于过渡期安排的成员国。基金组织认为，应只批准那些继续利用过渡期安排的成员国采取此类限制性措施，这类措施配合着过渡期安排，使起点不同的成员国根据其金融市场和机构发展情况，适当地安排资本流动自由化的顺序。

三是审慎考虑。成员国可以出于审慎考虑，向基金组织申请“批准政策”以采取限制措施。基金组织认为，大部分审慎政策不会构成限制，对构成限制的审慎政策，基金组织要在批准之前对该政策进行考察，以确定该政策具有审慎的实质，而不是只有审慎的形式。审慎管理政策是否造成限制，关键在于政策设计以及多大程度上坚持了非歧视性原则。例如，为防止外汇风险暴露，中央银行通常会限制金融机构的外汇敞口头寸。按照隐性歧视的原则，如果满足以下条件，该审慎政策将具有“限制”性质：第一，此政策给国际交易造成的负担大于国内交易；第二，鉴于总体目的，这一政策并无必要。

四是国内和国际安全原因。基金组织认为“成员国因国内和国际安全原因采取的限制措施，也在基金组织的管辖权范围内”，因此出于国内和国际安全原因采取的相关措施也要经过基金组织的批准。