科研院所科研项目预算绩效评价体系构建研究

宁太东 陈 建

近年来科研资金连续上涨，2021 年研究与试验发展（R&D）经费支出达到27864 亿元，比上年增长14.2%，连续5 年实现两位数增长，占GDP 的2.44%，已超过发达国家平均水平。科研院所高度重视科研经费管理工作，不断加强过程管理。但由于各方面的原因，科研院所在预算绩效管理上依然存在较多问题，比如绩效管理意识淡薄，对预算绩效评价不重视，预算绩效目标、权重设置不科学，缺乏预算绩效评价的结果应用等。

一、预算绩效评价的现状

目前科研院所的科研项目绩效评价主要关注争取项目的数量体量、平台建设、人才培养、论文专利等，对科研项目产生的经济社会效益考虑不足。目前科研院所开展科研项目预算绩效评价主要还存在以下问题：

第一，预算绩效管理评价重视程度不够。科研院所对预算绩效管理重视不够，很多单位没有设立相关绩效评价机制，只要求项目能够顺利结题验收，绩效管理的过程形式化，没有真正和科学研究工作内容相结合。科研人员也只重视科研项目申报工作，忽视绩效产出和绩效评价工作。

第二，预算绩效目标不够科学合理。主要表现在绩效目标评价指标与科研院所自身战略脱节，绩效目标评价指标仍以财务指标为主，非财务指标较少；数据指标量化程度不足，定性多于定量；不重视社会、经济、生态等效益指标，指标值与实际情况出入较大。

第三，缺乏合理的指标权重设计方法。绩效评价指标选取和权重比例设置的科学性，决定了科研院所科研项目绩效评价开展的质量。目前科研院所预算绩效指标权重设置比较随意，与科研人员和项目主管部门没有充分沟通，指标权重设计方法不科学。

第四，没有充分运用预算绩效管理评价结果。科研院所缺乏预算绩效责任约束机制，没有应用好绩效评价结果。部分科研项目实施进度严重滞后或难以达到预算绩效目标的，也没有及时调整或取消后续经费安排，项目绩效评价结果没有与项目申请和后续支持挂钩。

二、预算绩效评价体系的构建基础

（一）保障机制

科研院所开展绩效评价工作，要建立预算绩效评价规章制度，成立专门工作机构。在开展预算绩效评价工作时，首先要建立预算绩效评价管理办法，成立项目资金预算绩效评价领导小组，该小组会由科研、财务、审计三个部门组成，所长担任组长。如图1 所示，其主要职责是负责构建和不断完善科研项目预算绩效评价体系，负责预算绩效评价的制度建设、政策宣贯、设置合理的绩效目标及开展绩效评价工作。

图1.科研项目资金预算绩效管理委员会组织结构图

（二）构建思路

本文构建科研项目预算绩效评价体系的主要思路是，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的一个有效闭环预算绩效评价模式。在该思路的引导下，我们通过分析项目资金预算管理流程，首先强化预算绩效目标，然后选择科学合理的绩效评价指标，对预算执行情况进行跟踪控制，高质量开展预算绩效评价工作，最后将项目预算绩效考核结果有效运用起来，如图2 所示：

图2.科研项目资金预算绩效评价体系框架图

（三）构建方法

本文设计预算绩效评价指标主要采用逻辑推理法和逻辑分析法。逻辑推理法主要是通过对科研投入、科研产出、科研管理、科研成果等要素划分为不同要素，充分运用逻辑推理分析四者之间的内在关系，同时找出科研投入和科研产出的联系。在采用逻辑分析法对科研资金进行绩效评价，将原预定科研项目预算绩效目标分解为不同阶段性目标，这样就有利于更好的去完成各阶段绩效目标。

在设计科研项目预算绩效指标体系和具体指标要遵循科学合理原则、以预算绩效目标为准绳。科研项目预算绩效评价体系设计必须考虑定性与定量、稳定性与创新性、共性与差异性等具体原则。在每一个具体评价指标选择上，要通过定量和定性分析选择指标和具体指标权重，在确定科研项目预算绩效评价指标权重上主要通过层次分析法来构建层次结构模型，利用德尔菲法判断矩阵，计算出预算绩效指标权重。

（四）评价指标及权重

1.选择评价指标

在对科研项目预算绩效评价体系中定量分析的时，需要选取对项目预算绩效评价结果能够起最直接和关键作用的预算绩效评价指标。科研院所科研项目评价指标的选取质量决定了绩效评价开展的质量。根据逻辑分析法，开展绩效评价是分析其产生的经济效益和社会效益，使用KPI 法选出反映绩效目标的相关指标。

2.计算指标权重

本文选择指标权重的算法是层次分析法（AHP），第一步是提出问题和目标，运用层次结构模型将问题分解；第二笔是选择两个不同评价指标，构建两两比较判断矩阵；第三步是确定这些指标对绩效评价的影响程度。

（五）构建绩效评价指标体系

运用相关的理论和方法，根据研究所具体情况，构建科研项目资金绩效评价体系，如表1 所示。

表1.科研项目资金预算绩效评价体系

三、预算绩效评价的实施

（一）预算绩效目标设定

1.定义

预算绩效目标是指预算资金在特定时期内的产出和效果。建立项目库、编制项目预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的主要依据是科研项目预算绩效目标，预算绩效目标要能够准确反映资金的产出和效果并可以量化、细化。

2.设定原则

坚持绩效目标导向是科研项目预算绩效管理非常重要的原则，科学合理的绩效目标是有效开展绩效评价的前提条件。设定绩效目标要遵循“指向明确、量化细化、合理可行、相应匹配”的原则。

3.设计绩效目标申报表

绩效目标申报表是设定科研项目预算绩效目标的表现形式，设定一个科学合理的绩效目标申报表是科研项目预算绩效目标管理最重要的任务，如果设定的预算绩效目标是不科学的，整个科研项目预算绩效评价结果是不客观。

科研院所在设定绩效目标时，需要项目负责人、科研和财务管理部门一起完成的，主要依据科研项目不同类型、实际完成情况等对其财务数据进行统计分析，根据分析报告设定科学合理的预算绩效目标。

（二）预算绩效目标审核

1.定义

预算绩效目标审核是指科研项目主管部门对有关承担项目单位填报的预算绩效目标进行审核，并将相关意见反馈给项目申报单位，督促修改完科研项目预算善绩效目标的过程。

2.遵循原则

开展科研项目预算绩效目标审核工作要遵循“谁分配资金、谁审核目标”的原则，结合科研项目的具体情况可以委托第三方进行审核。

3.审核内容

绩效目标的审核内容包括四个方面：完整性、相关性、适当性和可行性。其中完整性是要求内容完整、目标清晰；相关性是要求绩效目标应与项目任务相关；适当性是要求项目的资金规模与绩效目标高低相匹配；可行性是要求绩效目标要经过科学论证。

（三）预算绩效跟踪管理

预算绩效跟踪管理是采取跟踪项目实施过程的方式完成的，通过预算跟踪管理能够发现绩效目标执行偏差，并及时调整，有利于预算绩效目标的完成。

1.充分运用信息化系统

ERP 信息系统具有快速、便捷、信息量大的特点，在预算绩效跟踪管理过程中运用ERP 系统，可以及时监控科研项目预算执行情况。在设定项目预算绩效目标、下达项目预算批复、跟踪项目预算执行、反馈预算执行结果时，利用ERP 信息系统将绩效目标执行情况实时推送到项目负责人和相关职能部门，并根据实施情况做好调整和监督工作。

2.定期检查预算执行情况

在对科研项目预算执行和绩效目标完成情况监控时，财务管理部门要运用信息系统关注预算执行情况，同时给项目负责人提供项目收支报表和执行分析报告等。科研管理部门要跟踪监督项目的产出经济效益和社会效益，对项目的科研成果进行绩效考核，并提出相关建议和意见，保证项目顺利执行。

3.建立跟踪反馈机制

在对科研项目执行过程中发生不可预见因素时，为保证预算绩效目标的执行，需要由相应反馈处理机制。当外部环境发生变化，如国家重大科技政策调整、财政部门压缩经费等因素导致原有绩效目标无法完成时，要及时启动反馈机制，采取相应调整措施，努力保证绩效目标的实现。

（四）预算绩效评价

科研院所根据研究所科研项目管理的特点，在科研资金管理中应不断加强科研项目验收后的绩效评价工作。科研院所在开展科研项目绩效评价前，应专门成立绩效评价内部工作机构，同时邀请相关专业人士开展预算绩效评价工作，使预算绩效评价更规范有效。

1.建立健全工作机制

第一，科研院所应加强组织领导，健全评价工作机构，配置绩效评价工作团队。必须高度重视预算绩效评价工作，要认真研究科研项目绩效评价报告，对评价报告披露的相关问题及时整改落实。

第二，完善科研项目绩效评价内部控制制度，根据科研院所实际情况建立绩效评价制度。科研项目预算绩效评价领导小组要根据单位科研项目经费实际管理情况，科学合理的制定评价制度，有效开展绩效评价工作。

2.预算绩效评价全覆盖

开展绩效评价的第一部分是项目负责人自我评价，编制项目绩效自评报告。项目负责人应当在报告阐明项目资金的使用情况、已取得的进展和研究成果等，并分析下一步可能遇到困难和解决办法。通过项目负责人自评能够让专家更好的掌握项目具体执行情况，保证绩效评价的科学合理性。开展绩效评价的第二部分是专家组进行调查评价。专家组根据科研项目申请书、预算绩效评价表、相关分析报告等项目文件，有效运用相关标准和各种评价方法对项目绩效实施情况进行科学合理的评价，根据绩效评估实际情况编制绩效评价报告。

（五）评价结果的反馈与应用

在具体反馈与应用措施上，可以把项目负责人上个项目预算绩效评价结果作为以后科研项目申请、后续预算分配的重要指标。绩效评价结果也能作为科研人员职称评定、年底奖金发放的参考要素。同时科研院所预算绩效评价领导小组可以分批公开科研项目的绩效评价结果，不断实现在阳光下监督科研经费使用情况。

开展绩效评价工作不只是要一个科研项目资金使用评价报告，而是为了保障科研资金使用的规范科学合理，减少在科研资金使用不规范问题。其目的是评价结果反馈和运用，科研院所应建立评价结果的反馈与应用的体制机制。通过对绩效评价结果的反馈和应用，能够使项目负责人和绩效评价归口管理部门掌握项目执行情况，保证科研经费合理使用，提高科研项目经费管理水平，提高科研经费使用效益。

四、实施建议

对科研项目开展预算绩效评价，可以从强化设计预算绩效目标开始，选择科学合理的预算绩效评价指标，高度重视绩效评价开展工作，将科研经费预算绩效考核结果充分的运用起来，不断提升科研项目预算绩效评价水平。本文对科研院所开展绩效评价工作给出以下实施建议：

第一，加强宣传贯彻引导，让项目负责人和项目管理人员逐渐树立“花钱必问效，无效须问责”的预算绩效意识，科学项目预算绩效管理参与人员要主动学习国家文件精神，建立科研院所绩效管理文化。

第二，设置科学合理绩效目标及权重，并不断优化完善科研项目预算绩效目标，同时要高质量完成绩效目标。科研人员应根据科研活动的内在规律，在认真学习相关财务管理要求，科学合理的编制项目预算，并高质量完成绩效目标。

第三，进一步完善科研项目预算绩效管理相关制度建设，提升项目管理人员的专业技能。科研院所在开展预算绩效管理时，要做好相关规章制度的顶层设计，完善全面预算绩效管理、项目过程管理等的相关规章制度，不断的提升项目管理相关人员的专项技能，提高科研项目管理人员的管理水平。

第四，不断完善科研项目预算绩效评价体系，加强对预算评价结果的反馈运用。要根据科研院所科研项目预算绩效评价完成情况，不断的完善科研项目预算绩效评价指标。要高度重视预算评价结果的反馈运用，及时将绩效评价结果应用到科研项目管理中，科研院所就能不断提高预算绩效管理水平。