政府投资基金绩效评价实践探究——以广东省韶关市为例

●申 薇

一、引言

新一轮财税体制改革后， 我国政府投资基金进入高速发展期， 设立规模呈爆发式增长。 以政府引导基金为例，截至2021 年，我国累计设立政府引导基金1988 支， 基金目标规模约12.45 万亿元①。 政府投资基金为带动产业结构优化升级， 促进区域间协调发展发挥了积极的引导示范作用；但部分政府投资基金的设立和管理也出现了一些问题。

随着预算绩效管理的全面铺开，为加强对政府投资基金的监管，政府投资基金绩效评价需求也日益增多。2015 年，财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210 号），明确要求：“各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，有效应用绩效评价结果。 ”同年 12 月，财政部出台《财政部关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》（ 财建〔2015〕1062 号），提出“财政资金控股的政府投资基金应当纳入公共财政考核评价体系”“对于财政资金注资但不控股的基金，财政部门或财政部门授权有关部门（机构）按照公共性原则对财政出资进行考核评价”。 自此，各级政府积极探索建立政府投资基金绩效评价办法。

与传统重点绩效评价对比， 对政府投资基金进行绩效评价， 不仅涉及财政资金，还有社会资本；不仅涉及政府行政管理部门的管理， 还涉及基金管理人的管理。 财政部门要如何应对这些挑战？ 为进一步提高财政资金的使用效益， 有必要对这些问题进行系统研究。 本文以广东省韶关市两支政府投资基金重点绩效评价为例， 为各地推进和探索政府投资基金绩效评价提供参考。

二、 韶关市开展政府投资基金绩效评价的做法

（一）项目背景及评价目的

为了解决中小企业融资难、 融资贵的问题， 推动韶关市经济转型产业升级， 促进韶关资本与科技创新的结合， 培育孵化新产业、 新公司入驻韶关， 扶持具有发展潜力但尚不成熟的中小微企业顺利成长， 促进地方创业投资市场的发展， 增强韶关市的经济活力，2017 年底， 韶关市先后设立了两支政府投资基金。 在遵循 “政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”原则的基础上， 针对基金可能存在的普遍性问题，从基金的设立、运行和监管情况以及基金可实现的商业价值和政策效果等方面进行综合绩效评价，及时发现基金投融资过程及相关部门和机构在监管中存在的问题，提出改进意见和建议，以期提高政府投资基金的管理水平和财政资金的使用效益。

（二）评价思路和重点

政府投资基金主要面临环境复杂、 管理难度大等问题， 基金的日常管理和经营与常规财政预算项目管理存在很大不同， 特别体现在机构管理和运营模式等方面，在开展全过程绩效管理时，主要是根据基金的募（设立期）、投（投资期）、管（管理期）、退（退出期）运行的不同阶段设立目标。

根据基金项目的特殊性和韶关市两支政府投资基金所处阶段——投资期，将评价重点放在投资进度、投资阶段、投资领域、市场价值及预期收益等方面，聚焦于基金合规性、基金效率与价值、基金效果（政策效果）三个方面。

基金合规性主要包括基金设立合规性、 基金运营合规性和基金监督合规性，检查基金从设立、运营到后期监督过程的合理合规性，保证基金健康良好发展；基金效率与价值主要包括基金管理团队配置、资金管理、投资管理效率和基金业绩，跟踪检查基金资金管理、财务管理、 制度建设与执行是否到位， 组织机构是否健全，责任是否明确，从制度和措施上对项目实施的进度给予保障；基金政策效果主要包括基金的放大效果、引导作用和扶持效果， 以跟踪检查预期绩效目标设定是否合理，跟踪检查和保证绩效目标的实现。

（三）评价方法和指标体系

采用定性分析和定量分析相结合、资料核查与实地调研座谈相结合、重点现场调研和专家评议相结合等方式，运用综合指标法、成本效益分析法、目标结果比较法、因素分析法、公众评判法和穿行测试法等方法。

根据以上评价思路和重点， 绩效评价指标体系包括3 项一级指标、11 项二级指标、38 项三级指标、52项四级指标，内容涵盖合规性、效率与价值及效果3 个方面，全面反映政府投资基金管理、运营和实施效益情况。

三、 政府投资基金绩效评价存在的问题及原因分析

（一）顶层设计不够完善导致基金运营缺乏有效管理和监督

缺乏顶层设计是目前我国政府投资基金普遍存在的问题，主要表现为多头运作分散管理、增速过快、投资进度缓慢、定位不清晰等。 韶关市政府投资基金的顶层设计问题主要表现为：一是缺少纲领性政策文件、未成立专门的管理机构、缺少容错机制、过分注重经济效益而忽视政策引导性等问题，绩效目标设置不够明确。二是基金主管部门不明确，存在多头管理，各部门职能和管理目标的差异使得基金投资受到掣肘，主管部门在基金的运行监督中多次缺位， 无法对基金运行给予有效指导， 也使得基金无法按文件要求进行投资。

（二）基金管理人募资能力和投资水平有待提高

政府投资基金实施效果的发挥， 很大程度依赖于基金管理人募资能力和投资水平。 在韶关市两支政府投资基金重点绩效评价中， 基金管理人募资能力和投资水平的影响主要表现在四个方面： 一是两支基金都存在资金不到位的情况；二是大部分项目为跟投项目，没有充分体现市场分析、研判能力；三是缺少对本地产业的深入了解和调研，导致投资方向偏差；四是部分投资项目资料不完备，存在一定的投资风险。特别是在双创基金投资项目中， 多个项目缺少尽职调查报告及风险合规意见。

（三）基金定位不清导致实际业绩与预期绩效间存在偏差

基金在设立初期及执行过程中，定位不够清晰，执行较为盲目，主要体现在以下两个方面：一是顶层设计不健全，基金管理制度存在缺失，使得基金投向偏离，基金投资过程中过分注重项目经济收益， 而忽略了政府投资基金的政策引导作用。 二是合伙协议未完全体现框架协议、基金设立方案中的文件精神，操作中政府意向前后也存在一定偏差。 这两方面的原因导致基金定位不够清晰，因此，虽然基金管理人根据政府意向举办了24 场宣讲活动，引进韶关创投机构16 家，带动了相关产业基金的发展， 但这些成绩却与根据基金设立背景文件所述“促进韶关经济发展”的绩效目标之间存在一定偏差。

四、改善政府投资基金绩效管理的建议

（一）完善政府投资基金顶层设计，规范基金管理和运作

1、明确各部门职责分工，形成政策合力。政府产业基金的核心是引导，目的是扶持，是政府促进区域产业发展的一种方式。 “政策性”“引导性”是政府投资基金天然的使命，与市场化运作不同，引导基金其本质源于政府职能的延伸，以弥补商业性投资基金特有的趋利性与风险规避倾向导致对初创期与种子期企业关注与支持的不足，其主要目标是通过发挥财政资金的引导效应，吸引社会资本进入相关行业和地区。 因此，建议着力优化本区域的投资营商环境，政府的产

业政策、土地政策、财政税收政策也应聚焦于本区域产业发展规划，通过各项政策的梳理，使产业政策、财税政策、土地政策、行政资源等形成协同效应，配合政府投资基金的引导作用。

表1 韶关市政府投资基金绩效评价指标体系简表

2、完善基金管理制度、风险评估等前期准备工作，形成有效管理和监督。 结合韶关本地实际，可参考其他城市的具体做法，制定政府投资基金管理办法与实施细则，既要严格遵守国家规范，也要对投资管理机构的质量进行严格管理，提高行业的准入门槛。 管理办法与实施细则要对资金的募、投、管、退进行详细规定，并且要结合本市产业规划对基金的投资领域、投资企业类型等作出明确规定。 由此，规范后续基金的设立和投向，确保政府产业投资基金的投资方向符合国家和区域的产业政策和宏观管理政策，放大和提高政府财政资金的引导效应和使用效率，进一步规范本市政府投资基金的运作和管理。

3、建立风险评估机制，使政府投资基金的政策引导作用能够真正落地。 基金设立前建立风险评估机制，以确保风险在可承受范围内。 具体而言，包括但不限于： 一是在政府基金投资管理办法或对应基金的合伙协议中明确所投初创企业的门槛， 投资具备一定条件的项目，如安徽铜陵市在《铜陵市天使投资基金管理暂行办法》 中明确了种子期企业的各项条件。 二是规范相关项目遴选过程，可设置条件对企业实行开放式申报，在遴选过程中，投前评估、投资谈判等过程需规范，信息需充分、完备，将符合条件的企业纳入天使项目库。 三是考虑通过结构化收益与亏损分配设计来降低风险， 如优先级投资者和劣后级投资者按照约定的 “分配比例”（而非持有份额比例）承担基金的收益和亏损。

（二）完善投资管理团队，提高团队投融资能力

投资业务属于典型的智力密集型行业， 投资管理团队是其提供专业服务的基础与根据。 基金管理人应建立一支专业且人数构成合理的投资管理团队，以加强对投资项目的监管。 对于已经选拔和培养的经验较为丰富的专业型人才， 仍需继续完善并动态管理具有吸引力和竞争力的薪酬体系及激励制度，以保证业务的可持续发展，行业竞争能力的持续提高。

（三）明确基金定位，做好项目储备，保障绩效目标实现

1、明确基金定位，使基金运行方向与其应有绩效目标一致。 政府投资基金是实现政策目标的工具，而不是政策目标本身， 其落脚点在产业而不在金融（经济收益）。 要补充完善基金设立方案，指导具体对应基金的后续管理运营。 例如，基金管理人所做的引进创投机构、带动其他基金的设立等工作，本就对促进韶关市的经济发展有所裨益， 建议可以将招商引资的目标写入设立方案中去。

2、扭转基金投向，做好本地项目储备。 为扶持韶关本地企业的发展， 基金管理人应对韶关本地的产业进行深入调研和了解， 选择当前韶关市大力发展和支持的、符合韶关产业规划的项目进行投资，做好本地项目储备，培育和孵化先进新兴产业，延伸和壮大韶关传统优势产业链。

五、其他说明

此次重点评价的两个基金均处于投资期， 与设立期和退出期政府投资基金绩效评价重点有所不同，其中：设立期的政府投资基金绩效评价更加关注对基金设立必要性论证、设立程序规范性、实施方案可行性以及绩效目标合理性的评价， 退出期的政府投资基金绩效评价更加关注对基金的效率、价值，基金的放大效果、引导作用、带动同产业情况效果，以及相关社会效果等方面。

注释：

①资料来源：2021 年中国政府引导基金设立数量、目标规模、 认缴规模及分布，https://www.sohu.com/a/535924190_120950203。