政府投资基金绩效评价指标体系研究

2022-10-12徐晓阳李小凤

财政监督 2022年19期

●徐晓阳方娅李小凤

一、我国政府投资基金发展历程

政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，支持相关产业和领域发展的资金①。相较其他支持方式，设立政府投资基金是政府在支持产业发展方式上的重大创新（唐翔，2021），通过更加市场化的引导方式，吸引更多的社会资本投向特定领域，促进产业发展。我国政府投资基金起步较晚，但经过二十年的快速发展，政府投资基金总规模达到万亿级别，基金数量上也已初具规模，基金管理专业化程度逐渐提高，基金管理更加灵活（杜月、应晓妮，2018）。总体来看，我国政府投资基金发展大致可划分为起步探索、快速发展和高质量发展三个阶段（见图 1）。

图1 我国政府投资基金发展阶段划分图

（一）起步探索阶段（2010 年以前）

2002 年，中关村管委会出资设立了我国第一支政府引导基金——中关村创业投资引导基金。 “十一五”时期我国政府投资基金进入了政策规范与试点推出的新阶段（徐宁虞、庄媛媛，2017）。 2005 年，为贯彻实施《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出的实施“中小企业成长工程”，财政部、国家发展改革委、科技部等十部委联合出台了《创业投资企业管理暂行办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第39号），文件第二十二条规定“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”，这是第一次提出创业投资引导基金的概念（朱文莉、刘思雅，2014）。科技部科技型中小企业创业投资引导基金、北京市海淀区创业投资引导基金等中央和地方政府投资基金相继设立，政府投资基金逐渐得到重视。

2006 年，国务院制定《关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020 年）〉若干配套政策的通知》（国发〔2006〕6 号），明确“鼓励有关部门和地方政府设立创业风险投资引导基金”。到2006 年底，全国范围内累计设立6 支政府投资基金（李萌，2016）。2008 年，国家发展改革委等三部委联合印发《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》（国办发〔2008〕116 号），第一次从官方角度对创业投资引导基金的定义进行了阐述（朱文莉、刘思雅，2014），对创业投资引导基金的性质与宗旨、设立与资金来源、运作原则与方式等基金的设立与运作方面进行规范，为扶持创业投资企业发展提供指导。在这一阶段，我国政府投资基金经历了从零到一的跨越，2002—2009 年共设立61 支政府投资基金，但总体数量和规模仍然有限（见图2）。

图2 历年政府投资基金新设情况（单位：支）

（二）快速发展阶段（2010—2017 年）

贯彻党中央、国务院关于发展新兴战略性产业的战略部署以及新兴产业创投计划的实施，2009年财政部和国家发展改革委决定联合地方政府资金，开展参股设立创业投资基金试点工作②。创业投资基金由国家资金、地方政府资金及社会募集资金构成，以社会投资为主，具体设立和管理工作由受托管理机构负责。基金资金将社会资本纳入其中，委托专业机构运营管理，标志着中央层面开始探索对产业发展的支持方式向更加市场化的支持方式转变。自2010 年开始，新兴产业创投计划参股创业投资基金在全国范围内陆续设立，基金分布在北京、河南、深圳、上海等26 个省（直辖市、计划单列市）。在前期试点经验基础上，2011年财政部、国家发展改革委联合印发《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》（财建〔2011〕668 号），对创业投资基金的参股投资方向进行了划定，明确政府创业投资基金应投资于战略新兴产业，支持中小型创新企业的发展，从而达到推动产业升级和经济结构转型的目的。2010—2013 年期间每年政府投资基金数量稳步增长，共设立176 支基金，平均每年新设基金约44 支。

2014 年5 月21 日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，提出“成倍扩大中央财政新兴产业创业投资引导资金规模，加快设立国家新型产业创业投资引导基金，完善市场化运行长效机制”。2015 年 1 月，国务院决定设立 400 亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，9 月决定建立600 亿元的国家中小企业发展基金。随后各地纷纷设立政府投资基金，政府投资基金的数量、规模爆发式增长，设立主体涵盖国家级、省级、地市级、县级。为规范政府投资基金管理，促进其健康运行，2015 年财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210 号），2016 年国家发展改革委印发《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800 号），对政府投资基金的设立、运作和风险控制、预算管理等工作进行规范。为规范政府出资产业投资基金登记管理工作，2017 年国家发展改革委办公厅印发《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》（发改办财金规〔2017〕571 号）、《关于进一步做好政府出资产业投资基金信用信息登记工作的通知》（发改办财金〔2017〕1834 号），对基金的登记管理工作进行规定，推动构建以信用为核心的政府出资产业投资基金行业新型市场监管机制。整体上，2015 年开始基金数量加速增长，2015—2016 年共设立836 支基金，占设立基金总数量约42%。

（三）高质量发展阶段（2018 年至今）

政府投资基金经历了快速发展后，自2018年开始进入强调绩效和质量的高质量发展阶段。2018 年，为规范政府投资基金登记管理工作，发挥好政府资金的引导作用和放大效应，进一步加强行业信用体系建设，促进行业高质量持续健康发展，国家发展改革委办公厅印发《关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》（发改办财金〔2018〕1043 号），开始注重对政府投资基金开展绩效评价工作。针对基金在设立和运行管理方面暴露出的设立政策目标重复、资金闲置等问题，2020 年财政部印发《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7 号）。在高质量发展阶段，我国政府投资基金发展平稳（郑联盛、夏诗园、葛佳俐，2020）。2018—2021 年累计设立政府投资基金520 支，其中 2018 年新设 171 支，2019 年新设 132 支，2020年新设 120 支，2021 年新设 128 支。截至 2021 年底，全国累计设立1990 支政府投资基金（清科研究中心，2022），认缴规模约 12.45 万亿元，实缴规模约 6.16 万亿元（清科研究中心，2021）。这一阶段，新设基金数量逐渐下降，开始更加关注基金运行绩效，强调财政资金使用效益和效率。

二、我国政府投资基金绩效评价现状

政府投资基金中政府出资部分通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排，因此须关注财政资金使用绩效。伴随着我国政府投资基金的发展，基金绩效评价相关政策也在不断完善，中央和地方也在积极开展基金绩效评价实践。尤其是自2018 年开始，我国政府引导进入更加注重绩效和质量的高质量发展阶段，特别是《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）的印发，对政府投资基金绩效评价提出了更高的要求。

（一）政府投资基金绩效管理政策要求

2008 年，财政部等三部委联合印发的《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》（国办发〔2008〕116 号）文件中提出，“引导基金纳入公共财政考核评价体系……对引导基金建立有效的绩效考核制度，定期对引导基金政策目标、政策效果及其资产情况进行评估。 ”2015 年，财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210 号）要求“各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，有效应用绩效评价结果”。2016 年国家发展改革委印发《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800 号）提出应分别针对基金和基金管理人建立绩效评价指标体系。随后，国家发展改革委办公厅印发《关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》（发改办财金〔2018〕1043号），明确“对在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统中登记并完成材料齐备性审核的基金和基金管理人，运用科学合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对政府出资产业投资基金的政策目标实现程度、投资管理能力、综合信用水平、经济效益等进行客观、公正的评价”。

2018 年，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）提出“力争用3—5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，并要求“积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理”，明确将政府投资基金纳入预算绩效管理范畴。 2020 年，财政部印发《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7 号），提出“财政部门会同相关部门对基金实施全过程绩效管理”，对政府投资基金绩效管理提出更高要求。

（二）政府投资基金绩效评价实践

近几年，中央层面开始探索对所设政府投资基金进行绩效考核。财政部、国家发展改革委和工信部分别于2016 年和2017 年出台《先进制造产业投资基金国家出资绩效评价暂行办法》（财建〔2016〕865 号）和《先进制造产业投资基金国家出资年度绩效评价工作实施方案》（财办建〔2017〕114 号），用于指导先进制造产业基金的绩效评价工作。 2017 年财政部和国家发展改革委联合印发《关于开展国家新兴产业创业投资引导基金存量资金管理绩效考核的通知》（财办建〔2017〕96号），明确对存量资金管理进行绩效考核，具体的组织实施工作从2017 年开始试行。截至目前，存量资金管理绩效评价工作已经连续开展4 年，并制定了《国家新兴产业创业投资引导基金存量资金管理绩效考核暂行办法》（财建〔2018〕668 号），指导绩效评价工作开展。

中央层面政府投资基金绩效评价一般从政策效应、经济效益、管理效能三个维度评价，重点关注政策目标实现效果和管理合规性，但是因评价对象不同，关注重点存在差异。如，存量资金绩效评价侧重管理机构管理情况，因此重点考核管理机构运营管理的合规性；而引导基金和先进制造基金评价侧重国家出资部分的绩效，因此评价中均重点关注国家出资运作的合规性。

地方政府对投资基金绩效评价的重视程度也不断提高，更加注重政府投资基金成立后对其运行管理进行绩效评价和监管（李萌，2016）。山东省财政厅于2015 年9 月出台了《山东省省级股权投资引导基金绩效评价管理暂行办法》，随后北京、山东、河南、江苏、深圳等地也出台了政府投资基金绩效评价相关政策文件，并开展了绩效评价工作实践。深圳市先后出台《深圳市政府投资引导基金管理办法》《深圳市政府投资引导基金管理办法实施细则》《深圳市政府投资引导基金绩效考核评价管理办法（试行）》等相关制度文件，对深圳市政府投资引导基金参股的市场化子基金按投资期及退出期分类开展年度运营情况绩效考核评价。从地方实践来看，地方政府投资基金绩效评价关注重点各有不同。北京市政府投资基金绩效评价从基金合规性、基金效率与价值、政策效果三个维度考核。深圳市政府投资引导基金参股的市场化子基金评价关注政策效应、经济效益、社会效益和子基金运营效率及管理的规范性等方面。山东省政府投资基金绩效评价从基金经济性、效率性和效益性三个维度考核。

可以看到，从中央到地方，各级政府在政府投资基金绩效评价方面做了很多探索。评价实践证明，政府投资基金政策效果的实现与绩效考核有很大的关系，通过建立可量化、标准化和数据化的基金绩效评价标准体系，促进基金政策效果的实现（邓飞，2017）。总体来看，政府投资基金运行管理和绩效考核相关政策文件不断完善，但政府投资基金绩效评价尚未形成较成熟的模式和指标体系，部分政策内容规定仍较为简单粗略，与基金实际情况并不相符，对于绩效评价工作的指引作用待加强。在对政府投资基金绩效评价实践中也发现部分制度规定的指标存在操作性不强、指标设置不够全面系统、不适应基金不同管理阶段特点、对政策引导作用关注不够等问题。如依靠财政支出指标评价基金效果，但是未考虑基金自身特征，或者评价偏宏观，忽视基金的微观效果，比如缺少从被投资企业的视角分析基金投资绩效等（秦智鹏，2014）。部分地方政府投资基金绩效评价指标设置上存在差异，部分地方政府投资基金绩效评价更加关注基金投资回报情况，评价指标设置侧重经济性指标，缺乏效率性指标以及发展性指标（许芳、伍光磊，2016）。

三、政府投资基金绩效评价指标体系构建思路

政府投资基金既要兼顾基金的市场化属性，也要注意其政策目标的实现，因此其绩效评价要兼顾经济性和政策性，同时为保障其经济性和政策性目标的实现，需要对基金管理机构管理专业化、规范化水平加以关注。政府投资基金作为基金的一种，资金通常包括政府资金和社会资本，前者追求国有资本的安全，后者追求投资经济回报最大化，因此政府投资基金也应关注投资收益情况等经济性指标。但相比较一般市场化股权投资基金，政府投资基金是财政以市场化方式支持产业发展的一种手段，其设立就带有明确的政策目标，承担着引导社会资本投向经济社会发展的重点领域和薄弱环节，推动相关产业和领域发展和转型升级等政策任务，即通过发挥财政资金杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给③。因此与市场化股权投资基金绩效评价有明显的差别（唐翔，2021），政府投资基金评价中应更多地关注资金管理规范性和资金引导作用（陈静，2021），应该更加关注基金政策目标的实现情况。同时，要看到基金经济性目标和政策性目标任务能否实现，很大程度取决于基金的日常运营管理专业性和合法合规性，因此对政府投资基金的评价还应关注基金管理的合规性、专业性和管理质量。

综上，政府投资基金绩效评价指标体系设立应综合考虑基金的经济回报、政策任务及基金的日常管理情况，全面考核基金运营管理情况。依据政府投资基金相关政策文件和绩效评价实践，围绕政府投资基金经济回报、政策任务、日常管理情况，结合基金设立、投资、管理、清算、退出的生命周期，笔者提出从“经济效益”“政策引导”“基金管理”三个维度评价政府投资基金运行绩效。

图3 政府投资基金绩效评价视角图

四、政府投资基金绩效评价指标体系构建路径

“经济效益”“政策引导”“基金管理”等方面具体评价内容，可根据基金所处阶段、基金特点等选择性设置具体指标。

（一）经济效益

政府投资基金按照市场化运作，需要关注基金投资带来的经济回报，即基金所投资金实现的经济效益情况以及在促进相关产业和领域内被投企业的经济增长情况，可概况为基金投资效益情况和基金投资企业经营发展情况。参照市场化股权基金考核指标，通常从基金投资回报倍数、内部收益率、资本分红率衡量基金投资效益情况，从被投企业的营收增长率、净利润增长率衡量基金投资促进企业经营发展情况。根据评价对象不同，界定政府出资部分收益情况和基金全部资产的收益情况，判断财政资金的保值增值情况；也可以根据基金所处阶段的不同，选取上述部分指标进行评价，如通常只有当基金处于退出期时才选取内部收益率指标。

（二）政策引导

立足基金批复设立时预期实现的政策目标，从基金在促进相关产业和领域发展方面的目标即基金投向、行业发展、社会效益、杠杆效益等方面考核基金政策任务的完成情况，综合评价政府投资基金所发挥的政策引导作用。

1、基金投向。基金投向包括基金投向特定产业（领域）、投向处于特定阶段的企业、投向特定区域等，是政府投资基金在投资过程中所要遵循的要求和实现的目标。其中，基金投向特定产业（领域）是政府投资基金在批复设立时要实现的政策目标，即界定潜在投资项目是否属于基金批复的投资领域。投向领域主要依据基金批复方案或基金章程（协议）中规定的投向产业和领域，结合基金投资的项目所属产业和领域，判断基金投向规定产业和领域的资金比例或项目比例是否达到要求。部分基金在章程（协议）中也会明确投资项目阶段要求，如国家新兴产业创业投资引导基金存量资金基金章程（协议）要求投资初创期、早中期创新型企业的资金比例不低于基金注册资本或承诺出资额的60%。投向特定地域一般是地方政府设立的投资基金的政策要求，部分地方政府作为出资方会要求参股的基金在投资项目的选择上倾向于返投当地项目，以期带动当地经济发展，并且也会在基金章程（协议）要求中明确规定投资当地项目的资金比例要求。

2、行业发展。政府投资基金设立的政策目标是支持相关产业和领域发展，具体表现为对行业发展的促进作用。基金投资特定产业或领域后对整个行业的带动作用，通常从关键核心技术创新能力、技术成果转化能力、产业升级情况判断。具体来说，关注基金投资对企业在促进技术创新上的作用，如企业的研发投入、企业研发队伍建设、新技术新产品研发情况、企业申请获得专利情况等。

3、社会效益。政府投资基金通过投向特定行业、地域或阶段的企业产生的社会效益是基金运行管理关注的最终目标。参照判断一个企业对社会的贡献大小，通常从就业和税收、上下游产业带动作用等维度衡量。因此，通过对基金投资项目带动就业情况以及对当地税收贡献情况、上下游产业积聚等维度评价基金的政策目标实现情况，也是政府投资基金公共财政出资属性背景下所要求关注的重点。

4、杠杆效益。政府通过设立投资基金的方式支持产业发展，相较于其他支持方式，能够直接以及间接引导社会资本投向特定产业或领域，实现财政资金的放大作用。因此，基金募集总规模及其中财政资金占比，对社会资本的撬动作用是政府投资基金需要关注的重点。如，国家新兴产业创业投资引导基金通过投资创业投资基金，可实现资金两级放大，即“国家出资通过基金实体投资创业投资基金实现的直接放大效应”和“国家出资通过基金实体投资创业投资基金和直投项目实现的直接及间接放大效应”④。从当前实际情况来看，大多数社会资本来源于国有企业，因此也可适当关注对民营资本等撬动作用，强化对民营等非公社会资本撬动作用。

（三）基金管理

专业化、高质量的管理是基金经济、政策目标实现的基础。当前我国政府投资基金基本采用市场化、专业化运行管理模式，政府作为出资人不参与基金的日常管理事务，而是由政府委托的专业管理机构负责基金日常运行管理，政府与管理机构在基金的资金管理（含现金管理、投资管理、投资收益）、风险控制、信息报告、档案管理、团队管理等基金日常管理运行事务方面，通过基金管理协议或者章程进行约定。因此，“基金管理”指标的评价需基于政府投资基金委托运营管理模式以及协议约定、基金章程规定及相关法律法规，可从基金的规范运行、资金管理、专业管理、管理团队建设等维度对基金的管理运行进行评价。

1、规范运行。根据政府投资基金监管要求，与市场化股权基金要求一致，政府投资基金运行管理需要遵守公司法、私募股权投资基金行业监管办法。此外，政府投资基金管理还应遵守政府投资基金管理相关的政策法规和协议约定。因此，基金运行是否符合相关管理要求即基金运行的规范性是基金管理的首要关注点，同时也是政府投资基金绩效评价需关注的重点。

2、资金管理。资金安全高效运行是基金日常投资运行管理的首要任务，因此关注资金的流入和流出是否安全、高效是政府投资基金管理评价的重要内容。根据财政资金监管要求以及基金章程（协议）约定，合理界定各环节资金流入和支出是否合规。如：基金出资方出资是否及时，投资进度是否符合基金所处阶段相关要求，回收资金是否按规定进行分配；对于财政出资部分收回的本金和收益是否按照规定上缴，基金费用与管理费用是否符合约定等。对于处于退出期的基金评价，需增加对基金退出进度的考核。

3、专业管理。基金管理专业化既是政府作为委托方对管理机构的基本要求，也是政府投资基金高效运行的保障，因此政府投资绩效评价也需要关注基金管理的专业化水平。按照私募股权投资基金行业监管和基金章程（协议）规定管理要求，界定基金在募、投、管、退各环节是否按照要求规范化、专业化管理，确保基金运行高效率，实现高效益，合理规避风险。如：投资项目储备情况，风险防范机制（包括企业风险控制管理制度、机构内部交易记录制度、防范内幕交易利益冲突的投资交易制度等），以及制度的执行落实情况，投资决策过程是否符合基金相关管理制度，基金向上年报等报告制度、对外公开披露是否严格符合相关规定，基金档案管理是否规范，基金管理人信用等是否符合基金行业监管要求以及协议要求。

4、管理团队。基金管理团队的专业化素质和水平，决定了基金运行管理的水平。应重点关注团队成员组成和结构，以及核心人员从业经历及团队稳定性等，如管理机构关于基金管理团队的激励约束机制建设情况和具体执行情况，管理团队核心成员数量和从业资质情况，基金管理团队受托管理基金后核心成员变化情况及团队对基金的专职管理情况。

五、小结

综上，政府投资基金绩效评价需综合考虑基金经济效益、政府投资基金设立时政策目标的实现情况，以及基金管理团队和机构对基金的管理情况，从经济、政策、管理维度对其进行全面系统评价。一是兼顾基金所处设立、投资、管理、退出等不同阶段特点，即评估重点和指标内容需考虑“募”“投”“管”“退”特点。二是更加关注基金设立政策目标贯彻落实情况和自身运行情况。但也要注意，这里只是提供了一个政府投资基金评价的通用模式，具体指标的选择及权重的设置，需结合基金所处募集、投资、管理、退出、清算各环节特点，以及基金本身设立目标和定位个性化设置。考虑到政府投资基金是从财政对企业直接补助等支持方式向更加市场化支持方式的一种转变，本质还是要解决初创期、创新型领域企业融资过程中“市场失灵”问题，因此对于政府投资基金的绩效评价，应该更加关注政策目标的实现情况，而不应过度考虑经济效益。