推进建立政府投资基金绩效评价管理体系的思考——以上海市为例

●刘乡思

从全国来看，上海是最早进行政府投资基金市场化运作探索的地区。在加快政府职能转变，推动财政资金扶持方式调整，促进创新创业、鼓励股权投资的政策背景下，上海市政府投资基金发展迅速。十年来，市级基金规模增长了近30倍，财政出资也增长了9倍，投资领域从创业主导向产业投资拓展，基本形成了创业与产业双主导的政府投资基金发展格局。随着政府投资基金的发展壮大，如何对这部分财政资金开展监督管理和绩效评价，提高财政资金使用效益，有效防范风险，既是国家和上海市全面实施预算绩效管理的根本要求，也是实现政府投资基金专业化管理和政策目标的现实需要。

一、上海市政府投资基金设立和管理情况

（一）政府投资基金设立的总体情况

1、设立情况。据统计，截止到2021年底，上海市财政共参与出资设立政府投资基金16个。其中：市级政府投资基金10个，参与国家级政府投资基金6个。

2、总体分类。目前设立的政府投资基金大致可以分为两大类：一是“引导类”基金。主要包括：创业投资引导基金、天使投资引导基金、文化产业创业投资引导基金等3个基金。二是“产业类”基金。主要包括：上海集成电路产业投资基金、产业转型升级投资基金、生物医药投资基金、上海文化产业发展投资基金、上海军民融合产业投资基金、人工智能产业投资基金、上海市供销合作发展基金等7个基金，以及参与的国家先进制造产业投资基金、国家科技成果转化基金、国家军民融合产业投资基金、国家集成电路产业基金、国家中小企业发展基金母基金、国家绿色发展基金等6个基金。

3、管理方式。经过多年的探索，上海市政府投资基金形成了具有自身特色的管理模式。目前主要采用两种方式：一种是委托代持。资金拨付到国有投资公司开设的基金专户，由国有投资公司代为出资，如：创业投资引导基金委托上海科创投集团代持；另一种是注资方式。资本金注入国有投资公司，由国有投资公司出资到基金，如：生物医药产业投资基金是注资到上海实业集团，由其出资到基金。

（二）实施政府投资基金监督管理和绩效评价情况

近年来，上海在规范政府投资基金运作，加强监督管理方面做出了许多有益的探索，目前建立了三项工作机制，分别从基金管理的前端、中端、后端入手开展全过程管理。

1、基金设立组建审核机制。通过参与政府投资基金组建方案，在前端把握基金的总体方向。2016年12月，上海积极落实财政部要求，制定印发了《关于进一步加强本市政府投资基金运作与管理的指导意见》，明确要合理控制政府投资基金设立的数量和规模。在政府投资基金筹备设立时，财政和发改部门牵头，会同相关行业主管部门，结合产业集聚特点、扶持发展需要等实际情况，组织编制基金组建方案，明确基金的设立形式、资金来源、投资方向、运作机制、激励约束机制、退出方式、风险防控、监督管理等事项，并报上海市政府审批。

2、基金运作情况定期报送机制。通过受托管理公司按照要求每半年度上报运行情况和财务数据及报表，把握基金总体运行。2017年起，上海市财政局重点推进建立政府投资基金定期报告制度，制定并印发了《关于实施政府委托管理事项定期报告制度有关问题的通知》，针对财政资金参与基金的出资情况和方式，分为财政作为GP（财政资金有控制权）、作为LP（财政资金作为小股东参与）、资本金方式等三种类别，围绕基金资金管理、投资运营情况、重大事项报告、财务报告和审计报告等方面，定期向财政作侧重点不同的差异化报告。

3、探索基金绩效评价机制。为贯彻落实中共中央、国务院 《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）的有关要求，2019年上海市委、市政府出台了《关于我市全面实施预算绩效管理的实施意见》，明确要将所有财政资金及政府资产、资源和投融资活动全面纳入预算绩效管理，这其中就包括政府投资基金。2020年，财政部印发《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》，再次明确要实施政府投资基金全过程绩效管理。为此，经过一年的研究和筹备，2021年上海市财政局对市财政全额出资的产业转型升级投资基金开展了绩效评价工作。

产业转型升级投资基金成立于2017年，基金规模10亿元，全部为财政出资，围绕项目决策、项目过程、项目产出和项目效益四个维度，充分考虑股权投资基金“募、投、管、退”全流程管理的特性，有针对性地考察基金投资结构、基金日常管理情况及基金投资效益等，并相应设计绩效评价指标体系。通过数据采集、问卷调查等方式，结合对经济信息化委、基金管理公司以及4家子基金管理公司的实地调研情况落实评价工作。这是上海市财政在政府投资基金绩效评价工作上迈出的第一步，经过此次探索，初步形成了政府投资基金绩效目标、指标评价体系、评价开展方法及工作机制，为后续加快构建政府投资基金绩效管理体系奠定了基础。

二、政府投资基金绩效管理存在的难点问题

相对于财政专项资金，政府投资基金是财政支持产业发展的新工具、新手段，其市场化、专业化程度更高。对于政府投资基金绩效管理的探索，无论是国家层面还是其他省市，都没有现成的成熟经验可以借鉴，需要“摸着石头过河”，在探索中逐步推进工作。上海市在具体实践中遇到了一些制约和问题，还有制度和机制上的空白需要填补，具体体现在以下四个“缺乏”。

（一）政府投资基金绩效管理制度建设缺乏顶层设计

1、出资人职责未予明确。2015年12月，财政部印发的 《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）中明确提出“财政部门根据本级政府授权和合同章程规定代行出资人职责”，但对于出资人职责范围未予明确，在实际的基金监督和绩效评价管理工作中，与其他行业主管部门的职责划分就成为一个难点。这一点在上海市尤其体现在创业投资引导基金方面，市发改委作为创业投资引导基金的行业主管部门，在基金管控上处于主导地位，财政如何在基金管理中体现出资人的职责，如何与其他部门做好角色区分，有效管控财政资金，是一个顶层设计上的难题。

2、管理要求尚需细化。近年来，国家层面出台的一系列规范政府投资管理的文件中，对推动基金绩效评价提出了方向性的要求，但在具体实践中，还需要尽快研究出台政府投资基金绩效评价管理制度， 对于在绩效评价实践中遇到的重点问题予以细化明确。如政府投资基金绩效评价开展范围问题，财政资金有控制权（GP）的基金需要纳入绩效评价范围，财政资金只是作为小股东参与（LP）的基金、财政注资国有投资公司由其代投的基金， 这两种情况是否应当纳入绩效评价范围有待明确。 如果纳入范围的话，财政作为GP 和作为LP 的基金，绩效评价的重点和要求需要进一步细化。又如，绩效目标和绩效评价指标体系设定应当遵循的原则， 更侧重政策性还是效益性有待进一步明确。此外，基金绩效评价如何实施和开展、 结果如何运用等问题也有待更加具体明确。

（二）政府投资基金绩效管理缺乏动态数据支撑

数据是支撑政府投资基金绩效管理的重要抓手。 近年来， 随着全国各地政府投资基金爆发式增长，国家层面开始着手建立信息系统，统计全国政府投资基金情况。2017 年起，财政部下发《关于做好政府投资基金运行情况季报工作的通知》，正式建立了信息系统，按季度统计基金的基础情况。但由于注资国有投资公司由其代投的基金不在统计范围内，因此， 上海市财政出资的政府投资基金全部信息并不能通过此系统予以反映。目前，上海市尚未建立政府投资基金信息管理系统， 缺乏对基金运作管理数据的积累和动态跟踪， 而对政府投资基金的运作管理效应进行分析，需要大量的数据支撑，既包括财务数据，也包括行业数据、标准等，因此，尽快建立政府投资基金信息系统是政府投资基金绩效管理向纵深方向发展的关键一环。

（三）政府投资基金管理缺乏标准化体系化的量化分析

从目前基金受托管理公司定期上报的政府投资基金运营管理情况来看， 对于政府投资基金的运作情况还停留在基础数据反映阶段， 结合各个基金特点的综合分析体系尚未建立，未形成基金的分析报告，对于基金的经济社会效益分析较少， 基金运作中存在的问题也未开展深入分析。基于上述原因，绩效管理工作只停留在表面，亟需根据各个基金的定位和特点，尽快分类建立量化指标体系， 对基金的总体运作情况形成年度综合分析报告， 多维度评估基金的运作成效和存在的问题，为规范基金的管理和运作、科学评估政府投资基金的经济社会效益提供参考。

（四）政府投资基金管理缺乏完善的绩效评价指标体系

政府投资基金的定位不是以盈利为目标， 而是要发挥引导作用，吸引社会资本持续增加对初创期、早中期企业和战略性新兴产业等市场失灵领域的资本供给， 政策目标的实现才能体现政府投资基金的运作成效。 为防止受托管理机构和市场化基金团队在决策上倾向于投资收益高的项目而忽略政府政策目标的实现， 必须建立一整套绩效评价指标体系来平衡政府的政策导向与参股基金的利益导向矛盾，从而使政府的战略意图传导到位。 而目前国家和上海对于政府投资基金的绩效评价指标体系都尚在探索中。 包括： 与政府投资基金设立之初确定的长期性、战略性的政策定位相对应的绩效目标指标体系；从经济、 社会效益及管理等多维度评价的综合绩效评价指标体系。此外，绩效评价结果运用和奖惩机制有待探索。 当前政府投资基金在设立之初都会对基金的投资领域、 地域及投资阶段等方面予以明确规定或者协议约定，如：投资在初创期企业的资金不少于一定比例， 且大部分资金应投入高科技等新兴战略领域等。但这些硬性约束作用十分有限，缺乏与绩效评价结果挂钩的奖励和惩罚机制， 基金管理机构对于实现政策目标的内生动力不足， 道德风险也较难控制。

三、 建立政府投资基金绩效评价管理体系的思路与建议

政府投资基金的政策性定位与市场化运作方式，决定了其在绩效评价制度设计上要按照“两个平衡”的原则，实现“四个结合”。 “两个平衡”就是要做到：“政府化”和“市场化”相平衡；“政策性”和“营利性”相平衡。 “四个结合”就是要做到：短期与长期相结合；地域与效率相结合；领域与收益相结合；经济效益与社会效益相结合。根据上述两个原则，结合当前上海市政府投资基金监督管理工作实际， 建议从以下四个方面入手进一步完善政府投资基金绩效管理工作。

（一）尽快研究制定政府投资基金绩效评价制度

自2019 年上海市委、市政府出台《关于我市全面实施预算绩效管理的实施意见》后，覆盖“四本预算” 的各类财政资金绩效评价改革都加快了步伐。2020 年，上海市国有资本经营预算、政府性基金预算、 社保基金预算等三项绩效评价制度相继出台。随着政府投资基金绩效评价试点工作的深入，在总结试点经验的基础上，要抓紧研究适合上海政府投资基金运作管理特点的绩效评价制度，从研究试行办法入手，逐步深化完善制度建设。 试行办法可以按照“先小后大、先一般后特殊”原则，从财政控股的基金入手，把基本原则、绩效目标、绩效指标、绩效结果运用及工作流程、管理职责理清楚，再逐步完善财政参股的基金以及注资国有投资公司代为投资的基金的绩效管理制度，最终形成完善的政府基金绩效管理制度体系。

（二）建立政府投资基金运作情况动态跟踪体系

1、继续深化政府投资基金定期报告制度。 持续扩大定期报告制度的实施范围，将所有代财政持有或投资的国有投资公司纳入定期报告体系，及时报告政府投资基金的运作情况。 同时拓深定期报告的内容，当前定期报告主要是政府投资基金基本数据和情况的反映，对政府投资基金的运作成效深入分析较少，下一步要更加侧重对基础数据的运用和深度分析，提高定期报告的针对性和有效性。

2、建立政府投资基金管理信息系统。 充分利用信息化手段，加强政府投资基金运行情况的数据统计，以实现对基金运作管理数据的年度积累和动态跟踪，形成年度可比对的分析材料。 此外，还可以通过建立信息系统，实现市与区政府投资基金的统筹管理。

（三）探索建立政府投资基金绩效考核评价机制

建议从政府投资基金的目标和定位入手，建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，有效应用绩效评价结果。

1、结合政府投资基金的政策目标，分类设立多维度的绩效评价目标。 市级政府投资基金大致可以分为“创业引导基金”和“产业投资基金”两大类。 这两类基金在政策目标上有很大的不同。 从创业引导基金来看，主要是引导社会资本投向初创期、早中期，以及中小微科技型、高成长企业，在基金的绩效目标设定上要更侧重对社会资本的引导放大作用、投资产业的发展阶段是否处于早中期、产生的社会效益，如带动就业人数等方面。 从产业投资基金来看，在基金绩效目标设定上，更侧重对外部性强，基础性、带动性、战略性特征明显的产业领域的投入力度以及对产业链的优化完善、对产业关键领域和薄弱环节的贡献度等方面。 为此，在绩效目标的设定上，要结合基金的特点和定位，按照“分类实施”的原则，选中关键点。

2、 建立综合性的政府投资基金绩效评价指标体系。 建议从基金设立、基金过程管理、基金投资、基金效益（政策效益、社会效益、经济效益）等多个角度入手，细化完善政府投资基金绩效考核评价指标体系，在指标的划分上可以分为基金设立基础指标、基金管理过程指标、基金投资指标和基金效益指标等四个方面。 结合基金的类型，在三级指标和分值的设定上，可以有所区分和侧重，初步的指标体系设计详见表1。

表1 上海市政府投资基金绩效评价指标体系参照表

3、注重绩效评价结果的运用。探索实施政府投资基金绩效考核结果同管理费等报酬挂钩、 同基金退出方案挂钩、同基金的后续支持方案挂钩，有针对性地实施奖惩措施。 对于投资进度快，综合效益好的参股子基金予以奖励，对投资进度慢、综合效益差的参股子基金， 相应削减引导基金出资额度， 对规定期限内未能实现投资或实际投资比例较低的参股子基金，原则上不再予以支持。 此外，要探索建立政府投资基金投资止损机制， 对存在未按章程约定投资等违规行为的子基金， 政府投资基金可提前退出， 切实强化对基金运作的风险防控。

（四）进一步完善政府投资基金绩效管理工作机制

1、建立市级各部门、各区县之间的协调机制。随着上海市政府投资基金设立数量增加和涉及的产业领域拓展，其政策性、专业性、技术性都日趋增强，具体管理的部门和受托管理的国有企业范围也在拓展， 如创业投资引导基金具体是市发改委管理，产业转型升级基金是市经信委管理。 为此，政府投资基金的绩效管理需要各部门及各区县财政的协调和配合。 因此，建议从全市层面统筹资源，强化共识，加强沟通协调和信息有效共享，积极推进政府投资基金绩效管理体系的不断完善。

2、建立各项改革方案协调机制。 建议按照本市政府投资基金全面绩效管理改革的要求，设定短期目标和长期目标，按照“先易后难、循序渐进、分步实施”的原则，制定分阶段逐步推进的方案。 第一阶段，重点深化政府投资基金定期报告制度； 第二阶段，探索建立政府投资基金管理信息系统；第三阶段，推进建立政府投资基金绩效考核评价机制。 通过三个阶段的逐步推进，实现政府投资基金监督管理的全覆盖，提高政府投资基金管理运作的针对性和有效性，有效防范各项风险。