关于促进核心绩效指标和标准体系建立的实践探索——以基建工程行业共性指标为例

●黄冉冉 文艳芬 梁燕盈

一、引言

2015 年 5 月，财政部发布《关于印发 〈中央部门预算绩效目标管理办法〉的通知》（财预〔2015〕88 号），指出要提高预算绩效目标管理的科学性、规范性和有效性；2018 年中共中央、国务院发布 《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）（下文简称《意见》），明确提出要“健全预算绩效标准体系”；2021 年，财政部发布《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》（财预〔2021〕101 号），指出要提高绩效目标管理科学化规范化标准化水平，推动预算绩效管理提质增效。强化绩效目标管理是建立全过程预算绩效管理链条的重要举措，绩效目标管理作为全过程预算绩效管理的第一环节，其设置质量对绩效运行监控和绩效评价环节都有着重要影响。绩效指标是绩效目标的细化和量化描述，在实际绩效评价过程中，因其具有可量化考核的特点，成为了开展绩效评价的重要基础和依据。

二、核心绩效指标和标准体系的内涵

核心绩效指标常见于企业管理，是衡量管理工作成效最重要的指标之一，遵循“二八原则”，即在企业价值创造过程中，20%的骨干人员创造企业80%的价值。 运用到政府绩效管理中，核心绩效指标是结合部门职能和实际工作任务制定的考核重心，是衡量绩效目标实现程度的重要工具，其遵循“二八原则”即在考核主体履行职能的过程中，20%的关键行为完成80%的工作任务，少数的核心指标能反映部门履职的主要产出和效益。 当前，不少地方把绩效目标和指标的编制作为预算安排的前置条件，贯穿预算管理环节的每一过程。 不论是事前绩效评估、事中绩效运行监控还是事后绩效评价环节，核心指标的设置能帮助突出核心产出和成效，通过对绩效目标的量化管理，能有效强化绩效目标的引领作用，提高绩效评价的客观性和准确性。

新课改的不断推进，教育中以学生为主体的教学模式被越来越多的学校所关注。而生活化教学可以让学生在观察生活中，将所学物理知识运用其中以此来解释某些生活现象，这样的教学模式可以有效发挥学生的主体地位，增强学生自我学习的能力。在学习物理的过程中联系生活，也可以提高学生适应生活的能力，有效将以人为本的教学理念加以体现。

绩效指标标准体系根据不同预算支出对象的特点形成， 是一套由若干考核指标组成的有机整体。 在不同的行业、领域中，绩效指标标准体系具有代表性， 能体现各行业领域的核心产出和效果， 一套科学的绩效指标标准体系是核心绩效指标的集合， 具有可衡量、可操作、实用性强的特点。 建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度也是党的十九大赋予财政部门的重要使命，其中“标准科学”落实到绩效评价中就包含要形成明确的绩效指标标准体系， 绩效指标标准体系是当前深化预算绩效管理改革的重要举措和突破口，通过建立科学合理的绩效指标标准体系，在各地绩效管理工作中形成规范，为2022 年全面实施预算绩效管理提供了重要基础支撑和技术保障。

在绩效管理和绩效评价的全过程中， 绩效目标作为基础和起点， 是贯穿绩效评价全过程的一条重要主线。 建立核心绩效指标和标准体系，从投入、产出、结果、影响多个方面考察绩效完成情况，对绩效管理实践具有重要指导意义， 其目的在于为绩效评价各个环节提供基础保障和必要的信息支撑， 实现绩效全过程闭环管理。 通过设置可量化考核或可评定的指标，改进和完善绩效评价工作，提升绩效评价工作的客观性、科学性、规范性和准确性，使绩效评价工作更公平合理， 推动政府绩效管理工作的高质量发展。

核心绩效指标的设置应尽可能量化， 不能量化的，要尽可能细化。 一般基建类项目的过程管理大致分为四个阶段：投资决策阶段、工程设计阶段、采购与施工阶段、交付使用阶段。 但部分较难量化考核的指标不够细化，如针对投资决策、设计阶段的指标，主要着眼于其规范性，没有细化到风险规避、成本效益的考核；针对施工阶段的指标，主要着眼于工程完成的数量，没有细化到对绿色施工管理等的考核。 此外，为加强成本管理和成本控制，基建工程类应当设置成本指标， 但标准体系中较少反映项目成本控制情况的指标，不够合理。

三、绩效指标和标准体系的建立现状

《意见》明确提出要“健全预算绩效标准体系”的同时， 要求各级财政部门建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架， 各行业主管部门加快构建分行业、分领域、分层次的核心指标和标准体系。 政策发布后，各地纷纷响应《意见》的要求，发布建立绩效指标标准体系， 为当地绩效评价工作的开展提供重要参考和指导。

（一）中央、省级财政部门的建立现状

广东省于2018 年6 月印发了 《广东省财政预算绩效指标库》，完成了20 个行业大类、52 个子类、277个资金用途、2589 个绩效指标的研究、 制定和收录，逐步健全分行业、分领域、分层次的核心绩效指标。2019 年，财政部预算司发布《分行业分领域绩效指标和标准体系》，包括共性项目绩效指标体系、分行业分领域绩效指标和标准体系。 2020 年，福建省、陕西省等建成分行业分领域绩效指标和标准体系， 其中《福建省省级预算绩效指标库（2020）》共有绩效指标和标准5309 个，陕西省的分行业分领域绩效指标和标准体系涵盖省市县三级，包括共性绩效指标体系、分行业分领域绩效指标和标准体系两部分， 共性绩效指标体系包括会议培训、政策研究、大型活动、基建工程等11 类，共计126 条指标，分行业分领域项目绩效指标和标准体系共涉及17 个行业领域、96 个行业类别，636 个资金用途和 10151 条指标。2021 年，湖北省发布教育系统、交通运输系统、经济和信息化系统、民政系统、公安系统、农业农村系统六个系统的绩效指标标准体系，包含绩效指标1830 个。

核心绩效指标和标准体系的构建， 实现了各地预算绩效管理统一标准，提升了绩效管理效率，也为2022 年基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系奠定了坚实基础。

（二）绩效指标和标准体系具体建立流程

绩效指标和标准体系的具体建立过程， 多是由财政部门引领，依靠各行业主管部门提供基础信息，以行业专家为支撑， 必要时引入第三方机构参与完成建立。 除了省级财政部门以外，各市级财政部门也正加紧开展部门绩效指标梳理工作， 以广东省广州市为例，2019 年广州市财政局为推动各部门规范绩效指标设置，开展绩效指标梳理提炼工作，具体流程如下：

短暂性脑缺血属于一过性神经功能缺损，病情相对较轻，症状可自行消失，故易被患者、医生忽视[4] ，未能给予及时有效的干预治疗，导致病情的反复发作，进而引起脑梗死等严重后果。本病的治疗以综合对症干预为主，如针对患者的合并疾病，给予病因治疗，在此基础上，应注意给予抗凝治疗。阿司匹林肠溶片即是一种具有抗凝、预防血栓形成、改善微循环的药物，已被广泛应用于多种脑血管疾病的治疗和预防之中。而硫酸氢氯吡格雷则是一种噻吩吡啶类抗血小板药，具有较强的抑制血小板聚集作用，且有扩张脑血管、改善脑部血流量的作用。

综上所述，合理增加换热面积、优化管内流速、匹配风机空气动力、改善冷却器内空气流动状态、根本性改造结构等措施，是一个改造类似坑道冷却型电机可借鉴的例子。

图1 广州市财政局绩效指标梳理流程图

具体实践过程中，绩效指标的提炼、标准体系的建立主要遵循以下原则：一是按照“20%的指标反映80%的绩效”原则提炼关键绩效指标，加强研究论证和质量控制，选择最能反映部门职能、发展规划、年度重点工作的关键性指标；二是合理设置指标值，选择经过努力才可实现的合理区间值， 注重绩效指标与财政资金的匹配性； 三是绩效指标应尽量选择定量指标，当无法找到合适的定量指标时，可选用定性的指标， 定性指标最终需要通过一些方法转化为可量化的数据实现其衡量功能。

论证不仅只是对自然现象成因的解释，它在科学学习上还推动着认知向较高的层级发展[5]。在科学课堂中开展论证探究式教学带来的价值不仅止于提升学生的论证能力，更有助于学生真正科学核心素养的提高。

在指标提炼的具体过程中， 广州市财政局先依据项目功能特性确定项目绩效目标， 再进一步对绩效目标进行细化分解， 提炼最能反映项目总体绩效目标实现程度的核心指标。 其中， 产出指标按照数量、质量、时效、成本进行设置，效益指标从经济、社会、生态、可持续影响、满意度等方面设置。 最后对提炼出的绩效指标，通过市政府、行业部门、相关组织和机构定期收集和发布的统计数据、 部门数据确认其数据来源，通过收集过去三年的平均值、以前某年度的数值、平均趋势、类似项目的先进水平、行业标准、经验标准等，确定基准数据，以基准数据为基础确定项目完工后或项目截至某年度绩效指标预期要达到的目标值。

我国政府绩效评价起步较晚， 无论是理论研究还是实践工作，当前都还不够成熟。 本文通过分析基建工程类行业核心指标和标准体系建立过程中呈现的问题， 以广州市花都区的实践工作为例， 以点带面，提出完善指标体系设置、提升绩效管理工作的几点思考。

四、基建工程行业核心绩效指标和标准体系建立面临的问题

（二）制定方案。各组根据本小组的实际情况，设计可行的自主学习方案。学生围绕学习任务，进行讨论分析，制定完成任务的方案。这个过程主要是以开发学生的发散思维潜能，增强学生的综合认知能力为目标。

表1 不同标准体系中的基建工程类共性指标

（一）宏观指标多，微观指标少，统筹管理能力有待加强

钢板切割下料可采用自动、半自动切割或刨边机、铣边机加工。钢板采用半自动切割机下料，应划出预留焊接收缩量的切割线，划线检查合格后，用红或白铅油标出钢管分段、分节、分块的编号和水流方向、水平和垂直中心线、灌浆孔位置，以及坡口加工角度、切割线等符号。不得在钢板表面打深度＞0.5mm的冲眼。

当前绩效管理工作一定程度上存在“重支出，轻效益”的问题，体现在绩效指标标准体系中，不论是基建工程类还是其他行业，就现有的绩效指标而言，产出指标的数量占比往往高于效益指标。 对于业务主管部门来说，产出指标可依据预期实施内容设置，具有简便操作、易于控制的特点，而效益指标的设置则更难找到确切的文件来源， 且实施成效较难收集相关信息量化考核， 在标准体系建立过程中更容易被忽略。

从2016年随州市的高职院校专业设置情况来看，在随州市的几大高职院校中第三产业有着最高的专业设置率，国际贸易实务专业这一专业的设置率最高，除此之外就是计算机、商务英语、物流管理等专业。数控技术是在随州市高职院校专业设置中服务第二产业专业中设置率最高的专业。值得注意的是在随州市高职院校内服务第三产业的专业数量达到了所有专业数量的一半左右，主要包含有应用日语、动漫设计与制作、旅游管理、投资与理财、电子商务等。

（二）通用指标多，个性指标少，指标顶层设计不够合理

在标准体系的实际应用过程中，不同评价对象、评价目的、工作定位都会使评价重心有所不同，尽管不少地区发布了相关标准体系， 但如果标准体系的相关性、有效性不强，在推广后期使用过程中，指标的选取也就很难做到精准有效。 当前标准体系中大部分指标相对固定、同质化，个性化指标相对较少，难以与行业发展与时俱进，导致指标考核内容单一，难以适应不同部门的实际需求。 如果标准体系不能在使用中不断优化完善，在后续使用过程中，将更难反映项目实施的现实问题。

我国核心指标和标准体系完成建立的时间较短，而标准体系的建立并不是一蹴而就的。 当前社会发展、行业技术日新月异，标准体系的建立过程不能局限在前期设置、 梳理阶段， 而要根据实际变化情况，不断反馈总结，进行动态优化调整，逐步缩小评价结果与评价对象认识的偏离程度， 提高绩效指标和标准体系的评价作用。

（三）产出指标多，效益指标少，资金使用效益不够突出

在核心指标建立过程中， 前期的信息收集工作主要由各业务主管部门围绕其部门职责、 行业发展规划以及预算绩效工作开展情况进行， 业务主管部门的配合程度及其对绩效管理工作的了解在很大程度上都会影响指标设置的科学性和全面性。 如果部分业务主管部门不配合，标准体系的建立容易流于形式，数据体量不够庞大，不足以支撑标准体系的建立，如果业务主管部门的绩效管理工作不够扎实，则影响核心绩效指标的科学性，导致指标内容不够细化。

主要原因是业务主管部门履行其部门职责时，缺少事前和事后对工作产生效益的调研分析， 导致效益指标的设置水平偏低，更粗糙笼统。 部分业务主管部门绩效理念尚未牢固树立， 存在重支出轻效益的观念，导致财政资金使用仍存在低效无效的问题。推动高质量发展是我国当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，这就要求加快创建和完善绩效管理制度环境的同时，协调建立高质量发展的指标体系、标准体系，推动财政资金聚力增效。

五、促进绩效指标和标准体系建立的相关思考

由于我国绩效指标和标准体系的建立过程较短，目前还没有统一的衡量标准，且核心绩效指标和标准体系涉及大量的行业领域， 主要依靠各行业主管部门提供基础信息， 而不同行业的业务主管部门对绩效管理的认识不够充分， 都可能导致提供的绩效信息在一定程度上存在不够系统、全面等问题，当前建成的绩效指标标准体系仍有一定的优化空间。

以基建工程类行业为例， 在基建工程类项目中，建立核心绩效指标和标准体系的关键作用在于降低成本，提高效率，突出成效。 体现到具体绩效指标和标准体系中，一是绩效指标要具体细化、可衡量可度量；二是绩效指标要覆盖面广、有效性高、可应用推广；三是绩效指标要遵循关键性原则，突出其关键成效。 通过分析《分行业分领域绩效指标和标准体系》《广东省财政预算绩效指标库》中基建工程类的指标体系（详见表1）可以发现，当前核心指标和标准体系仍存在指标不够细化、有效性不强、效益指标偏少的问题。

（一）加强统筹谋划，提高指标设置质量

建立科学的指标体系是一项复杂的系统工程，需要庞大的绩效信息基础。 财政部门应加强绩效评价工作的统筹谋划。 一方面是强化对绩效评估、绩效评价过程相关资料的收集力度和处理效率， 通过绩效评价的工作积累，不断充实绩效信息数据的数量；另一方面是加强组织领导， 提升各级业务主管部门的绩效管理水平，搜集行业先进的绩效指标，结合行业特点完善、细化绩效评价工作，提高绩效信息数据的质量。 以广州市花都区2021 年绩效评价工作为例，在前期统筹阶段，广州市花都区财政局全面规范自评复核、重点评价工作，绩效自评复核过程中需对项目绩效目标的设置情况进行评价， 对于绩效目标设置不合理且绩效指标设置过于简单、 不能反映项目绩效情况的，不得评为“优”。

一方面是对绩效指标有效性的考核， 要求绩效指标具有有效贴合性、全面性、适宜性。 有效贴合性是指指标贴合项目产出和效益情况， 准确反映项目特点；全面性是指指标全面反映项目绩效；不存在明显缺失的方面或避重就轻的情况； 适宜性是指指标值取值适中合理、有依据、不存在明显偏高或偏低的情形。 强化单位提高绩效信息搜集的能力，设置贴合项目实际、 全面反映项目绩效的指标以及取值合理有依据的指标值。 另一方面是对绩效指标规范性的考核，要求指标个数不少于4 个，且量化指标个数需占指标总个数的比例达50%以上， 绩效指标需设置反映项目产出和效益的个性化指标， 不应设置预算完成率、管理有效性等共性指标，每个绩效指标设置相应的指标预期值，量化指标需明确计算方法。 减少通用性强的基本指标拼凑指标数量， 鼓励选取能体现项目主要产出和核心效果的指标，突出重点，促使单位设置与实际工作内容关联度强、 细化量化的绩效指标。

（二）完善顶层设计，强化指标管理管控

一套科学的绩效指标标准体系应能随着各行业领域的发展不断更新，适应各级部门的实际需求，在标准体系建立后，应完善绩效指标体系的顶层设计，优化标准体系的动态管理工作。 在标准体系相对稳定的前提下， 业务主管部门可对绩效指标进行动态调整和优化， 实现更新迭代， 保证绩效指标合理有效、与时俱进，提升标准体系的有效性和可应用性，便于根据不同评价对象、评价目的、工作定位灵活选取绩效指标，做实绩效目标，为绩效评价提供更科学的指导工具。

譬如， 广州市花都区财政局在绩效管理工作中强调强化绩效运行监控和绩效管理的工作分解，一是要加大绩效运行监控力度， 在日常运行监控过程中， 对绩效目标执行情况以及资金使用和管理情况进行动态、实时跟踪监控，定期分析和预测绩效运行趋势；二是要求各部门（单位）、各镇（街）加强预算绩效管理的各项工作，科学分解工作任务，不要将预算绩效管理工作仅当做是财务部门的事， 要统筹安排内部力量， 有效开展财务部门与业务部门的联动，形成工作合力。

通过监控工作了解绩效指标的实际应用情况，以利于下一步对绩效指标的动态优化调整，逐步完善绩效指标体系建立。另外， 预算绩效管理是综合性工作，不仅涉及财务管理，更与业务工作相关，只有明确绩效管理的主体责任，调动各部门业务科室的力量， 在具体履职过程中提出对核心绩效指标和标准体系的针对性建议， 才能完善并形成更贴合实际的绩效指标， 提高核心指标和标准体系的使用效率， 保障绩效指标考出实绩、 发挥实效，把绩效管理落到实处。

（三）强调实施效益，转变绩效管理理念

在绩效管理过程中，除了重视预算投入的产出，更要关注实际效益。通过转变绩效管理理念、深化绩效管理工作， 财政部门应压实各业务主管部门的绩效管理责任， 鼓励业务主管部门通过收集公共信息设置具有前瞻性和挑战性的效益指标， 逐步实现对经济、社会、生态、可持续影响等效益指标的量化反映，优化绩效指标结构，并加强事前和事后对工作效益的调研分析，为效益指标提供参考依据，保证指标值的客观合理，注重履职工作结果，坚持效益优先，提高财政资金使用效益，实现高质量发展。

以广州市花都区X 单位的Y 河坝灌区续建配套与节水改造工程项目的核心指标为实例， 该项目的实施是为了解决灌区干旱问题， 保障灌区农业生产和发展；改善灌区灌溉条件、保障灌溉效益及工程安全运行；促进当地农业的发展，提高农业经济效益。项目实施内容是按全线可单侧通车的标准修建堤路、 修复破损渠段， 对淤积严重的渠底进行清淤疏通；重建若干宗渠系建筑物，新建若干宗建筑物；对支渠进行“三面光”处理，对渠道进行现浇混凝土衬砌。 表2 为项目设置的绩效目标与指标。

表2 Y 河坝灌区续建配套与节水改造工程项目核心绩效指标

该项目设置的绩效指标能涵盖政策目标、 支出方向主体内容，产出指标和效益指标各占50%，且各项指标均为量化指标，指标设置规范，绩效指标既能体现对项目实施过程的产出控制， 也能反映项目实施预期达到的社会、经济效益。 通过设置合理的绩效指标，抓住工作实施的关键点，使后续开展的各项具体工作有的放矢， 有效提高公共服务供给质量和财政资金的使用效益。

因早期糖尿病足的病因病机为瘀血阻滞经络,不通则痛,故治疗原则为活血化瘀,通络止痛。糖尿病的病变脏腑主要在肺、脾、肾,中医藏象学说认为在局部用药,通过人体的皮肤腠理吸收而到达脏腑以改善脏腑功能,达到治疗的目的。中药足浴方中的艾叶、桂枝具有散寒止痛,红花、川芎、鸡血藤具有活血化瘀、通络止痛的作用,中药足浴时,有效中药成分在热水的热力帮助下,渗透进皮肤,被足部毛细血管吸收,进入人体血液循环系统,使机体气血运行通畅。

六、结束语

政府绩效管理在我国经过较长时间的发展，其运行制度、保障机制、管理理念与文化都有了较大的进步。 新时期，随着我国预算绩效评价管理制度逐渐健全， 政府绩效管理将从过去更注重预算成本控制转变为对绩效目标的全面考核， 当前的绩效管理更强调建立科学、规范、有效的绩效标准体系。 从全过程实施预算绩效管理的角度来看，绩效目标、绩效指标是绩效管理的源头， 构建科学合理的财政支出绩效指标体系是绩效管理的基础性工作， 核心绩效指标和标准体系关乎各个环节绩效评价的质量和效果。 因此有必要优化核心绩效指标和标准体系建立工作，提升绩效管理、绩效评价的源头工作，为后续绩效自评和绩效评价奠定良好的基础， 推动国家治理能力现代化。