非传统边境安全视角下的中国—东盟执法合作浅析

2022-10-11卞文玺

云南警官学院学报 2022年5期

卞文玺

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

东南亚(SEA)地处亚洲东南部，包括中南半岛和马来群岛两部分，还涵盖越南、老挝、缅甸、柬埔寨、泰国、马来西亚、新加坡、印度尼西亚、菲律宾、文莱和东帝汶11个国家，其中只有东帝汶不是东南亚国家联盟(ASEAN)成员。东南亚是亚洲、大洋洲、印度洋和太平洋之间当之无愧的“十字路口”。(1)地理沙龙号.东南亚：地处“十字路口”的交通位置和三大板块交界的板块位置.[EB/OL].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1632595547170527625&wfr=spider&for=pc.2019-05-05.如图1。

从地缘上看，东盟各国与我国山水相连、隔海相望，在悠久的人文交往过程中，文化习惯相近、各国人民之间友谊绵长。东南亚地区资源丰富、地理位置极佳，自古以来都是各国争夺、博弈的战略要冲。从地区战略的角度来看，正如亨利·基辛格(Herny A.Kissinger)撰文指出：“世界事务的重心已经由大西洋转移到了太平洋和印度洋。”(2)Henry A.Kissinger. The Three Revolutions.[N]. The Washington Post, 2008.April.7.美国最新的“印太战略”也印证了其对太平洋和印度洋地区战略利益的器重。东南亚各国位处太平洋和印度洋的中心，我国“一带一路”六大经济走廊中有两条涉及东南亚国家，意义不言而喻。

进入新世纪以来，非传统安全问题越来越引发边境一线执法部门和学界的广泛关注。非传统安全(Non-Traditional Security)指的是主要来自非军事冲突领域并对人类生存和国家安全带来威胁的问题，包括气候变化、资源稀缺、传染病、自然灾害、无序移民、食品短缺、人口走私、毒品交易和跨国犯罪等。(3)Mely Caballero-Anthony, ed., An Introduction to Non-Traditional Security Studies: A Transnational Approach.[M].London: Sage Publications, 2016, p. 6.

以反恐合作为例，东南亚地区民族、宗教情况复杂，是深受暴力恐怖主义、民族分裂主义、宗教极端主义“三股势力”荼毒、渗透的区域，防治难度大、还极易引发其他非传统安全问题，如新型毒品、跨境赌博、电信诈骗、海上恐怖主义等，并且展现出越来越强的智能化和装备科技化特点，冲击着中国—东盟各国边境地区的社会稳定。东盟各国处于我国南端，各国非传统边境安全态势直接关系着我国社会的稳定和安全。

一、应对陆地和海上非传统安全是中国和东盟国家的共同利益

常见的非传统安全问题，诸如贩毒、跨国有组织犯罪、部落冲突、粮食紧缺等，是一些原本就存在、但受到忽视或没有及时控制并越发凸显，而应对效果欠佳的问题。随着时代的发展，各国的安全问题不断涌现出新的危机，恐怖袭击对人类和平与发展造成了重大威胁，如美国“9·11”恐怖袭击事件后，又相继出现11·19伦敦地铁爆炸事件、3·1昆明火车站暴力恐怖案等恐怖袭击。继东南亚金融危机后，全球多地也相继爆发金融危机和经济危机；在艾滋病全球蔓延的同时，又出现非典、禽流感、新型冠状病毒肺炎等传染性疾病，全球公共卫生安全频亮红灯。信息通信技术的突飞猛进，加剧了黑客入侵、个人信息泄密等网络安全问题；频繁的人类活动造成环境污染、气候变暖和自然灾害等。

需要指出的是，美国“9·11”恐怖袭击事件敲响了各国对非传统安全问题的警钟，对非传统安全问题的研究和探索成为热点领域，客观上推动了国际社会对非传统安全问题的普遍重视。例如，美国在2002年的《国家安全战略报告》中把恐怖主义列为首要威胁；我国重视非传统安全，探索研究非传统安全执法合作和立法工作；中国—东盟专门就非传统安全问题开展联合执法合作和培训。同时，各地区安全和防务组织亦开始重视非传统安全方面的问题。

进入新世纪后，全球把恐怖主义、网络犯罪、能源安全、太空、气候、科技、公共卫生等议题列入研究内容和执法探索范围，不断丰富非传统安全问题的研究领域。以上提及的、破坏程度不亚于战争的危机事件，已经取代了军事对抗与小规模武装冲突，日益发展成为威胁国家、地区、乃至全世界人类社会生存、发展和福祉的重大因素。

2019年开始的新型冠状病毒肺炎的全球肆虐警示我们，非传统安全问题将会是未来威胁人类社会福祉的“最不稳定因素”和“长期不稳定变量”，中国、东盟各国乃至全球都难以独善其身。根据中国最高人民检察院2021年4月7日发布的相关数据，涉嫌网络犯罪 (含利用网络和利用电信实施的犯罪及其上下游关联犯罪)人数同比上升47.9万人，且犯罪跨境化明显。利用网络实施诈骗和赌博犯罪持续高发，一些犯罪团伙利用赌博网站、境外赌场诱使国内参赌人员落入跨境赌博陷阱，致使跨境网络赌博犯罪大幅激增，在网络犯罪中跨境实施的占13%。(4)宁良文，郝艳华，刘泽等.常态化新冠疫情防控背景下我国公众高遵从行为影响因素重要性研究—机遇随机森林模型[J].中国公共卫生，2021,37(7).

应对非传统边境安全问题将会是中国—东盟未来很长一段时间内的共同利益所在，同时也是中国—东盟抓住机遇发展经济、提振民生、兴边固防、增强跨境执法合作水平的重大契机。应对非传统安全问题、加强边境执法和治理合作水平，将会是中国—东盟在未来进一步构建习近平总书记在2013年提出的“中国—东盟命运共同体”的必由之路。

二、中国—东盟非传统安全问题执法合作的重大意义

(一)维护陆地、海域和平安全的社会环境，为经济发展保驾护航

2002年11月，在第六次东盟与中国领导人会议期间，中国—东盟就发表了《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》，确定加强合作，重点打击贩毒、非法移民、海盗、恐怖主义、武器走私、洗钱、国际经济、网络等领域的跨国犯罪活动。2004年1月，中国就与东盟国家签订了《中华人民共和国政府和东南亚国家联盟成员国政府非传统安全领域合作谅解备忘录》，重点合作领域是反恐、禁毒和打击国际经济犯罪，进一步促进打击跨国犯罪合作(5)中国新闻网.中国与东盟国家签署非传统安全领域合作备忘录[EB/OL].https://www.chinanews.com.cn/n/2004-01-10/26/390195.html.2004-01-10.。2002 年 12 月，中国与东盟国家共同颁布《南海各方行为宣言》，该文件确定双方在海洋合作上的五个发展方向: 海洋环保、海洋科学研究、海上航行与交通安全、海上搜寻与救助、打击海上跨国犯罪。在这五个发展方向中有四个直接与海洋非传统安全相关。此后，根据《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划 ( 2011—2015) 》，双方同意将合作聚焦于海上非传统安全领域(6)蔡鹏鸿.中国—东盟海洋合作: 进程、动因与前景[J].国际问题研究，2015，( 4).。

值得一提的是，海洋合作正成为中国—东盟合作新亮点(7)蔡鹏鸿.中国—东盟海洋合作: 进程、动因与前景[J].国际问题研究，2015，(4).。中国—东盟之间的发展也必然绕不开海洋权益。为此，我国提出了“搁置争议、共同开发”的原则，成效明显。然而，中国—东南亚海域纠纷问题，在域外大国势力介入的背景下，争端趋于复杂化，但是中国—东盟国家积极通过外交协调、地区合作、国际会议(区域对话)、缔结国际协定等途径建立新的亚洲海洋合作秩序，防止地区海事纠纷进一步升级，避免这类纠纷演变为冲突和对抗。

二十年来，中国与东盟加强执法合作、开展执法培训、提升联合执法效能，促进了双方执法机构的友谊，提高了共同应对非传统安全挑战的能力、增强了政治互信。

在后疫情时代，中国与东盟的政治、经济和安全形势发展极为不平衡，在加强边境执法合作的基础上进一步开展非传统安全执法合作，维护安全稳定的社会环境，为经济复苏打下坚实基础。仅2021年上半年，中国—东盟进出口额达到了4107.6亿美元，同比增长38.2%，其中，我对东盟出口2258.3亿美元，增长38.3%；自东盟进口1849.2亿美元，增长38.1%，均高于同期我国外贸进出口整体增速(8)商务部：中国与东盟推动抗疫合作、区域经济一体化等方面进一步发展[EB/OL].https://static.cdsb.com/micropub/Articles/202107/6dff399433cf0c3622c4105ed894ac60.html.2021-07-29.。

(二)开展对外执法合作培训，夯实边境执法合作基础

在具备多年边境联合执法合作的基础上，中国先后举办超过200期禁毒执法、刑事技术、海上执法、案例研讨、出入境(移民)管理、网络犯罪侦查等双多边执法培训、研修项目，培训东盟国家执法官员(9)外交部.中国—东盟合作事实与数据：1991—2021[EB/OL].http://new.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/202201/t20220105_10479078.shtml.2021-12-31.。此外，还在东盟打击跨国犯罪部长级会议、东盟国家警察组织对话伙伴会议、“安全促发展”中国东盟执法安全合作部长级对话机制、澜湄执法安全合作部长级会议、中国-东盟警察院校长论坛暨执法能力建设圆桌会议等机制下开展了形式多样的执法领域交流合作，扩大了共识，增进了友谊，大大加强了双边和多边非传统安全问题的执法合作。

(三)维护地区和平与稳定、巩固东盟在东南亚的中心作用的“关键一环”

由于非传统安全问题具有涵盖面广、行为主体多元、指涉对象复杂、跨国性强、突发性强和不确定性高等特点，单个国家很难做到有效应对和治理。且非传统安全问题五花八门，种类繁多，涉及到的知识技能较为广泛，欠缺某一方面就很难做到切实应对，但在现实中没有哪一国政府是全知全能的。国际组织则不同，例如欧盟、东盟、国际刑警组织等，它们往往聚焦于某个领域、行业或地区，术业有专攻，有着“天时、地利、人和”的天然优势。

近年来，拜登政府采取的新“印太战略”企图谋取印太地区的“主导角色”，主要的抓手即落在非传统安全问题的应对上。从冰川融化、海平面上升、救灾减灾、新冠疫情等灾害和卫生方面入手，到反恐、禁毒、生产供应链、基础设施建设、新兴技术犯罪、海事安全、打击海盗、反对腐败等各方面皆有涉足，官方和非官方组织尽皆出动，并从地域上将美日印澳四国集团(QUAD)提升到更加重要位置，形成对东南亚陆地及海域的“合围之势”。在此背景下，中国—东盟面对的挑战大于机遇，例如霸权主义、强权政治和“双重标准”等等不一而足。鉴于此，对东盟中心地位的护持，将是东盟应对“印太战略”挑战的主要策略(10)韩志立.关系网络的竞争: “印太” 战略对东盟中心地位的挑战—以关系主义身份理论为视角[J].外交评论，2019年第 2期，第87页.。

三、深化中国和东盟非传统安全问题的执法合作

鉴于非传统安全问题的严峻性和复杂性，必须强化东盟的中心地位，积极开展地区对话，建立政治互信、执法合作互相信赖、各国人民信任的跨境联合执法队伍，在东盟的框架内创造性地开展合作协作。2020年底，第37届东盟峰会和东亚领导人系列会议闭幕，强调多边合作和经济自由化，同意继续维护和增强东盟的中心地位，推动对话合作，建立信任，构建开放、透明、包容、基于规则的区域构架(11)新华网.第37届东盟峰会闭幕，强调携手应对疫情.[EB/OL].https://baike.baidu.com/reference/54261800/f540M7iJk1k-0L2MI57H8X1CUm4FfTedvxTYbfCWTW_ppF_z6LhCcISY-AjZxiH6o259E0v2dDEOocRVHfA9eJV-oCzXdorIPNmeHGnBD6Te.2020-11-15.。

(一)推动建立“非传统安全共同体”

鉴于非传统安全治理本身所具备的复杂性和艰巨性，以及近年新冠疫情、毒品问题、反恐(陆上和海上)问题的严重性和长期性，中国—东盟国家应更加深刻地认识到非传统安全问题对国家、社会、区域、人民的长期重大危害，应进一步提升各国风险意识，开展多边多元多层次跨境执法合作，防治并举，定期通过警务培训、警务论坛和专项警务工作联合会议及时情报共享、经验交流，推动边境非传统安全防治和执法合作的常态化。

历史证明，非传统安全问题的复杂性和突发性，让各国疲于应对、损失惨重，“亡羊补牢”式的治理事倍功半。因此，结合中国—东盟基础设施建设、信息共享、灾害预警、大数据应用及卫星网络通信建设，建立非传统安全预警机制意义深远，切实将“防”、“治”和“用”结合在一起，这是建立中国—东盟“非传统安全共同体”的关键一环。在非传统安全危机的防治上进行国际交流合作、共享经验是根本途径和必由之路。深化非传统边境安全问题执法合作，将会是推动构建中国—东盟命运共同体的重要基石。

(二)以中老缅泰澜沧江—湄公河联合巡逻执法行动为榜样，建立中国—东盟海上(水上)联合执法合作新模式

非传统安全问题的最终影响和危害的对象，往往是个人或社会群体。诸如恐怖袭击、环境污染、电信诈骗等针对的并非某个或某些国家，而是个人或人群。在当今区域一体化、全球化的时代，国家和地区之间的依存度大增，我中有你、你中有我的共同体现象比比皆是，一荣俱荣、一损皆损的情况也司空见惯。“一带一路”倡议沟通国家、地区和人民，进一步为中国—东盟执法合作提供了共赢良机。中老缅泰澜沧江—湄公河联合巡逻执法行动已成功开展十余年，执法合作效果卓著。据云南省公安厅水上巡逻总队2022年消息：2021年，中老缅泰四国执法部门持续开展联合巡逻执法专项行动，严打毒品、走私、偷越国(边)境、电信诈骗、网络赌博等跨境违法犯罪，共破获案件8325起，抓获犯罪嫌疑人8043人，缴获毒品34.43吨，枪支11支(12)新华社.中老缅泰湄公河联合巡逻执法行动2021年缴毒逾34吨.[EB/OL].https://baike.baidu.com/reference/12770628/632cAYs6X6-2R8fOcVsynIBNhXDPQFwis17s8SG99jAIpjIAyjNC15OfKdioyxU5JlW1RvMJP8ALXUhOMQo1SJb11vembVhH7TmzoQrEyUB6PqbON4lPoJ08w6METBtRRms8.2022-01-01.。鉴于此，中国和东盟各国都应以各国人民福祉为根本出发点，搁置争议，树立包容合作心态，客观、公正地开展执法合作。积极将澜沧江—湄公河联合巡逻执法行动的成功经验和工作制度，融入到中国—南海海域相关各国联合执法的探索和研究中去，进一步成立中国—南海海域联合巡逻执法(轮值)指挥中心，配套建立专业性强的联合巡逻执法海警队伍。同时，与东盟各国执法官员深化开展针对海上(水上)非传统安全问题防治研讨、培训、论坛和人文交流工作，适时就海上恐怖主义、海上赌博、海上制贩毒、人口贩运等危及海域各国安全的、不涉及争议的执法领域，开展一定规模的联合警务巡逻执法和演习，尝试树立后疫情时代新的海上(水上)执法安全观，塑造海域新的非传统安全战略态势，探索建立常态化海陆协同巡逻执法制度。

(三)强化东盟中心地位，深化对东南亚警察及执法官员的培训和交流

作为发展中国家，中国与东盟各国都应坚持强化东盟中心作用，使东盟在地区、国际事务中发挥更大作用。我国和东盟之间，利益大于分歧，合作机遇大于挑战。中国一贯以国际组织为框架，一贯主张互利共赢合作。面对百年未有之大变局，只有通过对东南亚警察及执法官员的培训和交流，持续推进国际警务合作，进而构建互利共维、科学严谨的外警培训体系。

1.树立执法培训服务中国特色大国外交、国际警务合作思想，探索形成党政负责人直接挂牌主导、部门联动、社会参与的大外警培训机制。

2.为服务维护总体国家安全观，贯彻兴边固防，全力打造政治过硬、业务精湛、科学严谨的教学管理、语言沟通和服务保障队伍，定期进行人才交流。