中朝边境地区跨境旅游合作区建设现状及路径探析

李英花 吴雨晴 崔哲浩

随着“一带一路”倡议的进一步实施，跨境旅游合作区的建设逐渐成为边境地区的关注焦点。2015年12月，国务院印发了《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》(国发[2015]72号),提出设立跨境旅游合作区，从此边境旅游开始繁荣发展。

目前，国内对于跨境合作区的研究并不深入，研究内容主要集中在跨境合作区的背景及介绍，处于宏观层面，而对于深入研究分析跨境合作区建立的机制及模式鲜有提及。中朝两国边境旅游资源丰富，资源互补性强，两国政府都非常重视旅游业的发展，旅游业已成为两国经济发展的支柱产业。为了更好地开展中朝两国边境地区的跨境旅游合作，本文以中朝边境地区跨境旅游合作区为研究对象，详细分析中朝边境地区的跨境旅游合作发展过程及跨境旅游合作区建设现状，在此基础上，提出中朝边境地区跨境旅游合作区建设路径，为国内其他地区跨境旅游合作区的建设提供可借鉴的参考经验。

一、跨境旅游合作区的相关研究

目前，学术界对于跨境旅游合作区的概念并没有明确的界定，学者们主要基于先前研究，结合自身研究区域和研究对象，总结归纳出跨境旅游合作区的概念。

李飞(2013)认为，跨境旅游合作区将有效带动跨境经济合作区的建立，是发展边境旅游的新型模式之一，主要是指相邻两国以旅游产业为核心领域，并在其内部深化投资贸易、管理等各个方面。(1)李飞：《跨境旅游合作区：探索中的边境旅游发展新模式》，《旅游科学》2013年第5期，第10-21页。袁珈玲(2014)认为，跨境旅游合作区是指充分利用并整合相邻两国的旅游资源，并深入挖掘文化内涵，从而让游客在欣赏边境独特旅游景观的同时体验独特的文化底蕴。(2)袁珈玲：《构建中越跨境旅游合作区浅探》，《东南亚纵横》2014年第4期，第45-48页。幸岭(2015)指出，跨境旅游合作区是指在相邻的两个国家或者多个国家共同划定的区域内，由两个国家或者多个国家的政府共同规划旅游产业，并在此过程中深入推动旅游者、旅游资源等旅游要素的聚集和自由流动。(3)幸岭：《区域旅游发展创新模式：跨境旅游合作区》，《学术探索》2015年第9期，第70-75页。

根据以上分析，可以总结出跨境旅游合作区是相邻国家在边境地区共同划定一定国土范围开展旅游合作，在划定的范围内，以发展旅游产业为主导，实施特殊旅游政策的区域，这个区域的建设着眼于对外合作，目的是与相关国家共同打造跨境旅游目的地。

目前对于跨境旅游合作区的研究主要基于两大视角：第一类是基于跨境区域合作的角度，研究分析跨境旅游合作区的概念、特点、方式等内容；第二类是具体到地方层面角度，对合作现状、问题、路径等内容进行研究。

第一类的相关研究有：李飞(2013)基于多学科角度对跨境旅游合作区的概念、特点、发展阶段、发展方式等重点内容展开论述，认为跨境旅游合作区的发展存在矛盾的二重性和合作的脆弱性。(4)李飞：《跨境旅游合作区：探索中的边境旅游发展新模式》，《旅游科学》2013年第5期，第10-21页。李庆雷、杨路佳(2015)认为，跨境旅游合作区建设存在政策限制、旅游产品创新不足、基础设施不够完善、双方投资和收益方式不同等风险,并提出相应的建议。(5)李庆雷、杨路佳：《对跨境旅游合作区建设的思考》，《中国旅游报》2015年12月14日，第C02版。

第二类是学者们基于地方层面不同的研究区域进行分析。夏友照(2011)以图们江区域为研究对象，分析了中朝俄跨境旅游合作区设立的可行性和由此产生的六种效应，最后对其今后的发展对策进行了分析。(6)夏友照：《关于建立中俄朝跨境旅游合作区的战略思考》，《社会科学战线》2011年第11期，第237-239页。张燕茹(2016)结合俄蒙跨境旅游合作区和边境旅游试验区，深入分析了我国与俄蒙旅游业的发展现状,最后提出设立这两大区的建议。(7)张燕茹：《内蒙古关于边境旅游试验区和跨境旅游合作区建设的思考》，《北方经济》2016年第8期，第24-26页。刘民坤、蒋丽玲和陈湘漪(2015)结合中越跨境旅游目的地设施老旧、旅游通关手续繁琐、相关旅游合作低等问题，提出中越跨境旅游合作区的开发路径。(8)刘民坤、蒋丽玲、陈湘漪：《“一带一路”背景下中越跨境旅游合作区开发路径研究》，《经济研究参考》2015年第53期，第94-96页。王桀、贾晨昕和吴信值(2019)探讨了中国和东盟的“两区”建设问题与突破路径，提出探索建立“国际和平公园”新模式，涵盖“生态保护区国际和平公园”模式、“商贸物流国际和平公园”模式、“乡村度假国际和平公园”模式。(9)王桀、贾晨昕、吴信值：《中国面向东盟“两区”建设问题与突破路径探讨》，《亚太经济》2019年第2期，第122-128页。原帼力和王英(2016)以新疆和哈萨克斯坦的中哈跨境旅游合作区为研究对象，通过可行性分析，提出“三步走”战略，结合框架协议、组织机构、发展基金等问题提出总体布局。(10)原帼力、王英：《中哈跨境旅游合作区建设发展探究》，《新疆财经》2016年第4期，第60-71页。

二、中朝边境地区跨境旅游合作发展过程

(一)辽宁省与朝鲜跨境旅游合作

中国与朝鲜跨境旅游最先被批准开展的城市是辽宁省丹东市。1987年，《关于拟同意辽宁省试办丹东至新义州自费旅游事》被原中国国家旅游局正式批复。从中国丹东市到朝鲜新义州的边境一日游开创了赴朝边境旅游的开端，1988年4月，朝鲜新义州一日游线路正式启动，两年内参加丹东与新义州的自费一日游活动的人数为210人。(11)葛全胜、钟林生等：《中国边境旅游发展报告》，北京：科学出版社，2014年,第132-139页。1991年5月11日，辽宁省旅游局制定了《辽宁省中朝边境自费旅游业务暂行管理办法》，该办法的规定仅适用于辽宁省境内居民自费到朝鲜平安北道的旅游业务。1992年以后，中朝经过多次谈判，将跨境旅游线路延伸到妙香山、平壤、开城、板门店、金刚山等地，因此，游客旅游时长也随之延长，赴朝多日游进一步发展。

中朝边境旅游的开展并非一直顺利。1990-1997年，由于行政管理一度弱化和市场的不断开放，边境旅游出现了无序竞争现象，继而，1998年9月，国家有关部门以超出人数限制和异地办证等理由，宣布暂停赴朝旅游。直到1999年，国家旅游局、公安部联合下发了《关于辽宁省丹东市对朝旅游有关问题处理意见的通知》，取消了原来旅游人数的限制，并将旅游时间延长到6日内，赴朝边境旅游才恢复开通。此后，2001年，经辽宁省旅游局同意，成立了“辽宁省丹东边境旅游管理办公室”，对赴朝边境旅游实行统一管理。2002年4月，经国家旅游局批准，赴朝旅游业务由原来的中国国际旅行社1家发展到了5家。

2009年10月,中朝双方签署了《关于中国旅游团队赴朝鲜民主主义人民共和国旅游实施方案的谅解备忘录》，确定了朝鲜成为中国的旅游目的地的国家之一。2010年4月12日，中国公民团体赴朝旅游业务正式启动。当日，来自十个省市地区的395名游客组成的旅游团从北京、沈阳航空口岸和丹东陆路口岸出发，前往朝鲜的新义州、妙香山、平壤、开城、板门店等地区开展旅游活动，这标志着中朝旅游合作又进入了新的发展阶段。从2014年开始，辽宁省丹东市和吉林省延吉市等城市恢复了对朝边境旅游异地办证业务。2016年，丹东市开通了朝鲜新义州登岸游免护照和签证的业务,促使赴朝跨境旅游人数大幅度增加。2018年，在朝鲜领导人金正恩访华期间，我国赴朝鲜的游客人数达到了顶峰，在旅游旺季很难购买到从丹东到平壤的国际列车票。直到新冠肺炎疫情爆发前，我国赴朝边境旅游广受好评。

(二)吉林省与朝鲜跨境旅游合作

吉林省赴朝跨境旅游历史可以追溯到1988年。1988年8月，国家旅游局批准延边朝鲜族自治州(以下简称“延边州”)图们市至朝鲜咸镜北道稳城郡的自费旅游活动，对出游者的对象及其活动范围有严格的限制，但确实在活动内容安排、出入境手续、结算办法等方面做出了有益的探索，成为后来其他地方开展边境旅游的重要借鉴，图们与稳城的自费一日游活动参加人数达750人。(12)葛全胜、钟林生等：《中国边境旅游发展报告》，北京：科学出版社，2014年,第132-139页。1991年12月14日，国家旅游局又批准集安市与朝鲜满浦市开展边境三日游，提出该边境游的费用结算采用双方对等互惠的方式，不动用货币，差额部分中国可用国家不实行进口限制的商品偿付。中朝边境旅游这种记账易货方式在一定时期内成为中国边境旅游结算的模式。1995年9月,延边州的珲春圈河边境公务通道正式对朝鲜开放，开发了珲春至罗先的2-3日跨境游线路。从1991年开始,吉林省对朝鲜的跨境旅游延伸到罗津、先锋、南阳、清津、七宝山、渔郎、满浦、惠山、长白山东坡(朝鲜一侧)、平壤、金刚山等著名旅游目的地，并开通了1-5日游旅线路。

自2000年以来，两国的跨境旅游合作项目逐年增加，跨境旅游人数也大幅度增加。2006年,和龙市的古城里口岸正式向朝鲜开放。2007年,延边和龙市与朝鲜旅行社代表就三池渊飞往平壤航线达成了协议，为中朝边境出境游开辟了新的航线。双方开发了从和龙先到长白山东坡(朝鲜一侧),再从朝鲜长白山三池渊机场飞到平壤的3-6日跨境游线路。2009年，在中朝两国建交60年之际，确定其为“中朝友好年”，签订了经贸、教育、旅游等方面的合作文件,极大地推动了旅游和贸易的发展，这对于发展中朝边境旅游合作是一个难得的机遇。2009年,延边州和丹东市负责开展异地办证的边境旅游试点业务。2009年，延边图们市与朝鲜南阳市、七宝山之间开通了豪华旅游列车三日游线路。2010年，朝鲜修订了关于罗先经贸区的签证制度，对于直接访罗先特区的外国人实行免签制度。2010年至新冠肺炎疫情爆发前，是中朝两国跨境旅游表现出蒸蒸日上的繁荣发展时期。2011年,环中朝俄三国的跨境旅游线路正式开通。2012年，在首届“大图们江倡议”东北亚旅游论坛上首次探讨了三国无障碍旅游合作的问题。2012年10月26日，朝鲜罗先特区元汀里至罗津公路正式通车，大大缩减了珲春至罗先的行程时间，也意味着交通更加便利了，从而增加了游客的出行需求。2014年，中朝俄三国一致提出图们江三角洲国际旅游合作区构想，在吉林省发布的“十三五”规划中被列为重点发展项目，在国家层面也将其纳入重点项目之一。2014年，延边图们市与朝鲜南阳市间开通了自行车边境游。2019年，延边珲春与朝鲜罗先特区豆满江区之间开通了跨江1日游项目。2020年4月，国家发改委等几个部门联合印发了《珲春海洋经济发展示范区建设总体方案》，提出建设图们江三角洲中朝俄跨境海洋旅游合作区。

中朝的跨境旅游经过30多年的发展，虽然取得了很大成效，但长期以来受经济、交通、人才、国际政治等因素制约，与国内其他边境地区(西南)相比发展相对缓慢，而且研究也较薄弱。但中朝跨境旅游合作具备较大的经济潜力和发展优势，应充分利用边境地区所具有的旅游资源和经济合作基础，将跨境旅游合作打造成区域经济合作的先导产业，从而带动其他相关产业协调发展。因此，中朝边境地区应抓住“一带一路”倡议和新一轮东北振兴战略机遇，跨境旅游更应抓住这一历史性契机，并结合自身优势，及时进行转型升级，探索推进跨境旅游持续健康发展的新途径和新方法，为东北边境地区的开发开放探索出一条新路。跨境旅游合作区建设是中朝边境地区跨境旅游合作转型升级的有效方案。

三、中朝边境地区跨境旅游合作区建设现状

(一)中朝共同积极建设跨境旅游合作区

2015年12月，国务院印发了《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》，专门提出旅游开放水平，支持延边、丹东、满洲里等11个有条件的地区设立跨境旅游合作区。

2016年以来，中朝两国在边境地区积极建设跨境旅游合作区，主要在建和拟建的跨境旅游合作区有六个，即图们江三角洲中朝俄跨境旅游合作区、中朝图们—南阳跨境旅游合作区、中朝和龙—茂峰跨境旅游合作区、中朝长白-惠山跨境旅游合作区、中朝集安—满浦跨境旅游合作区、中朝丹东—新义州跨境旅游合作区。表1为中朝边境地区跨境旅游合作区基本概况。

到新冠肺炎疫情爆发前，建设有一定进展的跨境旅游合作区是图们江三角洲中朝俄跨境旅游合作区和丹东-新义州跨境旅游合作区，其中，图们江三角洲中朝俄三国通过多次洽谈，决定各方提供10平方公里，共30平方公里，打造跨境旅游合作区。辽宁省政府把丹东-新义州跨境旅游合作区纳入辽宁自贸区建设范围，统筹整合自贸区、跨境旅游合作区、边境旅游试验区等诸多区域，强化体制机制创新，加强与朝鲜沟通磋商，开发新义州登岸游、自驾游等免签证跨江跨境旅游线路，免签证办理时间缩短至半个小时，实现合作区内游客“即来即游”的发展目标。但其他四个跨境旅游合作区还处于初级规划设计阶段。

表1 中朝边境地区跨境旅游合作区概况表

(二)中国大力支持跨境旅游合作

2009年，《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》被正式批复，提出加强图们江区域中朝俄跨境旅游。2012年，国务院印发了《中国东北地区面向东北亚区域开放规划纲要(2012-2020)》，跨境旅游合作得到进一步推动发展，并提出要在与东北亚国际双边、多边旅游合作机制基础上，不断建立和完善东北地区与周边国家地方政府、旅游协会、企业等多层次的合作协调机制。2016年，根据国务院印发的《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》，国家旅游局会同外交部、国家发改委等相关部门拟定了《关于加快推动跨境旅游合作区工作的通知》和《跨境旅游合作区建设指南》。2016年8月，国务院决定设立辽宁自由贸易试验区，提出自贸区大连片区规划，丹东作为东北亚开发开放的重要边境城市，其发挥了政策优势、资源优势、平台优势，促进了中朝日韩等国家商品贸易流通、文化旅游交流。2020年5月，国家发改委等部门联合印发了《吉林珲春海洋经济发展示范区建设总体方案》，提出开发跨境海洋旅游项目，以图们江三角洲跨境旅游合作区为重点，积极引进国内知名旅游企业参与海洋旅游项目建设和运营，开发海洋旅游产品，打造集旅游、购物、休闲、邮轮、生态为一体的跨境旅游休闲区。

(三)朝鲜致力于中朝边界沿线旅游业的发展

朝鲜充分借助本国丰富的旅游资源，实现与中国旅游的互通互达。元山—金刚山国际旅游特区、茂峰国际旅游特区、罗先特区、新义州特区，这四个特区主要通过发展旅游业来拉动当地经济发展，解决当地人口就业问题。旅游特区的建立对中朝跨境旅游合作发挥了积极作用。

2010年，中朝两国达成一致共识，将罗先特区定为共同开发共同管理实践地，朝鲜在罗先特区先后设立了新海区域、琵琶岛等10个旅游度假区。2011年4月29日，金刚山国际旅游特区设立；同年5月31日朝鲜宣布出台了《金刚山国际旅游特区法》。2014年6月11日发布了《关于出台朝鲜民主主义人民共和国元山-金刚山国际旅游特区》的政令，规定该特区属于中央级开发区。(13)金明哲、崔哲浩、金石柱：《元山-金刚山国际旅游特区开发现状及投资前景》，《延边大学学报》(社会科学版)2014年第6期，第89-95页。2015年，朝鲜作出了将两江道三池渊郡茂峰工人区部分地区更改为朝鲜茂峰国家旅游特区的决定，这一特区是继元山-金刚山国际旅游特区之后的第二个旅游特区，该特区在级别上属于地方级开发区。2015年10月，“新义州国际经济地区开发总规划图”在朝鲜政府支持下开始进行规划，该规划区设立在朝鲜最大的边境城市和第二大工业城市，在层级上属于中央级开发区。以上的4个特区除元山—金刚山国际旅游特区在地理位置上位于朝韩边界的江原道外，其余3个均位于中朝边境沿线上。表2为朝鲜四大旅游相关特区的具体概况。

表2 朝鲜四大旅游相关特区概况表

除此之外，朝鲜于2013年11月和2014年7月设立了19个经济开发区，其中稳城岛旅游开发区、新坪旅游开发区和清水旅游开发区主要用来发展旅游业。此外，惠山经济开发区、满浦经济开发区和鸭绿江经济开发区也充分借助旅游业的发展，实现经济增长。表3为朝鲜3个旅游开发区和3个旅游相关经济开发区的具体概况。

表3 朝鲜旅游开发区和旅游相关经济开发区概况表

四、中朝边境地区跨境旅游合作区建设路径

建设跨境旅游合作区是中国跨境旅游发展的“试验田”，又是边境旅游发展的一种新的模式。为了尽可能降低各种风险，加快推进合作区建设，中朝边境地区需要积极采取相应的应对之策。

(一)探索建立“国际生态公园”新模式

“国际生态公园”是在生态保护和可持续旅游发展的理念下，相邻国家在边境地区划定一定范围的土地，双方共同合作打造跨境旅游合作区。中朝边境地区具有高句丽世界文化遗产、长白山世界级自然保护区、国际界河——鸭绿江、图们江等东北亚地区顶级的自然和人文旅游资源，中朝两国应借鉴德国、瑞士和奥地利三国边境的康斯坦茨湖(Lake Constance)旅游区、美国-加拿大边境的五大湖旅游区等国际旅游区的成功经验，以“国际生态公园”建设为目标，探索建设以下四种模式的跨境旅游合作区。

1.“国际海洋生态公园”模式

“国际海洋生态公园”的建设理念，是建设集海洋旅游、国际邮轮、度假购物、生态旅游为一体的跨境旅游合作区。合作区内可以建设国际级邮轮码头、游艇码头、海滩休闲、购物度假、候鸟观赏、湿地体验等旅游项目及设施。例如，中朝图们江三角洲中朝俄跨境旅游合作区可以采用此模式建设，中国敬信一侧建设游艇码头、候鸟观赏、湿地体验等旅游项目及设施，朝鲜豆满江市一侧建设国际级邮轮码头、海滩休闲、购物度假等旅游项目及设施。

2.“国际休闲康养生态公园”模式

“国际休闲康养生态公园”的建设理念，是建设集观赏异国文化、参与娱乐活动、国际产品购物、休闲度假等为一体的跨境旅游合作区。合作区内可以建设赛马、滑雪和冰雪等体育娱乐场所，异国商品展销购物场所，开发温泉度假酒店等旅游项目及设施。例如，中朝图们—南阳跨境旅游合作区可以采用此模式建设，中国图们一侧建设温泉度假酒店、休闲康养度假区，朝鲜南阳一侧建设赛马、娱乐等体育娱乐场所和异国商品展销购物场所。

3.“国际自然生态公园”模式

“国际自然生态公园”的建设理念，是以生态保护为核心理念，对中朝边境地区生态资源敏感区域制定联合保护措施，并合理规划生态旅游路线，开展以人与自然和谐共处为主题的生态旅游。例如，中国和龙-朝鲜茂峰跨境旅游合作区在于长白山东北侧，在长白山自然保护区范围内，长白山是中朝两国界山，又是联合国生物多样性自然保护区，合作区内可以开发漂流、登山、钓鱼、滑雪、温泉等原生态旅游项目，在保护自然生态的前提下，可持续开发建设跨境旅游合作区。

4.“国际产业生态公园”模式

“国际产业生态公园”的建设理念，是建设集边境贸易、跨境物流、便民互市、国际联运转口贸易、报税加工、边境旅游购物为一体的“物流+旅游+生态”合作区。合作区内可以建设国际游览区、国际免税购物区、国际贸易区、跨境电商区等平台，扩大合作领域。例如，中朝丹东-新义州跨境旅游合作区和中朝长白—惠山跨境旅游合作区可以采用此模式，丹东是对朝最大的边境城市，也是最大的中朝经贸城市，朝鲜新义州是朝鲜的经济特区，中朝两侧都可以建设跨境游览体验、商贸物流、便民互市、报税加工、国际免税购物等旅游项目及基地。

(二)“国际生态公园”的建设路径

1.根据人类命运共同体理念，做好“国际生态公园”建设规划

党的十九大报告提出：“各国人民同心协力，构建人类命运共同体，建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界”。(14)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，北京：人民出版社，2017年，第58-59页。生态是人类命运共同体五大维度之一，生态保护是人类可持续发展的前提。中朝跨境旅游合作区以人类命运共同体为建设理念，严格按照国际生态环保标准，做好“国际生态公园”建设规划。合作区严格划分旅游资源保护区、旅游设施集聚区、商贸物流区等区域，旅游资源保护区内禁止开发住宿、购物、娱乐等设施设备，旅游设施集聚区也要按照国际绿色设施设备标准建设相关旅游设施，商贸物流区设立在国际公园外部区域内，尽量远离旅游资源保护区。

2.创新“国际生态公园”合作机构，促进旅游区域国际合作

通过成立“国际生态公园”合作组织机构和跨国旅游公司等主体机构来实现区域国际合作。“国际生态公园”合作组织机构由中朝双方同等的组织机构来组成，形成一套独有的且较为完备的旅游组织体系，积极举办相应的国际旅游合作论坛及国际商品展会。跨国旅游公司可采用各种合作公司及合资公司等不同形式，针对合作区的特色，整合旅游资源，开发特色旅游产品及线路，建设国际免税购物店、国际休闲体育娱乐场所等旅游体验区。

3.塑造“国际生态公园”旅游形象，提升互信度，实现双赢

“国际生态公园”积极塑造“人类命运共同体示范区、可持续旅游发展保护区、国际观光休闲度假区、两国文化和旅游融合发展区”等国际旅游形象，发挥两国资源优势、区域优势、生态优势、制度优势、友谊优势，打造东北亚区域著名旅游度假区。同时，为了降低中朝双方合作的风险，各旅游合作区应在提升互信度和利益共享的基础上对合作项目和实施内容进行合理规划和调整。另外，要进行信息一体化，定期地公开相关信息数据和进程，让双方以及外界可以随时随地对相关信息进行查询和了解。应积极建设中朝双方包括地方政府、企业在内的旅游合作交流平台，建成以资源共享、游客无障碍流通、信息彼此公开、利益成果共享为合作蓝图的跨境旅游合作区。

4.创新“国际生态公园”服务模式，提升国际游客满意度

两国政府要加强行政及服务效率的创新，具体表现在四个方面：一是为了扩大合作区国际旅游影响力，针对中朝居民以外的第三方国际游客采用欧洲“申根签证”方式，简化国际游客通关手续，提高国际游客满意度，增加国际游客重游率；二是中国和朝鲜的居民可采取免签或落地签等方式，方便两国居民一天多次进出合作区进行游览、购物、商务交流等活动；三是合作区内重视土地在内的资源保护与利用，如垃圾填埋、污水排放、土地划分等；四是要完善两国财政税收的特区制管理，给予合作区一定的税收优惠、相关补贴等优惠政策。