韩国乡村振兴法律体系样态及启示

李一丁 洪 翠

“当下中国正处于急剧的城乡社会转型之中，经历着乡村空心化、生态环境破坏、城乡发展不平衡以及乡村发展不充分等乡村振兴进程中的普遍性问题”。(1)王东：《法治乡村建设推进乡村振兴的价值耦合、行动构设与路径选择》，《西北农林科技大学学报》(社会科学版)2020年第5期，第93-101页。在此背景下，完善乡村振兴法律体系是实现乡村振兴总目标的制度需要、巩固脱贫攻坚成果的实践需要、促进农业农村现代化的发展需要。韩国作为乡村建设与城乡一体化国别典范，从20世纪50年代起，便通过立法促进乡村发展，大致经过起步、发展、调整、成熟四个阶段，最终形成完善的乡村振兴法律体系，在农业生产、产业壮大、生态保护、乡村教育以及城乡融合发展等领域积累了丰富立法经验。中韩两国“三农”议题发展颇为相似，均曾出现农业发展滞后、乡村基础设施落后、农民绝对贫困、城乡二元结构分化明显等问题。近年来，我国乡村振兴立法不断推进，各主要领域基本实现有法可依，“但同我国城乡联系日趋紧密，新兴业态、模式不断兴起的发展实践相比，我国‘三农’领域立法仍面临许多体系性问题，距形成种类齐全、层次分明、协调统一的乡村振兴法律体系尚有一定差距”。(2)朱智毅：《论乡村振兴立法的功能定位与基本原则》，《中国农业大学学报》(社会科学版)2020年第2期，第84-95页。鉴于此，本文从韩国乡村振兴法律体系演变窥探法制动态，进而审视我国当前“三农”法制现状，聚焦未来乡村振兴重点立法议题与面向，以期更好地完善我国乡村振兴法律体系，为乡村振兴战略目标的实现提供法律支撑与制度保障。

一、韩国乡村振兴法律体系样态

韩国乡村振兴法律体系根据该国经济发展不同阶段产生和形成，并伴随工农业发展状况变化调整。基于自然、经济、社会、人口等要素，韩国乡村振兴法律体系样态可分如下几个阶段。

(一)起步阶段

经历二战和朝鲜战争后，为了快速恢复经济，韩国实施重化工业和城市化偏向的经济发展政策。“韩国乡村人口、土地、资金等生产要素快速外流，农业生产经营主体多以小农户为主，其经营规模小、抗风险能力差、组织化与协作程度低”，(3)SONN,Jung Won,GIMM,Dong-Wan,“South Korea’s Saemaul (New Village)movement:an organisational technology for the production of developmentalist subjects”,Canadian Journal of Development Studies/Revue canadienne d’études du développement,Vol.34,No.1(2013),pp.22-36.此时乡村经济发展远落后于城市。

(二)发展阶段

随着一系列经济发展计划的实施，韩国进入高速发展时期，但农村地区发展速度仍显缓慢。“1970年农民占总人口的比例从1960年的61%急剧下降到51%，到1980年下降到38%，缺乏能够引领农业农村发展的劳动力，制约韩国的整体经济发展”。(6)Ihm,Chon-Sun,“South Korea’s Economic Development”,Social Studies,Vol.79,No.4(1988),pp.165-169.在此背景下，韩国于1972年在全国组织一场涉及乡村产业、生态、组织、人才等多方面的乡村振兴运动——新村运动(Saemaul Undong)。(7)韩国“新村运动”分为乡村新村运动和城市新村运动。如无特别述及，本文“新村运动”即指乡村新村运动。整个20世纪七八十年代，“韩国几乎所有的乡村振兴政策都统筹在‘新村运动’当中，以该运动的名义来执行”。(8)沈权平：《韩国乡村振兴社会政策的起源、演进及政策路向》，《中国农业大学学报》(社会科学版)2021年第5期，第49-57页。

为了加强政府在该运动中的主导作用，韩国在中央层面组建新村运动管理体系架构。“由负责制定乡村振兴事业开发计划和规则的‘新村运动中央协议会’和负责管理和执行乡村振兴事业项目的‘新村运动实务协议会’组成”。(9)Eom,S.J.,“Synergy between State and Rural Society for Development:An Analysis of the Governance System of the Rural Saemaul Undong in Korea”,Korea Observer,Vol.42,No.4(2011),pp.583-620.在地方层面，建立相应的管理机构，并在中央协议会指导下制定符合本村实际情况的具体项目开发方案。到了20世纪80年代，为了缓解快速工业化引致的城乡失衡，韩国政府实施一系列旨在增加乡村居民非农收入和创造就业机会的乡村振兴政策，并为此制定法律法规。第一，修改《农业推广补贴发放办法》(1961年)，鼓励农户种植经济作物，调整优化农业结构，培育和扶持农协、家庭农场等新型农业经营主体，鼓励其发展特色产业并兴建农业与制造业相结合的产业园区，使农民兼职农活的同时更易参与产业。第二，实施乡村社区发展一揽子计划，改善乡村基础设施，为工厂到乡村发展创造有利环境。第三，为了提高农协与其他主体合作效率，从初始四级体系改为中央、郡(县)、面邑(乡镇)三级体系，1980年再次简化至中央、面邑(乡镇)两级体系，并延续至今。

(三)调整阶段

《乌拉圭回合农业协议》(theUruguayRoundAgreementonAgriculture)的签署使韩国面临国外农产品进口挑战，“农业在国民经济中的比重从1990年的7.6%下降到2000年的4.6%，农业增长、农户收入和地方经济停滞不前、农业老龄化加剧等需要扩大生产福利”。(10)SEOK,Jun Ho,et al,“Is aging the important factor for sustainable agricultural development in Korea?Evidence from the relationship between aging and farm technical efficiency”,Sustainability,Vol.10,No.7(2018),pp.2137.为此，韩国开始转换新村运动发展方向，试图获得与全球化相适应的三农竞争力。

(四)成熟阶段

二、韩国乡村振兴法律体系经验

回顾韩国乡村振兴法律体系演进历程，该国通过农业农村基本法的不断调整和修改，以“基本法”与“专门法”相结合的方式，于政策和法律间建立及时、有效的联通交流机制，确保韩国在农业生产基础研究领域稳定投入的同时，为乡村其他领域创新发展指明方向，反映韩国乡村振兴政策不断演变态势。无论是以六次产业政策为纲领创制《产业培育及支援法》，还是依托归农归村政策制定《归农渔归村促进支援法》，抑或是将农协重大改革经验纳入《农业协同组合法》，均体现韩国乡村振兴尤为注重政策与法律工具互动呼应。

(一)目标：促进乡村产业融合

随着乡村振兴法律体系演进，韩国乡村三产融合不断深入发展。在传统农业生产基础上，将农业与加工、流通、体验、旅游等结合或与尖端科学技术相融合，创造新的价值导向。起步阶段，韩国农业仅具生产供给单一功能，产业链短、附加值低，只能为农民带来屈指可数的收益。至发展阶段，韩国在现有基础上加大资金、技术等要素投入，发展农产品加工业，推进一二产业融合，“新村工厂”“一村一厂”多属此类实践。到调整阶段，韩国重视农业多功能拓展，利用田园景观、人文环境、乡土文化等资源发展旅游业、流通业等第三产业，实现“以三带一”融合发展。进入21世纪，韩国又以“六次产业”政策为本底，出台《产业培育及支援法》，实现三大产业深度融合。随着范围扩大和程度深入，韩国强调互联网、大数据、人工智能等先进技术于农业渗透、扩散，催生“智慧农场”(18)通过将互联网、大数据、人工智能和机器人等第四次工业革命技术应用于塑料房、玻璃温室和畜舍，可以远程自动精准维护和管理农作物及牲畜生长环境的农场。“K-农业”(19)与国际社会共同成长的韩国农业农村合作模式和世界首选的韩国农业技术及农产品。等技术渗透型产业融合模式。

《产业培育及支援法》的颁行实施使农村融复合产业在韩国乡村经济发展逐步位居显位。该法主要对以下内容进行规定：第一，农村融合产业经营者认证制度。农民自治组织及主要营业地在农村地区并利用农村资源开展业务的农业公司、社会企业等主体，需经过法定认证(如图1)成为农村融合产业经营者。经过认证的经营者获得“六次产业”认证标志，可在制造和加工产品及包装、容器和宣传材料上显示。第二，农业融合工业区划定和培育。农业、食品和农村事务部部长拥有农村融合产业区划定的审批权和解除权。道/市长需向农业、食品和农村事务部部长提交“农村融合产业区”发展计划。农村融合产业区所在市(州)的市(州)长指定符合条件的地区培育中心，负责辖区农村融合产业运营商联合营销，为其提供信息共享、相互合作的机会等。

注：图中内容根据韩国六次产业官网(www.6th Industry.com)资料整理而成。

(二)平台：发挥农协综合功能

韩国农协是一个以农民为主体，将经济事业、金融事业、教育事业融为一体的综合性、服务型农民自治团体，至今已成为博弈乡村衰退的主要民间力量。依托《农业协同组合法》逐次修改，各层级农协结构和功能持续完善和不断提升，为乡村可持续发展和乡村治理奠定基石。

第一，建立严格财务监管体系。韩国《农业协同组合法》围绕农协业务披露、外部审计师聘用和盈余资金运作等建立系统、成熟的财务监管体系。通过透明的财务制度保证利润分配和管理透明，从根本上保护农民利益。第二，形成现代化流通网络体系。“农协不仅分层级建设流通体系，而且按照产地、消费地、批发、出口等不同功能区整合各类流通业态主体，创新农业生产流通体系”，(20)河北省供销社赴韩国考察团、赵增华：《关于借鉴韩国农协经验推进供销合作社综合改革的思考》，《中国合作经济》2014年第7期，第35-40页。为农产品加工、运输、销售出口等提供全方位物流运输服务。该组织还着眼市场需求变化，扩大营销范围，积极推动各种作物生产合作，建立农产品直销超市和直销店，提高农业生产附加值。第三，构建完善教育培训体系。韩国涉农教育体系长期以农协为核心。一方面，将教育培训重点放在职员群体，“成立专门培训农协经营管理骨干、职员的教育院”。(21)柳金平：《从韩国经验看发展中国农民专业合作社的教育培训事业》，《世界农业》2008年第3期，第72-74页。另一方面，重视乡村各领域人才培育，涉农大专和本科生学历教育工作、城乡互动共融社会教育、归农归村综合中心运营、归农归村者创业培训、乡村基层领导人培养等方面的人才培育和技术开发均系其中。

(三)方式：注重乡村人才培养

韩国将归农归村政策作为人才振兴主要抓手，并从以下方面推进实施：首先，成立归农归村综合服务中心。《归农渔归村促进支援法》将农业、食品和农村事务部，海洋和水产部，地方政府和地方自治团体明确为归农归村责任主体，在农村振兴厅下设归农归村综合服务中心，(22)韩国归农归村综合服务中心官网，http://www.returnfarm.com。为意欲归农归村主体提供金融贷款、教育、住房、创业等方面的服务。其次，形成归农归村教育体系。为引导城市居民归农归村，韩国农业、食品和农村事务部对归农归村教育机构进行统一认定和管理，“以青年农民为培训重点，打造多样化的领域人才培育机制，保障城市居民归农归村生产生活稳定与素质提升”。(23)王爱玲、郑怀国、赵静娟等：《韩国归农归村与中国返乡入乡政策措施的比较及启示》，《世界农业》2021年第2期，第74-82页。再次，建立可持续人才保障。韩国全面建立以保障人才权益为焦点，以健康福利、教育培训、住房建设、基础设施等为实质的人才保障制度，保证归农归村政策可持续发展。

三、我国乡村振兴法律体系的完善建议

农业农村部在《关于全面推进农业农村法治建设的意见》中明确指出，“要围绕农业产业发展、农村基本经营制度、新型农业经营主体等重点领域立法，构建完备的农业农村法律规范体系”。(24)农业农村部：《关于全面推进农业农村法治建设的意见》，《中华人民共和国国务院公报》2021年第18期，第71-76页。产业振兴在乡村振兴战略部署中居于核心地位，以新型农业经营主体为引领，推动返乡入乡创业，促进农村产业融合是实现产业振兴的创新路径。目前我国农村产业融合、返乡入乡创业、新型农业经营主体壮大更多依靠政策、行政手段来推进，《中华人民共和国乡村振兴促进法》(以下简称《乡村振兴促进法》)仅作出原则性规定，“并未对产业融合后不同主体的权益保障以及返乡入乡创业园等作出相应规范，难以满足农业发展主体和模式多元化、生产集约化、信息化的具体需求”。(25)谢忠洲、彭强：《法政策视域下乡村振兴战略的制度供给》，《农村经济》2021年第6期，第69-78页。农民专业合作社作为新型农业经营主体，“在产业化发展过程中也面临着力量分散、复合型人才短缺、培训体系不健全等问题”。(26)吴植栋、郭萍、郑沃林：《农民专业合作社再联合的羊群行为》，《世界农业》2022年第3期，第74-84页。基于此，我国乡村振兴法律体系的完善可着眼前述场域，从以下几个方面汲取、借鉴韩国乡村振兴法制经验。

(一)以农为根：健全产业融合规范体系

相较韩国相对完整的农村产业融合发展法律制度体系，我国产业融合发展法制规范供给稍显不足。未来我国可参照韩国促进产业融合发展立法举措，具化《乡村振兴促进法》产业振兴章节条款，出台乡村产业发展配套法规、创制产业融合规范体系。

第二，以经营者为引领。目前，我国主要通过政策促进家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体高质量发展，《乡村振兴促进法》现有制度设计尚难满足新型农业经营主体多元化具体诉求。借鉴韩国农村融合产业经营者立法举措，我国可在乡村产业发展专项配套法规赋予农业农村部对新型农业经营者申请、认定程序及后续管理等权限，对新型农业经营主体权益保障、经营建设、融资保障等问题进行规定。此外，还需要推动《中华人民共和国农民专业合作社法》(2006年通过、2017年第一次修订，以下简称《农民专业合作社法》)、《中华人民共和国公司法》(1993年通过、2018年第四次修正)、《中华人民共和国合伙企业法》(1997年通过、2006年第一次修订)、《中华人民共和国乡镇企业法》(1996年通过)等法律修订工作，明确配套具体规则，发挥衔接协调补充功能。

第三，以创业园为依托。我国返乡入乡创业政策强调：“……以返乡入乡创业园作为承接产业转移、促进三大产业融合的发展平台。”(28)《国家发展和改革委员会、科学技术部等印发〈关于依托现有各类园区加强返乡入乡创业园建设的意见〉》，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-03/29/content_5596563.htm。与韩国通过法定程序指定农村融合产业区做法不同，“我国返乡入乡创业试点中普遍采取的做法是由各省出资建设返乡入乡创业产业园，采取以低廉价格出租、限期免租金、年期出让、长期租赁、租让结合等政策举措为返乡入乡创业者提供发展平台”。(29)《国家发展改革委办公厅印发〈关于推广支持农民工等人员返乡创业试点经验的通知〉》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-09/20/content_5638483.htm。虽然《乡村振兴促进法》以及新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》对保障返乡入乡创业园用地需求提供法律依据，但并未从制度关注返乡入乡创业园发展。至此，有必要将试点有效、稳定的经验从法律角度予以规范化和常态化，重视与《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《中华人民共和国城乡规划法》等互动，借助地方法规、规章将相关的政策要求和法律原则细化。

(二)组织助力：提升农民专业合作社效能

自2019年中央一号文件明确开展农民合作社规范化提升行动以来，农业农村部相继发布一系列旨在促进农民专业合作社规范发展的政策文件，“试图从政策面引导农民合作社从‘重服务轻规范、重数量轻质量’向高质量发展转变”。(30)廖小静、邓衡山、沈贵银：《农民合作社高质量发展机制研究》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2021年第2期，第148-158页。对照韩国农协发展境况，我国农民专业合作社高质量发展可从以下角度尝试探索。

第一，完善内部规范建设。“农民专业合作社在运行中能否做到权利平等以及相关机制运行是否符合合作组织的本质规定有赖于具体制度环境和成员性质”。(31)刘松涛、梁颖欣、罗炜琳：《日本综合农协的发展变迁、经验教训及对中国农民合作社的镜鉴》，《世界农业》2022第2期，第28-41页。当前我国多数农户多以获得经济利益为目的加入农民合作社，受自身能力限制，实质参与合作社事务程度较低。鉴于此，一方面调整内部管理人员结构，如实施透明、公正、民主管理人员聘用制度，合作社成员半数须由辖区内富有经验的从业者组成，以此增强成员彼此间的合作度与信任度。另一方面重视财务规范与监管。我国农民专业合作社利益分配机制不健全、监管职能分散、内外部审计制度缺失等关键性问题的解决，需要细化财务管理制度、收益分配制度、目标考核办法等以明确各利益相关方权责，还需重视发挥监事会监督财务管理职能，创制利润分配、盈余资金管理等监管数据库和外部审计系统。

第二，强化经济服务能力。《农民专业合作社法》规定三个以上农民可以出资设立联合社，为农民专业合作社内联外引、加大专业服务、增强资源整合等提供法律依据。修改后的法律还将农民专业合作社业务范围拓展至农村民间工艺及制品、休闲农业和乡村旅游资源开发经营，为支持农民专业合作社更好地服务农村新产业和新业态提供法律保障。农民专业合作社应积极充分发挥组织优势，加强不同行业间联动。一是从完善产业链角度，按照产地流通、消费地流通、批发等不同功能区整合各类流通业态主体，形成“产地—餐桌”全产业链，打造和升级更加适应市场经济环境的农民合作社。二是从同业维度整合同类生产加工合作社，使生产更加专业化和标准化，培育农业品牌，更好地应对市场竞争。

第三，增加教育培训职能。《农民专业合作社法》未将教育培训纳入农民专业合作社业务范畴。近期中央政策文件多次将农民专业合作社与涉农教育培训工作联系在一起，拓展农民专业合作社教育培训职能以带动人才振兴。我国农民专业合作社可将专门教育纳入职责范围，依靠自身和社会力量开展教育培训，形成政府统筹规划，以农民专业合作社为核心，以农业院校、农业企业等主体为辅助的多元化涉农教育培训体系。该目标的实现需要适时调整《中华人民共和国农业法》(1993年通过、2012年第二次修正)、《中华人民共和国教育法》(1995年通过、2021年第三次修正)等，为开展涉农教育培训扫除制度性障碍，设计一套重点突出、分类明确的教育培训体系。

(三)人才振兴：形成返乡入乡服务体系

目前，结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡入乡创业试点工作已经结束，形成了一批可推广的制度性成果。除了坚持政策扶持，还应汲取返乡入乡创业试点成熟经验，及时内化为可操作性、激励性和规范性制度，规范保障返乡入乡创业政策有效实施。

第一，成立返乡入乡创业服务机构。我国返乡入乡创业工作涉及农业农村部、财政部、教育部等多个部门，责任主体众多较易导致部门间统筹协调欠缺，信息流通欠顺。近些年返乡入乡创业政策文件多次强调发挥农业农村部牵头作用，鼓励地方政府设立“互联网+”返乡入乡创业综合服务平台。鉴于此，有必要根据《乡村振兴促进法》出台相关配套规范，明确农业农村部乡村振兴局、地方政府、民间组织以及高校作为返乡入乡创业工作责任主体，形成“官民学”联合责任体系。县级乡村振兴局设立返乡入乡创业综合服务中心，成立门户网站作为信息发布平台，为返乡入乡创业人员提供政策、贷款、教育、住房、农作等在线咨询服务，引导资金、技术、人才等要素向乡村集聚。

第二，聚焦务农营农新人。我国“十三五”“十四五”规划鲜明体现青年元素，大量涉农政策呈现向青年群体倾斜趋势，如大力支持高校毕业生返乡入乡创业、领办农民专业合作社、家庭农场、开办青年农场等。我国应将青年人群作为返乡入乡创业政策吸引主要对象，建立促进青年人才投身三农事业良性循环体系。首先，明确青年农民范围。韩国明文规定从事农渔业或愿意在农村创业或就业且年满18岁以上、40岁以下的人均为青年农民。我国可根据现实国情对青年农民进行界定。其次，青年涉农创业补助。地方政府在落实中央政策时有必要对补助条件、用途、义务、支付方式等进行详细规定。再次，青年农民就业支持。国家和地方人民政府可对农业企业聘用青年农民的全部或者部分成本费用提供补贴。

第三，建立可持续人才保障制度。韩国“归农归村”经验提示完善乡村内部建设是留住人才的重要举措。一是满足返乡入乡创业人员的住房需求。返乡创业人员具有更为灵活的居住需求，需要结合回流人员构成特征和住房需求，提供与农事活动或产业周期适应的住房租赁服务。二是为返乡入乡创业人员提供良好的创业环境。良好的人居条件是吸引外出务工农民、高校毕业生、企业家等返乡入乡创业的基本前提，各地政府要重视乡村教育、卫生、文化、交通、网络等方面的基础设施建设，使乡村具备人员回流的发展条件，同时调整《中华人民共和国社会保险法》(2010年通过、2018年第一次修正)，完善新农合等保险制度，实现农村医保、社保全覆盖，为返乡入乡创业者医保和社保转移接续提供制度保障。

四、结语

历经50余年的发展，韩国乡村振兴法律体系日趋完善、成熟，并成为全球乡村振兴经验效仿的先进典范。韩国是全球乡村振兴实践效果较为优秀的国家之一，不仅得益于完善的乡村振兴法律体系，更体现在各级行政主管部门于乡村振兴过程的突出地位、清晰关系和明确权责。尽管我国乡村振兴起步条件略优于韩国，但仍具有一定的差距，存在诸多立法空白、相当程度的规范缺陷、政策法律缺乏互动等问题。韩国在产业融合、发挥农协功能、人才培养等方面的乡村振兴法制经验对这些问题的解决具有借鉴意义，恰能为我国乡村振兴法律体系的完善提供有益参考。