我国人民代表大会的制度特征及职权发展逻辑

孙 莹

(中山大学 法学院，广州 510275)

2021年3月11日十三届全国人民代表大会第四次会议表决通过《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》(简称“一法一规则”)的修改，揭开2018年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)修改之后此轮人大组织机构和职权行使的相关法律修改的序幕。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)于2022年3月11日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上修改通过，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》于2022年6月24日修改通过。《立法法》、《监督法》的修改也被列入了全国人大常委会立法工作计划。从法律修改的内容和人大运行实践可以看到我国人大制度呈现出稳定而独特的模式特征。

对于人民代表大会的制度特征或制度优越性，传统的习以为常的表述容易陷入固有思维的窠臼，而新兴国家机构教义学的理论尝试大多是从国家权力横向配置模式的角度分析人大在权力整体运行中的地位，对人大制度本身的特点研究尚欠缺。(1)参见张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，《中外法学》2018年第2期；林彦：《国家权力的横向配置结构》,《法学家》2018年第5期。本文依据《宪法》和人大制度相关法律，结合人大制度实践的新经验新成果、新情况和新问题，从人大的结构组成、职权功能和议事程序三个方面对我国人民代表大会自身的制度特征和运行原理作一些浅显的归纳分析，并试图总结人大常委会职权演进的规律且对其进行理论阐释，以期抛砖引玉。

一、 人大制度特征的多维视角阐释

人民代表大会具有独特性和优越性，是适合我国国情的根本政治制度，这是一种习以为常的表述。现有文献对人大制度特征及优越性的解读已经陷入一种思维定式。目前对于人大制度优越性的解释大致有三种视角，分别是历史国情的视角、民主选举的视角和权力关系的视角。这三种传统解释进路是介绍我国的人民代表大会制度优越性的通说，分别从某个侧面揭示我国人大制度的特点，同时又有其内在限度。

(一) 历史论或国情论的解释，即人民代表大会制度是在中国的具体历史条件下形成的，是历史和人民的选择。(2)周叶中主编：《宪法》(第五版)，北京：高等教育出版社，2020年，第208 页。符合我国国情当然是我国人大制度的优越性。这种解释论的局限在于，历史论或国情论是各国政治制度选择和设计的共同理论基础，不能视为人大制度优越性的个性，任何国家的政治制度都是其历史选择的结果。正如习近平指出，“每个国家的政治制度都是独特的，都是由这个国家的人民决定的，都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”。(3)习近平：《设计和发展国家政治制度 要从国情出发从实际出发——在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《中国人大》2014年第18期。

(二) 选举民主论的解释，即人民代表大会制度便于人民参加国家管理，代表由人民选出，对选民和选举单位负责。(4)殷啸虎主编：《宪法学教程》，上海：上海人民出版社，2005年，第163页。“人大代表由人民选出”同样并非人大制度的独特优势。因为代议机关的本质就是由选举产生的机构，任何国家和地区的代议机关的组成人员都是选举产生的，理论上和制度上都是对其选区、选民负责的。况且我国的人大代表只在区县一级由直接选举产生，用选民与代表之间的选举纽带来论证制度优越性在逻辑上是难以自洽的。

(三) 权力关系论的解释，这种解释又呈现出三个维度。首先是权力统一论的维度，即从横向权力关系来看，人民代表大会制度便于集中统一地行使国家权力，人大产生其他国家机关从而在国家权力行使过程中具有主导支配地位。(5)许崇德主编：《宪法学(中国部分)》，北京：高等教育出版社，2000年，第231页；宪法学编写组：《宪法学》(第二版),北京：高等教育出版社、人民出版社，2020年，第148页。其次是央地关系论的维度，即从纵向权力关系来看，人民代表大会制度既能保证中央的统一领导，又能充分发挥地方的主动性和积极性。(6)董和平、韩大元、李树忠著：《宪法学》，北京：法律出版社，2000年，第215～216页；宪法学编写组：《宪法学》(第二版),第149页。第三是权力系统论的维度，即从系统的权力关系来看，人大制度有利于加强和改善党对国家事务的领导。(7)中国人大网：《我国人民代表大会制度的优越性体现在哪些方面？》， http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/sjb/2013-02/19/content_1755120.htm. 访问时间：2021年5月20日。

从权力关系的视角解释人大制度优越性，把握到我国在政治制度安排、国家机构设置方面与西方政制架构的不同，但其忽略了人大自身机构组织内部的权力运行机制。出于对上述三种视角的补充，本文尝试从人大制度自身的组织结构、功能定位和议事程序等内部因素来找寻我国人大制度的特征。人大制度优越性的辨别前提是区分我国人大制度与西方政治制度的不同，也就是理论上先要明确我国人大制度本身的制度特征。笔者认为，人民代表大会制度与其他国家代议政治制度相比是有其自身特点的。我国人大制度在组织结构、功能职权和议事程序等方面都已形成独有的模式特征，体现于相关法律修改和人大运作实践中。代表结构比例的“均衡性”原则、“一元二体”的人大及其常委会组织机构的设置和发展是我国人大组织结构的制度特征；人大及其常委会作为“政治机关”、“权力机关”、“工作机关”和“代表机关”的性质与地位使得我国人大机关的功能职权具有“复合型”的特点，超越了立法机关和代议机关的传统职能；我国人大及其常委会议事规则具有“工作型”议事模式的特点，其议事程序侧重常委会的运作，侧重集体职权的行使。各级人大常委会在行使宪法法律明确列举职权的同时也探索其“默示职权”空间。我国人大及其常委会结构组成和功能职权的上述特征体现了我国人大制度运行的内在规律，也蕴藏着人大制度未来的发展方向。

二、 人大代表结构的“均衡性”价值取向

人民代表大会的结构组成有两层含义，一层意思是指人大代表的结构组成，另一层意思是指人大的内部组织架构。就人大代表结构组成而言，笔者曾经提出我国人民代表大会符合多元主义的代表模式，即代议机关由来自各社会阶层的代表组成。(8)孙莹：《论我国人大代表结构比例的调整优化——以精英主义和多元主义代表模式为分析框架》，《中山大学学报》(社会科学版)2013年第4期。在此基础上本文提出我国人大代表结构组成的“均衡性”原则。均衡参与源自政治平等和民主的本质要求。民主的纯朴本意就是，在一个社团中承认其成员具有平等的资格，保证其参与社团决策的权利。(9)罗伯特·达尔著，李柏光,林猛译： 《论民主》，北京：商务印书馆，1999年，第41～42页。如果把国家视作一个社团，各社团成员(可以理解为各地域、各族群、各阶层等)均衡参与的程度越高，国家政权的合法性、正当性、认受性就越强。“均衡参与”虽未作为一种选举的普遍原则明确提出，但是各国宪法在设置其立法机关时大多考虑了这一因素，并且越来越重视该原则在立法机关议席配置中的运用。在选举权的普遍性已经成为世界主流的今天，“均衡参与”指向的不是普选权和选举过程，而是采用宪法和法律或其他制度和非制度化的安排让选举结果实现某个特定目的。各国宪法在分配国家立法机关议席时，最初考虑的是地域成员单位的均衡参与。例如美国宪法第1条第3款规定参议院由每州州议会选举两名参议员组成；德国基本法第51条第1款规定参议院由各州政府指派其政府成员组成；法国宪法第24条规定参议院要保证共和国各地方公共团体的代表性，等等。随后性别、族群等因素也被纳入考虑范畴，这种选举制度的改革被称为“选举配额制”(Electoral quotas)，即在宪法或法律中预留一定数量或比例的议席给特定人士，尤其是妇女和少数族裔。(10)Mona Lena Krook, and Pär Zetterberg, “Electoral Quotas and Political Representation: Comparative Perspectives,” International Political Science Review 35.1(2014): 3-11.例如罗马尼亚共和国宪法第62条规定每个少数民族公民只能被一个组织所代表，而每个少数民族的公民组织如果选举中未获足够选票，仍有权在众议院分得一个席位；阿根廷共和国选举配额法(The Quota Law)规定政党提出的候选人名单中必须预留30%的比例给女性候选人。(11)Tricia Gray, “Electoral Gender Quotas: Lessons from Argentina and Chile,” Bulletin of Latin American Research 22.1 (2003): 59-60.

我国人大制度将“均衡参与”原则更广泛地理解和适用，意指人大代表的组成尽量涵盖各身份、各行业、各阶层、各地域、各党派以及妇女和少数民族等群体。首先，从历史维度观察，全国人大会议的雏形即1948年举行的华北人民临时代表大会的代表就由工人、农民、妇女、革命家、工商业者、自由职业者、新式富农、社会贤达、开明绅士、民盟盟员、少数民族、国统区人民团体组成，包含了地域代表、职业代表和团体代表，可以说涵盖了当时的社会各主要阶层。(12)阚珂著：《人民代表大会那些事》，北京：法律出版社，2017年，第22页。武汉市第二届人民代表大会的代表候选人名单里，包括市提出的党员候选人81名和各界提出的候选人185名，后者又细分为工商界、民主党派、无党派、科技界、大学教授、中小学教员、医药卫生、文化戏剧演员、民族、宗教和归侨10类。(13)历史资料由作者采集自武汉市档案馆。“均衡参与”不是数额上绝对的平均分配，上述各界别的代表人数并不是相同的，而且只有在各界别中出类拔萃的人士才会成为代表候选人。 “均衡参与”也难以达到皮特金代表理论所称的如“镜子”一般在代表机关中映射出真实的社会阶层状况。(14)Hanna Fenichel Pitkin, The Concept of Representation (Berkeley: University of California Press, 1967) 61.这种均衡参与是指维护各阶层、各界别在代表机关中拥有其代表“在场”的权利。

其次，从执政党对人大制度的认识角度，均衡参与是反复被提及的主题。1953年选举法曾规定城乡按不同人口比例选举代表。邓小平在对1953年《选举法(草案)》的说明中指出，“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这一规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”。并且，随着我国政治、经济、文化的发展，选举制度会更加完备，“过渡到更为平等和完全平等的选举”。(15)全国人大常委会法制工作委员会国家法室编：《选举法适用问答》，北京：中国民主法制出版社，2016年，第16页。彭真在说明1982年宪法修改草案时也提到“各阶级、各阶层、各民族、各地方、各方面、各政党在全国人大中都需要有适当数量的代表”。(16)彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明——1982年4月22日在第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》，载于友民、乔晓阳编著：《中华人民共和国现行法律及立法文件》(上卷)，北京：中国民主法制出版社，2002年，第22页。党的十八大报告提出，“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例”。党的十九届四中全会决定提出，“适当增加基层人大代表数量”。可见执政党对于人大代表结构比例的均衡性有着一以贯之的坚持。

再次，《选举法》历次修改体现出“均衡参与”的价值取向和趋势。1979年通过的《选举法》没有针对代表结构比例的规定。1982年《选举法》修改在第六条增加规定“全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表。”1995年修改第六条增加第一款：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”2010年《选举法》修改将第六条第一款修改为“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表；应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”同时，2010年《选举法》修改第十四条规定代表名额“按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”至此，《选举法》第六条和第十四条共同对代表结构比例提出了要求。(17)经2020年修改《选举法》，原第六条现为第七条，原第十四条现为第十五条。代表名额分配的平等在我国选举法中有三层意义：一是体现人人平等，二是体现地区平等，三是体现民族平等，“这三个平等是我国国体、政体的内在要求，是有机统一的整体”。(18)武增主编：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法导读与释义》，北京：中国民主法制出版社，2021年，第82～83页。“均衡”、“平等”原则指引选举法的修改与完善。2020年《选举法》修改将区县一级代表名额基数由一百二十名增加至一百四十名，这主要是贯彻落实上述十九届四中全会“适当增加基层人大代表数量”的部署与要求。(19)沈春耀：《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法(修正草案)〉的说明——2020年10月13日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上》， 载中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202010/0d0e5dca30a541d6a49c3927875afecc.shtml，访问时间：2021年5月20日。

最后，执政党的意志主张和法律的规定都需要落实于选举实务操作中。代表名额的分配是指把名额分配到各个选区和选举单位，同时也指名额分配给各种身份的代表。直接选举中，代表名额的分配需要考虑“本行政区域内农村、城镇、干部、工人、妇女、少数民族、党外、归侨、知识分子等方面”。(20)陈斯喜主编：《县乡两级人大代表选举流程》，北京：中国民主法制出版社，2011年，第21～22页。工人、干部、知识分子的传统身份分类在选举实践工作中还会进一步细分。(21)根据笔者与基层人大工作者的交流，人大代表的职业(身份)分为8类人员，包括工人、农民、专业技术人员、党政干部(公务员)、企业单位负责人、事业单位负责人、解放军和武警、其他。代表身份以其参加选举提名时所从事的职业为准。均衡参与不是绝对的平衡，难以涵盖所有的职业和身份，只能是“照顾几个大的方面，包括党外人士、妇女、少数民族、科技界、教育界、文艺界等，不能要求各行各业都照顾到”。(22)李适时主编：《地方组织法、选举法、代表法导读与释义》，北京：中国民主法制出版社，2015年，第152页。

需要指出的是，目前各级人大的代表结构比例尚未达至“均衡参与”的目标，舆论认为人大代表的结构组成是失衡的，存在 “三多三少”的现象。(23)“三多三少”指人大代表构成中“干部多、企业老总多、男性多，群众少、普通职工少、女性少”，抑或“党员代表多、官员代表多、老板代表多”。党一再强调“提高基层人大代表比例”、 “增加基层人大代表数量”，既是对初心的追求，也是对代表结构实际状况和社会舆论的回应。

三、 “四个机关”的“复合型”功能职权

就人大的内部组织架构而言，县级以上人大设置常务委员会的制度使得中国人大的组织形式在代议机关制度中自成一家。有学者称其为“一院双层”结构，或“人大双层组织机构”。(24)浦兴祖：《人大“一院双层”结构的有效拓展——纪念县级以上地方各级人大常委会设立30周年》，《探索与争鸣》2009年第12期；邹平学：《人民代表大会的规模困境与代表性的逻辑悖论》，《人大研究》2009 年第4 期。也有学者称之为“阶层式议会”，即金字塔形的科层组织而非扁平式的议会组织。(25)何俊志：《从苏维埃制到人民代表大会制——中国共产党关于现代代议制的构想与实践》，上海：复旦大学出版社，2011年，第189页。本文作者曾指出，中国的人大有两个身体，即 “一元二体”:一个是代表人民主权的、承载中国式民主象征、为政权提供合法性正当性的人大全体会议；一个是常态化地行使立法机关职权的、越来越具有科层制特征的、行政化的人大机关。(26)孙莹：《全国人大组织法与议事规则的制度空间———兼论“一法一规则”修正草案的完善》，《法学评论》2020年第6期。“一院双层”或“一元二体”这种特殊的机构组织影响着人大的功能职权。我国的人大及其常委会的功能具有“复合型”的特点。习近平指出，各级人大及其常委会“成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关”。(27)习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，《求是》2022年第5期。“四个机关”的定位，使我国的人大及其常委会的功能职权比其他国家议会更为多元。通观各国宪法，立法机关功能职权包括合法性、代表、立法、审查与监督、产生政府、政治录用、财政授权，等等(见表1)。我国的人大及其常委会的功能职权已经超越了传统的代议机关和立法机关职能，这些功能只能放在“四个机关”的理论视角下理解。

表1 六国宪法对国会职权的规定之比较(28)表格中数字代表相关宪法条文的序号，62(2)即宪法第六十二条第二款。资料来源：孙谦、韩大元主编：《立法机构与立法制度：世界各国宪法的规定》，北京：中国检察出版社，2013年；朱福惠、邵自红主编：《世界各国宪法文本汇编·欧洲卷》，厦门：厦门大学出版社，2013年；朱福惠、胡婧主编：《世界各国宪法文本汇编·美洲、大洋洲卷》，厦门：厦门大学出版社，2015年；《世界各国宪法》编辑委员会编译：《世界各国宪法文本汇编·非洲卷》，北京：中国检察出版社，2012年。

《宪法》为各级人大及其常委会的职权行使留下了广阔的制度空间，各级人大及其常委会自身对职权行使的探索创新，使得其“四个机关”的功能涵义更加丰富。

(一) 权力机关职能：如表1所示， 全国人大不仅拥有立法机关的修宪权、立法权、建制权、监督权、财政权和宣战权等，还拥有对其他国家机关的人事任免权，后者就是由其国家“权力机关”的地位和性质决定的。正如学者指出的，我国《宪法》对人大的规定“既有权力，又有职权”。(29)刘志鑫：《为什么人民代表大会是国家权力机关？》，《环球法律评论》2021年第2期。

(二) 工作机关职能：《立法法》、《监督法》、《地方组织法》等法律的制定和历次修改，细化和强化了人大及其人大常委会作为“工作机关”的职权。例如备案审查职权发挥着保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、保护公民合法权益、维护国家法制统一和提高规范性文件制定水平的作用(30)全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室著：《规范性文件备案审查理论与实务》，北京：中国民主法制出版社，2020年，第6～9页。。

(三) 代表机关职能：地方人大常委会组织和激励代表履职从而夯实了“代表机关”的功能。近些年代表联络工作站、常委会对代表进行约谈、代表履职档案等制度是地方人大常委会代表工作机制的创新，就是为了充分发挥“代表机关”的职能。

(四) 政治机关职能：我国各级人大常委会还担负在本行政区域内贯彻落实党的路线方针政策和中央决策部署的功能，这是其“政治机关”性质职能的体现。首先，在各省人大常委会的日常工作总量中，政治学习与宣示所占比例是较高甚至最高的。(31)何俊志：《中国省级人大常委会的职能变迁：路径与模式》，《政治学研究》2021年第1期。其次，全国和地方人大常委会的年度工作要点、年度工作计划、年度工作报告的开篇都会强调党的领导以及对中央会议精神的落实。(32)例如广东省人大常委会2020年工作报告的开篇“省人大常委会在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记对广东重要讲话和重要指示批示精神，贯彻落实‘1+1+9’工作部署，依法履职、扎实工作……”。参见李玉妹：《广东省人民代表大会常务委员会工作报告—— 2020年1月15日在广东省第十三届人民代表大会第三次会议上》，《广东省人民代表大会常务委员会公报》2020年第1号。第三，人大及其常委会的各项工作基本都是围绕中央决策部署和国家改革发展稳定大局。例如立法工作重心随着国家社会发展需要而调整，从改革开放之初的市场经济立法到贯彻新发展理念的生态环保立法，到发展现代产业体系的科技立法、数据立法等。全国和地方各级人大常委会贯彻党中央脱贫攻坚战决策部署的机关定点扶贫工作则非常具有中国特色。(33)《进一步深化“四个转变” 发挥“四个优势” 助“两旗”攻坚摘帽——全国人大机关扎实做好定点扶贫工作》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c238/202003/12d6ef6c29de49649b85087243b0201b.shtml，访问日期：2021年5月20日。定点扶贫发挥着安全阀的重要功能，增强了人民对政府的信心和支持，因而也发挥着合法性或政体维持的政治功能。

四、 “工作型”而非“辩论型”的议事模式

我国县级以上人大设置常委会的独特建制，各级人大常委会的职权行使，使我国人大的议事程序与西方议会议事规则大不相同。西方议会通常是“辩论型”代议机关(talking assembly)，我国人民代表大会是“工作型”代表机关(working assembly)(34)此处是对 “议论式议会”和“工作式议会”概念的借鉴改造，参见罗德·黑格、马丁·哈罗普著，张小劲等译：《比较政府与政治导论》(第五版)，北京：中国人民大学出版社，2007年，第355页。。对于前者全体议员的辩论是其主要活动形式，对于后者核心活动是其常设委员会的具体工作。工作式议会的核心活动不是发生在全院大会，而是“在各委员会的房间进行的。在那里，立法者形成议案、授权支出和监督行政机构”。(35)罗德·黑格、马丁·哈罗普著，张小劲等译：《比较政府与政治导论》(第五版)，第355、359页。两者的分野在于其依靠何种机构和何种活动推动国家事务和社会进程。

“以言论抗争的场所即是议会”。(36)董璠舆著：《外国议会议事规则》，北京：中国政法大学出版社，1993年，第274页。由于其重要议题的提出都发生在议会辩论之中，议会议事规则的主要原则性规定都涉及发言和辩论，包括议事公开原则、议事平等原则、一事一议原则、一事不再议原则、会议发言免责原则、限时限次原则、发言完整原则、文明表达原则等。“辩论型”或称“议论式”议会需要较长的会期和复杂的议事程序。例如，英国采取年会制，全年为议会会期。(37)蒋劲松著：《代议法导论：基于中国人大制民主法治化》，北京：法律出版社，2016年，第 193页。法国宪法第28条规定议会常会自十月第一个工作日起至六月最后一个工作日止。长会期制下议会职权行使的主要场合是全院大会会议，例如英国下院全院大会除了周五其他日子每天都保留质询时段，质询处理完毕之前不可提出全院大会休会的动议，政府排表轮值让每个部门每5周轮一次回答质询。(38)罗伯特·罗杰斯、罗德里·沃尔特斯著，谷意译：《议会如何工作》(第7版)，桂林：广西师范大学出版社，2017年，第334～335页。辩论型议会的议事规则通常会专设“辩论”一章。(39)例如英国平民院议事规则第九章“辩论规则”、法国国民议会议事规则第十一章“议会辩论日程的组织安排”、美国众议院议事规则第十七章“礼仪与辩论”、意大利代表院议事规则第八章“辩论”等。参见尹中卿等译：《英法美德意日六国议事规则》，北京：中国民主法制出版社，2005年。尽管此书出版年份已久，但其对六国议事规则的翻译仍然具有参考价值。英国议会大部分的重要议题都要交付下院大会辩论。(40)罗德·黑格、马丁·哈罗普著，张小劲等译：《比较政府与政治导论》(第五版)，第355、359页。辩论以动议的提出为中心，议员个体可提出动议和附议。议会议事规则一般也不具有法律的属性，而是议会自治范畴的内部守则，议院内部设议事规则委员会以研究、检讨议院的议事常规并提出修改建议。(41)诸如英国下院设Procedure Committee，上院设Procedure and Privileges Committee；美国众议院设Committee on rules, 参议院设Committee on Committee on Rules & Administration Rules.由于只是内部的行为守则，故议事规则的修改是经常性的，无须经过法律制定的繁复程序。

“工作型”议事模式有两个特点:一是主要工作体现于委员会的运转而非全体大会；二是偏重大会的集体职权行使机制而非议员个体发言和辩论机制。中国人大及其常委会的制度运行可以说是“工作型”代表机关的典范。我国的全国人大会议会期较短，一般一年召开一次，大会的主要职责是在年初审议工作报告、通过预算和经济社会发展计划、审议通过重要的基本法律、选举和任命国家机构组成人员等。(42)对全国人大和地方人大会期议程的统计分析参见孙莹：《中国人大议事规则：原理与制度》，北京：法律出版社，2020年，第242～267页。地方人大的会期和议程与全国人大相似且会期更短。人大“四个机关”的功能职权的实现，很大程度上依赖于人大常委会和人大专门委员会的运转。正如学者指出的，改革年代全国人大的制度化进展主要体现在常委会功能的强化、专门委员会系统的完善、常委会组成人员的职业化发展、常委会和专门委员会内部制度的日益完善。(43)张紧跟：《科层制还是民主制? ——改革年代全国人大制度化的内在逻辑》，《复旦学报》(社会科学版)2013年第5期。对于地方人大而言，“人大专门委员会功能的发挥程度， 直接影响着人大及其常委会权力的实现程度”。(44)秦前红：《地方人大专门委员会的功能设计及其监督实践》，《国家检察官学院学报》2018年第1期。地方人大专门委员会制度通过《地方组织法》在1986年、2004年、2015年和2022年的历次修改中不断地加强和完善。

工作式议会不追求全院辩论的剧场效应，“审议通常采取在委员会的房间里进行政策辩论的形式”。(45)罗德·黑格、马丁·哈罗普著，张小劲等译：《比较政府与政治导论》(第五版)，第359页。人大全体会议议事程序的一些缺失，在人大常委会的议事规则中得到弥补。在短会期制和议程固定的前提下，我国全国人大议事规则未规定“辩论”程序。而一些地方人大常委会议事规则规定了“辩论”程序。(46)参见《辽宁省人民代表大会常务委员会议事规则》第十八条第一款、《海南省人民代表大会常务委员会议事规则》第十三条第一款、《深圳市人民代表大会常务委员会议事规则》第三十条。并且，人大常委会由于其人数较少，会议经常召开等不同于全体大会的运行特点，可以在议案审议功能方面有更多的制度安排。一些地方人大常委会议事规则规定了“临时动议”和动议的修正案制度。(47)参见《广东省人民代表大会常务委员会议事规则》第二十二条、《上海市人民代表大会常务委员会议事规则》第二十一条。“工作型”议事模式侧重集体职权的行使，而非代表个体的动议权。《全国人大组织法》和《地方组织法》限定了提出议案的代表的法定人数门槛，代表个体不能单独行使提案权。《代表法》规定人大常委会组织本级人大代表开展闭会期间的活动。“组织引导个体”的现象存在于人大会议期间和闭会期间的代表履职活动中。(48)孙莹著:《中国人大议事规则：原理与制度》，第399～407页。

本文提出的 “工作型”议事模式这一观点有助于理解“一法一规则”的“改与不改”。全国人大议事规则的修改与时俱进地总结、吸收了人大制度实践的新经验新成果，同时也未回应一些制度改进诉求。一方面是考虑到全国人大议事规则具备基本法律的地位性质，因而具有稳定性，不能轻易修改。全国人大议事规则修法的说明指出，“充分考虑人民代表大会制度作为国家根本政治制度的根本性、全局性、稳定性和长期性，根据实践发展确有必要修改的，与时俱进加以修改完善；可改可不改的，不做修改”。(49)王晨：《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会议事规则(修正草案)〉的说明——2021年3月5日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上》，载中国人大网：http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202103/a59961b025d4434f81b3172f280d30c9.shtml，访问时间：2021年5月20日。另一个考虑因素是对人大议事模式的取舍。修法前学界讨论的一些趋向“辩论型”议事程序的建议未被本次修法接受，此类建议包括：法律明文规定延长人大会议会期(50)吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，北京：群众出版社，1992年，第361页； 蒋劲松著：《代议法导论》，第428～429页。、增加大会全体会议次数并且预留大会发言时间(51)万其刚、蔡春红、苏东：《全国人民代表大会会议制度研究》，《当代法学》2004年第6期。；规定在会议议程草案中将一定数量代表议案列入议程(52)万其刚、蔡春红、苏东：《全国人民代表大会会议制度研究》，《当代法学》2004年第6期。；建立和完善议案修正案制度(53)陈寒枫：《人代会和人大常委会会议议程的确定程序——进一步完善人大及其常委会会议制度、工作程序和议事规则的探索之五》，《人大研究》2007年第10期。；完善“一府两院”工作报告不通过情形的处理程序(54)陈寒枫：《关于完善人大及其常委会表决制度——进一步完善人大及其常委会会议制度、工作程序和议事规则的探索之十》，《人大研究》2008年第5期；刘松山：《对修改全国人大及其常委会组织法及议事规则的若干建议》，《中国法律评论》2019年第6期。；建立和完善大会辩论规则(55)王燕燕：《检视我国民主议事规则》，《人大研究》2011年第11期。，等等。这些制度建议对于发挥人大全体会议的议决功能是有益的，然而“工作型”议事模式的侧重点不在于此。此类观点未被吸纳的同时，一些针对大会集体职权行使的意见则反映到了本次修法中。例如学者提出的明确全国人大常委会撤职权、明确细化委员长会议职权的建议，本次全国人大组织法修改就对此进行了明确。

五、 人大常委会的“默示职权”

综上，我国人大及其常委会具有“四个机关”的复合型功能，其议事程序侧重常委会和专门委员会的运作和集体协商。这样的制度模式带来的一个不可回避的问题就是:在“一院双层”或“一元二体”的组织结构下，人大会议和人大常委会的职权存在重合和分工，人大常委会如何在宪法和法律框架内发展其职权？各级人大及其常委会在推进人大工作实践创新探索“四个机关”的职权空间的同时，应遵循合宪性和合法性的原则。本文认为可以引入“默示职权”理论来解释人大常委会的职权演进逻辑，并适用此理论来推定人大常委会职权发展的合宪性。

立法机关职权的范围和内容仰赖于对宪法条款的解释。在宪法学理论中，立法机关的职权包括被列举的权力(明示权力)、目的型权力(默示权力)和结果型权力。(56)国会被列举的权力即Enumerated powers，即宪法条文明确列举出来的职权。默示权力implied powers是为行使法定职权的目的而必须享有的权力，例如美国宪法第1条第8款中的“必要和妥当条款”规定了国会的默示权力——“为了行使上述各项权力，以及行使本宪法赋予合众国政府或其各部门或其官员的种种权力，(国会有权)制定一切必要的和妥当的法律”。典型范例是McCulloch v. Maryland (1819)一案中马歇尔大法官的推理：美国宪法并未明确授权国会可以成立国家银行，但是宪法明确规定国会有权征税、借债、规制贸易等权力，这些职权的行使暗含着组建国家银行的权力，并且宪法并未明文制止国会立法组建国家银行。基于上述理由和 “必要和妥当条款”，马歇尔推导出“默示权力”原则。结果型权力resulting powers是指国会因行使明示权力的结果而产生的权力，例如国会宣战的权力产生的后果是对领土的占领权。参见Jerome A. Barron and C.Thomas Dienes. Constitutional Law in A Nutshell (4th edition), (West Publishing Co., 1999) 65-66. 又如，美国宪法并未明文规定国会的调查权，释宪机关认为“国会调查权即为辅助国会立法作用，而授予国会调查，搜集资料之一项重要而适切的权限”，由此确立了国会调查权。参见郑贤君：《国会调查权: 一项独立的准司法权力》，《首都师范大学学报》(社会科学版)2013 年第 3 期。“默示职权”的适用条件可以根据下列三个因素界定：

(一) 符合宪法法律精神原则和目的；并且

(二) 有相关可援引的宪法和法律条文依据；

(三) 无禁止性限制性的宪法和法律条文规定。

我国各级人大常委会的职权发展演进，一个较为明显的制度化路径就是从明示权力中寻找默示权力的依据从而发展出新的职权行使方式，并且当其积累到一定程度就会作为成熟的实践经验而被法律吸收而成为明示被列举的职权。以地方人大监督权行使为例，宪法和地方组织法赋予地方人大常委会监督本级“一府两院”的工作，但并未具体列举这种监督以何种方式实现。从80年代中期开始，各地的地方人大常委会开始探索多种人大监督职权形式，包括代表评议、述职办法、执法责任制、个案监督等，并且制定了评议工作条例、述职评议、对司法案件监督规定等地方人大监督工作法规，(57)蔡定剑：《人大监督在探索中发展》，载蔡定剑、王晨光主编：《人民代表大会二十年发展与改革》，北京：中国检察出版社，2001年，第268～270页。其中一些监督方式被吸收至2007年《监督法》中。这种探索延续至今，近些年地方人大常委会的一些监督权行使方式已经超越了《监督法》所明确列举的七种职权形式。例如，有的地方人大常委会建立“庭审监督系统”，组织人大代表观看法院庭审、抽查案件、提出整改意见；一些地方人大开展检察官、法官“两官”履职评议；多地地方人大实行的“民生实事项目票决制”结合了决定权和监督权等多种职权行使方式；由广东首创，被全国人大常委会发文向全国推行的人大预算联网监督，浙江温岭开创的人大预算审查民主恳谈机制等等，都是监督权行使机制的创新。这类监督工作机制创新的法律依据需要结合几部法律来理解。首先是《监督法》总则第2条第2款“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定”，此处衔接的法条是《地方组织法》第44条第6项有关监督权的规定。未来《监督法》的修改可以从这几个方面考虑是否吸收地方人大常委会的制度创新实践。

人大及其常委会其他职权的发展也符合从“默示职权”到“列举职权”的制度化路径。例如在地方立法权的行使方面，《宪法》、《立法法》都未明确规定区域协同立法这种制度，但这种立法模式符合国家区域协调发展战略因而逐渐推广，并在2022年《地方组织法》修改中得到确认。上述地方人大常委会行使职权的例子都是可以在宪法和法律中找到相关出处的，没有相关法律依据则无法拓展所谓默示权力。(58)例如《地方组织法》仅规定地方人民代表大会审查和批准本行政区域内的经济和社会发展计划、预算的权力，据此地方人大常委会应尊重和遵守这种人代会专属职权，人大会议也不能授权其人大常委会审查批准国民经济计划和预算。地方人大常委会审查批准决算则无需本级人大授权。参见乔晓阳、张春生主编：《〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉释义及问题解答》，北京：中国民主法制出版社，2006年，第146～147页。默示权力理论中，立法机关的职权行使不能违背宪法条文的禁止性规定。宪法对于立法机关权力的禁止性规定，一方面表现为直接规定立法机关无权制定某些领域的法律和政策(59)例如伊朗宪法第81条规定禁止向外国人授予特许权开设公司从事工商农业服务业或采矿。美国宪法第1条第9款是关于国会不得制定剥夺公民权利的法案或制定溯及既往的法律、不得授予贵族爵位等一系列的禁止性规定。；另一方面表现为将某些权力规定为两院中某院的专属权能(60)例如美国宪法第1条第7款规定所有关于征税的法案都在众议院提出，参议院以修正案的形式表示同意或修改建议。英国议会同样是所有涉财政法案都在下议院首先审议。。我国的宪法法律也为地方各级人大及其常委会的职权划定边界，如地方立法权行使的法律保留原则、不抵触原则就是一种禁止性规定。

六、 结 语

本文所观察总结的我国人大及其常委会的制度特征也可以视为我国人大制度的优越性。“均衡性”作为我国人大代表结构组成的制度特征和原则，是我国选举法修改不断完善与发展的主要走向之一。人大代表所能涵盖的社会阶层和职业身份越广泛，人大就越符合代表机关的性质。人大“四个机关”的性质定位使其发展出超越传统立法机关的“复合型”功能，贴合国家与社会各方面各阶段的发展需要。“工作型”议事模式回避了辩论型议会“议而不决、决而不行”的弊端，弥补兼职代表制的缺憾。但是这并不意味着对“辩论式”议事程序的绝对排斥，我国人大代表个体的动议权和人大全体会议的审议权能仍有待加强。各级人大常委会推进人大工作实践创新是工作常态，突破现有法律明文列举职权的情况难以避免。“默示权力”的解释符合我国人大及其常委会的职权发展逻辑，人大在立法、监督、决定、代表等方面的工作机制创新，其中行之有效的成熟经验依然可以被未来法律修改所吸纳。