“双减”背景下对日韩课后服务的比较与反思——基于制度学与生态学双重视角

尹雅丽，马早明

(1.赣南师范大学外国语学院，江西赣州 341000；2.华南师范大学教育科学学院，广东广州 510631；3.教育部华南师范大学东帝汶研究中心，广东广州，510631；4.国家民委东南亚文化教育研究中心，广东广州，510631)

在全面深化我国教育体制机制改革大背景下，2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称《意见》)，直指当前教育改革过程中出现的结构性矛盾，明确要求“提高课后服务质量”，提出应聚焦学校主阵地，充分调动学校课后服务功能，从课后服务的时间、类型、质量、渠道等多方面进行突破，构建课后服务的综合体系，以修复教育生态，促进中小学生全面发展[1]。

日本自20世纪90年代起，结合时代背景与实践反馈，不断推进法律政策保障，加大社区参与力度，以“课后班项目”等形式，构建了一套较为完整的儿童课服务政策体系。韩国在1995年起发动的“新教育体制”等国家教育改革大背景下，致力于扩充公共教育资源渠道，向更多学生和家庭提供丰富多样的课后服务内容。近年来，两国都在PISA和TIMSS两项国际学术能力测试(1)PISA全称为Programme for International Student Assessment，即国际学生评估计划，是经济合作与发展组织(OECD)提出的一项倡议，每3年进行一次，主要关注15岁年龄段的学生在科学、阅读和数学方面的理解与能力，以及在日常生活中的技能应用情况；TIMSS全称为Trends in International Mathematics and Science Study，即国际数学和科学趋势研究，是国际教育成就评价协会(IEA)的一项倡议，自1995年以来每四年进行一次，共六个研究周期，主要关注9到10岁、13到14岁年龄段间的学生对数学和科学课程中所教授的事实性和程序性知识的掌握程度。中都取得优异成绩，两国在课后服务方面的改革动向引发国际社会广泛关注[2]。日本、韩国、中国同处于东亚文化圈，有着深受儒家思想(2)儒家思想是由中国学者孔夫子在公元前六世纪奠定的一种社会哲学和伦理学体系，对于大多数亚洲国家而言，它深远影响并确立了决定个人行为以及人与人之间关系的社会价值和规范。该思想体系对本研究提出的课后服务产生的影响包括：强调尊重学习、重视教育，以及支持政府建立理想、完美的社会体系等。影响的伦理观、哲学观和价值观体系，以及相似的东亚文化背景。同时，日韩两国与中国一样，近几十年来经历了推进教育体制改革、加强教育公共政策治理、完善学校教育功能的过程。为此，日本、韩国在社会传统和制度路径上均显示出与中国高度相近之处与强关联性，十分适切被选作对照案例，以构筑相对客观的三角框架。

从“双减”背景出发，本文在制度学与生态学的双重理论视角下，提出合理性、合情性、现实性三维标准，并从主体要素与嵌入环境的逻辑关系出发，梳理和比较日韩两国课后服务的制度逻辑与实施举措，将研究视点聚焦于因“路径依赖”(path dependence)(3)路径依赖即“一旦形成便产生出自我维持、自我强化的双重功能，造成发生扭转或者退出制度的成本成倍增加”。导致的制度同构性与实施差异性两个层面。此外，本文在做历史资料梳理时，聚焦于教育公共性、教育公平与教育质量三大主题，锚定日韩课后服务迈向公共教育政策议程中的行动路径，在此基础上积极拓展反思与探索，以期为推动我国“双减”背景下课后服务的良性运行提供有益启示。

一、制度学视角下的日韩课后服务比较

制度是被公认为达到某种地位或属性的社会秩序或模式。从制度学理论出发，主要考察政府和公众对课后服务及其制度的价值取向、愿景目标、行动偏好等，即课后服务是否已获得了制度上的合法性，作为一种重要的教育安排，在何种程度上得到了政府支持、从哪些角度回应了现实诉求等[3]。日、韩课后服务政策伴随着两国的高度制度化背景产生，并不仅仅是教学活动或组织方式的简单变革，本质上是一种学校教育体制的深层变革。

(一)课后服务政策指向的价值功能

从课后服务的制度的“合理性”出发，即在以某种理念为支点的制度框架内，考量课后服务政策是否从逻辑定位上遵循该理念的走向，所体现的功能、价值、趋势是否与该理念契合等。而该理念正是要明确课后服务的实施目标，并对其价值功能进行精准定位。简言之，其“合理性”体现在：为什么要实施课后服务?要表现出怎样的价值功能？

1.日本课后服务旨在满足学生更高更全面的教育需求

1998年前，日本政府实施的《儿童福利法》修正案已经成为课后服务的基础法律保障。2006起，日本陆续实施《课后儿童总计划》《普通课后儿童计划》等8项政策；2015年起，中央教育委员会(The Central Educational Council)加大政策力度，于同年12月先后出台三份政策报告。至此阶段，《创建下一代学校和社区计划》成为日本新一轮课后服务五年计划。该政策文本明确指出课后服务价值标准，即：通过重组学校管理架构、加大教师招聘培训力度、促进校-社合作等手段以满足学生的教育需求。由此，日本课后服务的“合理性”体现为是“打破学校教育困境，变革学校教育教学方式”理念支配下的一项国家制度，表现出“满足学生更高更全面的教育质量需求”的价值功能[4]。

2.韩国课后服务旨在满足更多学生的教育需求

自1995年韩国总统教育改革委员会首次发起 “5-31教育改革”以来(4)韩国课后项目的第一个发展时期始于1995年，由韩国金泳三政府于1995年5月31日宣布的教育改革倡议(简称“5-31教育改革”)正式拉开序幕。这次改革建立在新自由主义基础上，课外服务新政策旨在提供更多 “以学生为中心”的教育服务，是“以学生为中心”的教育改革运动的一部分。由于课外服务政策更加强调学生的选择，学生们可以参加以前常规课程中没有提供的丰富项目和文化活动。此外，这些早期的课外活动主要是在小学阶段进行，中学教育阶段由于排名高的学院和大学的竞争过于激烈而无法开展课外服务。，韩国先后历经了1998-2003年金大中政府、2003-2008年卢武铉政府、2008年李明博政府三轮政府的改革探索，致力于通过完善课后教育服务继而实现“新教育体制”。1995年5月31日，总统教育改革委员会(PCER)提交“教育改革倡议”，直指矛盾症结：“韩国传统学校教育无法提供以学生为导向的包容性教育，为了切实地回应学生的教育需求和兴趣，课后服务改革势在必行”。此后，2013年，朴槿惠政府在《总统教育报告》中明确提出，“课后服务的价值体现在通过多样化的课程项目和文化活动来加强公立学校的教学质量，逐步实现学校作业与考试的双重减负，并由中低收入、双职工等家庭的优先权逐步转向全民普及的大众权”。近年来，韩国又推出中学“免试学期”，不断加大课后服务改革力度[5]。由此，韩国课后服务的“合理性”呈现出减轻学校教育负担与加大教育公平的双重理念表征，表现出“满足更多学生教育需求”的价值功能。

(二)课后服务政策指向的主体认同

从课后服务的制度的“合情性”出发，就对多数发达国家而言，课后服务属于国家公共福利政策，不仅能解除家长上班期间无法接管孩子的后顾之忧，丰富的活动内容也能促进儿童多样化发展，是一项受到学生、家长追捧的利好政策，然而也受制于人群定位、服务水平、教师资质、费用标准等客观条件，在制度的主体认同上有所偏差。简言之，其“合情性”体现在：为谁实施课后服务?考虑了哪些制约因素？

1.日本课后服务针对不同主体提供多样化服务

从已有实践来看，日本课后服务大体上遵照2006年5月内阁办公室制定的《课后儿童总计划》，由教育、文化、体育、科学和技术部(MEXT)管理的课后班项目(AS Classes Project)和厚生省管理的课后俱乐部项目(AS Clubs Project)两部分组成。从起始时间来看，课后俱乐部项目历史悠久，从二战结束后开始实施，课后班项目则在新政推出后启动。从人群定位看，课后俱乐部项目主要针对全职工作父母(不包括单方父母工作)的小学阶段学生群体，课后班项目则是针对所有儿童与青少年开展，且不考虑父母的就业状况；从费用标准来看，课后俱乐部项目依据家长收入水平提供有偿服务，课后班项目则是完全无偿服务；从教师资质来看，课后俱乐部项目招聘具有教育资格的小学和幼儿园教师，课后班项目则由自愿者，如大学生和当地居民组建师资[6]。

由此可见，课后班项目因公共性、免费性、受众广等显然为更多青少年提供了支持，而课后俱乐部项目因办学时间久、质量高、教师队伍优良等因素也具有大量家庭基础。但对家长而言，无论政府与学校层面推行哪种政策改革，始终关心的是能否为所有家庭孩子提供更为全面优质的公共教育服务。根据2017年的统计数据，日本91.1%的地方当局实施了课后俱乐部项目，而课后班项目的全国平均实施率仅为63%，且后者规模较小，不到前者七分之一，两者也未开展任何实质性合作。虽然日本课后服务效果明显、形式灵活，但在质量与公平保障方面还需进一步强化[7]。

2.韩国课后服务倾斜弱势儿童群体，注重学术发展

近年来，韩国课后服务政策整体呈现出学生学术成绩发展导向、向低收入地区薄弱学校以及弱势儿童群体倾斜的公共政策特征。一方面，重视学术发展。就课后项目类型而言，52.7%的项目与学术课程和校内辅导有关，47.3%的项目与补充活动和文化习得有关，73.4%的小学课程提供了内容丰富的课外活动，而高达87.1%的高中项目是与学科相关的学术课程。另一方面，追求高普及率，加大对弱势群体的教育补偿功能。截至2016年，几乎所有韩国学校都采纳了课后服务项目，99.7%的学校和68.7%的韩国学生至少参与了一项课后项目，全国总共开展了156,151个课后服务项目[8]。

虽然韩国政府彰显普及高质量课后服务的决心，但在政策执行过程中出现的政策偏差问题，备受社会人士和家长诟病。其一，在服务内容方面，课后服务的初衷是向学生提供特长类、学科类、艺术类、文化类等多样化的教育服务资源，但在实际开展过程中却表现为课堂教学的单向延伸，导致部分课外服务项目成为变相的“学科补习”，加重了学生的学业负荷。其二，在服务时长上，小学、初中生的课外服务时段较短，一般都止于工作日的下午五时，时间安排较短且形式不甚灵活，对于减轻家长负担效果有限。其三，从服务资源来看，虽然政府十分强调服务均等化思想，但事实上部分农村和偏远地区的学校资源无法全面到位。其四，在服务质量方面，由于学校长期倚靠政府提供专项经费，导致供血机制不足，较难保障教育资源充分供给，从而降低了社会、学生、家长等利益相关主体的满意度和信任度[9]。

(三)课后服务政策指向的社会困因

从课后服务的制度的“现实性”出发，课后服务作为政府大力推动，全社会积极响应的重要公共政策，从制度层面的顶层设计再到政策运行的实践操作，都蕴含了政策制定者对于解决某些社会问题的诸多考量，但同时在整个工作链条上又不可避免地会伴随产生诸多矛盾和需要突破的现实困境。简言之，其“现实性”体现在：要揭示什么样的社会困因?该如何破解？

1.日本课后服务应对校园安全、家-社教育功能弱化、少子化等多重社会危机

从世界范围来看，日本课后服务具有较为完整的政策体系和实践背景，其漫长的探索之路离不开日本国家深层次的社会背景与动因，是在不断发现与解决动态发展的社会矛盾中阐发与演进的。首先是学生课后安全问题引发的社会不安。自20世纪90年代起，日本社会开始出现一系列的恶性儿童暴力和校园伤害事件，诸如欺凌、勒索、抢劫、滥用刺激性药物等青少年犯罪事件数量激增，造成学生开除与停学率不断攀升。其次是社区与家庭的教育功能下降。早于2008年，日本内阁办公室发布报告指出，日本居民集体思想日趋淡化、地方社区内部关系与支持力度不断削弱，对学校课后服务造成了巨大压力。最后是少子化问题严峻。近年来日本出生率不断下降、人口老龄化稳步上升，加之日本公共服务体系尚不完善，女性面临着不断升级的家庭与职场双重负担，年轻人的生育愿望一直走低。被日本政府称之为“国难”之灾的少子化现象引发了系列儿童问题，根据2016年联合国儿童基金会(UNICEF)的调查，日本儿童的相对贫困率已超15%，处于世界前端水平[10]。

为了应对以上诸多社会矛盾，同时伴随着日本社会民众对培养快乐儿童、加强学生多元化发展的强烈呼声，政府着手从顶层设计加大对课后服务的制度保障。1994年起，日本政府针对少子化现象火速出台了两项应急计划：天使计划(1994-1998)和新天使计划(1999-2003)(5)随着对儿童保育需求的不断增长和对生育率下降的担忧，日本卫生和福利部在1994年制定了一项紧急五年计划“天使计划”(1994-1998)，旨在增加提供延长服务时间的日托中心的数量并改善其服务，包括扩大持有执照的婴儿(0至3岁)中心的空间数量，同时扩大对患病婴儿的护理，并将课后日托中心数量增加一倍。1999年“新天使计划”(1999-2003)出台，旨在基于前期改革基础上创造一个平衡就业和育儿的全新教育环境。这两个倡议的出台在缓解日本缺乏方便、灵活、高质量的儿童日托设施方面做出了一些改善，并对学龄后儿童的课后服务政策产生了重要影响。，通过延长托管服务时间、增加幼儿日托计划名额等措施加强家庭育儿支持。此外，2006年，日政府在新修订的《基础教育法》第13条中增加了一条：“学校、家庭应与当地居民开展课后服务协作”的建议，提出每个日本公民都被赋予了参与教育的责任和角色，儿童课后服务的运行离不开三者的共同参与[11]。

2.韩国课后服务配合政府“禁补令”，抵制私人培训对教育公平的侵蚀

从历史来看，韩国长期存在大学入学竞争激烈、义务教育规模不断扩大、应试教育压制等问题，俗称“影子教育”“教育热”的私人补充辅导形成了十分庞大的产业链，对公共教育资源进行侵蚀与抢占，形成一个独特的二元化竞争结构，进而衍生出一系列的社会、政治、经济问题，引发社会和家庭的大量负面情绪[12]。

就政府而言，韩国从最高行政层面出发，开展了抵制私人培训的专项治理。早于1980年，韩国首次尝试对“影子教育”的打压与抵制，围绕全斗焕政府在“7.30教育改革”中提出“禁止一切私人影子教育”的中心治理思想，采取了五项基本措施进行围堵整治。(6)在讲究“社会公平”以及“起跑线对等”的原则下，1980年7月30日，在韩国第五共和国尚未正式成立之前，全斗焕所带领权力过渡机构“国家保卫非常对策委员会”(简称“国保委”)发布了“7.30 教育改革”，改革措施几乎涵盖了中学的升学模式以及大学教育的所有领域，其中最重大的一个决定为： 禁止课外辅导及补习班，即无论提供辅导或补习班讲课的讲师还是聘请课外辅导或补习班的家长，此项活动都将受到严格限制。1985年起，政府陆续成立“教育改革评议会”，以及更名后的“教育改革委员会”等官方政府组织，开始了旷日持久的多轮“影子教育”禁令[13]。

就学校而言，对政府“禁补令”进行大力配合，设法提升课后服务的质量与水准。首先，强化课后服务与校内教学的对接。为了与“影子教育”在提高学生学业成绩方面取得竞争优势，韩国高中课后项目提供免费或低收费服务，加大了学科课程比重，重点对广大学生群体尤其是低收入家庭学生进行学业辅导。其次，重视提供公立教育系统较少或无法提供的创造性、多样化的补充项目，全面促进学生发展。再次，学校加强经费筹集，对弱势儿童进行财政补贴支持，成为政府教育福利的有力补充。最后，利用当地资源促进学校和地方社区的伙伴关系，开展本地化课后服务项目，加强本地学校的课后服务质量[14]。

二、生态学视角下的日韩课后服务比较

从生态学视角出发，结合生态系统中的生物构成要素和周边环境的逻辑关系，课后服务嵌入自然环境和社会环境中。自然环境包括实施课后服务的活动场所和区域，社会环境则包括课后服务的隐性场所：家庭环境、社区环境、配套的政策支持空间等。总体而言，课后服务体系主要由政府补给、学校支持、社区协调三个范畴的生态要素构成[15]。

(一)构建课后服务的“外部环境”：来自政府补给

对于日韩两国而言，课后服务项目得到了政府、相关部门的经济援助与物资调配。政府提供主要资金，向贫困地区倾斜，以确保教育公平。近年来，两国各级政府对课后服务的资助力度不断升级，且资助方式日趋多元化。

1.日本课后服务执行地方分权管理下的三级保障制度

日本课后服务主要采取地方分权的经营管理模式，以市町村级政府为主体，由中央政府和都道府县进行宏观调控与经费支援。在经费供给上，各级政府分别承担总支出费用的三分之一做为财政补贴；在管理细则上，各级政府各自担负相应责任。

近年来，日本中央政府联手地方政府在财政经费方面进行充足投入，推动了日本课外服务的有序运行。从国家层面出发，中央政府向都道府县、重要地市、特定城市进行财政拨款，再由都道府县总体负责、教育委员会统一统筹，逐级对市町村进行资金审核与发放。自日本2007年开始实施《放学后儿童计划》起，政府对课后服务的财政补贴与资助力度逐年大幅度递增，家长几乎无需再为课后服务支付额外费用。截至2017年，政府给予课后班项目资助幅度约65亿日元，折合7200万美元；对课后儿童俱乐部资金投入则高达581亿日元，折合5.3亿美元[16]。

此外，中央与地方各级政府相互配合，执行三级政府保障制度。第一层级为厚生劳动省、文部科学省和内阁府，前两者负责筹备、制定和出台课后服务相关政策法规，后者负责配合地方政府进行财政经费分配。第二层级为都道府县的教育委员会，协同当地福利部门，开展课外服务实践活动。该层级成立“推进委员会”，由各行政部门相关人员、校长、福利机构代表、社会团体代表及专家团队组成，主要负责政策的规划、执行、反馈与监督。第三层级为市町村，执行由厚生劳动省制定的国家政策标准，同时具有地方自由裁定权，可根据本土实际教育情况对课后服务的实施场地、招生规则、运行机制、师资聘用等进行动态调整[17]。

2.韩国课后服务开展国家教育部门统筹安排下的资金与项目支援

韩国公共政府机构为课后服务提供了多样化的支持手段。其中，韩国课后服务的资金补助由教育部和省教育厅(POE)共同支出与监管。教育部根据课后服务年度指南，向省教育厅直接拨款，再由其向当地学校提供财政支持。现任韩国总统文在寅承诺自2022年起，未来四年内划拨至少1.1万亿韩元折合10亿美元的国家预算，用于增加学校、护理中心等场地的课后服务硬件设施。与此同时，随着近年来课后服务的规模扩张与内容延伸，韩国逐渐出现了由其他部门机构参与课后服务资金资助与项目支援的趋势。截至2018年，韩国卫生和福利部(MOHW)开设了4113个社区儿童中心，为学生开设家庭作业辅导“课后护理服务”；性别平等和家庭部(MOGEF)在各地共建设264个地方青年中心，主要实施“青年课后学院”项目[18]。

为了服务于更多学生群体，韩国政府对农村地区进行政策倾斜，实施了对贫困学生发放代金券、对小学阶段提供日托服务等多类项目支援。如，2018年，韩国政府通过课后班代金券形式对低收入家庭提供补贴，每年为近79万名学生提供人均40万韩元，约合446.80美元的资金补助，2019年又增至每年人均10万韩元。此外，农村地区学校也可获得课后服务额外补贴。截至2020年，韩国政府为农村地区近36201个课后班项目提供了班级平均459.6万韩元，折合5000美元的年度补贴[8]。

(二)创设课后服务的“内部环境”：来自学校支持

对于课后服务的实施主体而言，世界上较为通行的做法都是通过政府进行逐级放权，将政策的主要行使权限放行各地学校，主要由学校提供课后服务的活动场地、师资队伍建设等等。日韩两国也遵循国际惯例，在学校软、硬件开发、教师队伍保障等方面不断拓展资源渠道。

1.日本课后服务接收学校“公私场地+高质量师资”的双向供给

在相关政策影响下，日本课后服务充分利用了学校较为先进、完备的现代化教育设施。日本《儿童福利法》明确指出，儿童课后服务是以家庭中由于日间工作等原因缺乏家长照料的小学生为对象，通过学校公共设施与私人儿童福利设施等对其提供适当的教育、游戏、生活空间，以实现多样化、高质量的教育服务。2006年，日本政府在《课后儿童总计划》中再次强调，从原则上出发，日本地区所有小学校区都要普及课后服务。此后，日本政府大力支持建设学校场地和硬件设施，为学校用开设绿色通道，免去了课后服务从申请、审批到核准等一系列手续，呼吁“学校设施应用尽用”[6]。此外，学校还承担起组建课外服务教师、专职人员队伍的主要职责。其中，课后班项目的师资人员由学校自行负责筹集，此类教师无需资历资格认证，主要由各地社区招纳的志愿者提供部分无偿服务，如在校大学生、退休教职人员、地方非官方组织和非营利组织成员等。课后俱乐部项目的管理人员、办事人员、安全协调人员、专职教师人员、儿童指导人员等被称为“课后儿童专职支援人员”，经由厚生劳动省省令资格认证、都道府县专业培训后，在学校统筹规划下开展工作[7]。

在此基础上，日本厚生劳动省和文部省于2018年9月颁布新一轮“新课后儿童总计划”，专门针对课后服务政策的学校支持体系进行深化与调整，也称为“2019-2023年度国家财政修订计划”，主要从以下四个方向提出了建设目标。其一，大幅度增加课后俱乐部项目的儿童人数，要从目前的122万人次增加到150万人次。其二，在全国范围内覆盖小学阶段课后服务，并以课后俱乐部项目和课后班项目做为基本项目进行普及。其三，推行课后俱乐部项目和课后班项目的一体化建设，并视为课后服务改革的发展方向与重心。其四，加大学校设施的建设与使用，小学校舍应具备容纳超过80%的课后俱乐部项目的体量。可见，在政府大力推动下，日本学校对课后服务全面负责，确立了全国统一的运营标准、从业人员资格、实践方案等，对缩小地区间教育质量差距作用显著[19]。

2.韩国课后服务获取学校“公共场地+项目组织+师资建设”的三维保障

韩国将课后服务定义为：“在学生和家长的需求和选择下，通过受益人付费或以公共资助方式开展的除常规课程以外的课后教育和护理活动，以及根据学校计划在一定时期内持续开展的学校教育活动”，也被称为“基于学校的课后项目”。(7)韩国教育、科学和技术部(MEST)于2004年修订韩国教育政策，增加了课后服务的比重，其基本理念是通过课后服务项目满足学校补偿教育的需求。根据政策规定，每所学校要设计课后服务课程，通过校内或校外聘请教员，对报名学生收取少量学费。起初韩国政府不允许学校与营利性机构签订课后服务活动合同，但随着之后课后服务需求的不断扩大，学校营利性补充教育机构愈来愈多地参与进来。2012年韩国教育、科学和技术部对课后服务正式做出官方定义，将韩国课后服务重新命名为“基于学校的课后项目”，再度强调其公共政策属性。以学校为基础不仅仅是指课后活动的发生场地，更体现了政府的政策意图，即要将其纳入公共教育领域[5]。

首先，学校是韩国课后服务开展的主场地。韩国课后服务绝大多数都在校内开展，只有少数项目在体育馆、博物馆和大学开放场馆等公共教育设施内进行。这也是韩国课后服务区别于以盈利为目的的私人辅导最显著特点，后者生存于学校以外的场域，相对来说不受政府的控制与监管。其次，学校课后服务以项目活动为主要载体。韩国课外活动项目主要分为课后儿童护理项目、学术项目、补充项目三种类型，整体呈现出对公立学校教育的延伸。最后，学校全面负责课后服务师资建设。其一，在职教师是主要师资来源。韩国课后服务教员库主要由在职教师、社区志愿者、校外教员三部分组成，根据2020年6月的数据统计，在674842个课后服务项目中，在职教师占比77.2%，83.5%的在职教师进行学术科目类课程讲授。其二，学校负责为偏远贫困地区组建教师队伍。为此，学校不仅对在校大学生开展专业培训，还要执行流动教师计划，如派名师前往贫困地区交流教学。截至2020年6月，韩国23231名在校导师与68366名学生进行配对，为占比25%的4803所偏远地区学校开设弱势儿童课后辅导项目。其三，学校全面承担教师质量保障任务。2016年韩国教育部《课后发展计划》中制定了一套教师绩效评估问责制，不仅对教师教学质量进行监督与评估，还需开展培训计划、筹集师资津贴、编写与开发教学材料、为社区学校提供名师咨询服务等，同时赋予教师理事会参与权、管理权与执行权[20]。(8)韩国每所学校都拥有学校理事会，由教师、学生和当地居民的代表组成，代表们有权审查学校管理的整体情况，并负责审计学校的年度预算、制定规则和条例、实施课后服务等。

(三)形成课后服务的“社会环境”：来自“校-社”协同

对于课后服务的“社会环境”而言，日韩两国非政府组织、社区部门、私立机构、公益团体等社会力量的协同参与，是发挥公立学校主体作用的有力补充，亦有着深厚的历史、社会根基。

1.日本课后服务积极建设“校-社共同体”

进入21世纪以来，日本社区积极参与，形成了多方共同发力的“校-社共同体”，建立了机构组织、家长、社区居民共同参与的“自愿系统”和“灵活网络”，较好地提升了学校课后服务内部驱动力。从政策源头出发，日本政府在2006年修订的《教育基本法》、2015年12月中央教育委员会制定的《下一代学校和社区计划》、2017年3月修订的《社会教育法》等政策法案中均提到校-社合作关系。目前来看，大部分日本小学课后服务的校-社合作机制已经较为健全，主要由校-社合作主体、管理部门、关键参与人员构成。

从组织层面来看，“社教网”(CCNLE)和社区学校作为两大校-社合作主体，是校-社教育资源嫁接而成的产物。社教网是一个由家长、居民、私营公司、教师协会(PTA)、公益组织(NPO)共同参与，以创建多样化课后服务平台为宗旨的教育网络。社区学校采取学校管委会制度，由家长、居民、协调员等组建理事会，向社会提供开放性课程。从管理层面来看，日本政府在2017年3月修订的《社会教育法》中明确规定，课后活动由地方行政管辖区教育委员会全面负责，其下属的终身学习科和社会教育科承担了经费使用、人员分配、社区学校管理等具体事宜。从人员层面来看，协调员、社会教育主任、社区联络学校工作人员作为三类关键参与人员各司其职。协调员负责对社教网、志愿者等进行联络、组织与协调等，需要调动社区内一切人、财、物，是推进校-社合作成效的首要关键人物；社会教育主任分布在各市级及县级教育委员会，与私人企业、非盈利组织等机构开展合作，促进社区组织和当地居民形成合力，此类人员必须具备专业资格审查，如熟练掌握“终身学习支持理论 ”“社会教育管理理论”等学科理论知识，通过课程考核后方能指定上岗；社区联络学校工作人员大多数为教师或办公室人员，主要负责校际、校府、校社间的协调工作[4]。

2.韩国课后服务推动“校-社”合作关系由被动走向主动

综合来看，韩国课后服务的“校-社”合作关系并非从始而至，而是历经了2004年-2007年的学校区域社会化阶段、2008年-2012年的民间参与扩展阶段，以及2013年至今的安置过渡阶段三大阶段发展历程，伴随着国家政策导向变化，以及应对不断升级的社会需求，逐步形成的由被动走向主动的局面。

回溯历史，韩国民众对学校教育有根深蒂固的传统观念，学校被视为儿童教育的唯一安全圣地，“校-社”关系长期处于被动维系状态。20世纪50年代，韩国发起了一场影响深远的社区学校运动(9)韩国于20世纪50年代起发动了轰轰烈烈的农村改进运动，由于工农业增长的巨大不平衡造成了农村的凋敝，政府在第三个五年计划中提出了“农村经济开发计划”，决定大力开发农村。在此背景下，20世纪50年代起，一场社区学校运动开始发起，强调促进公立学校发挥教育当地居民的功能，即通过解决社区问题，并改善该地区的生活质量。这次运动虽未取得预期成效，但被视为是日后课后服务改革的重要根源。，强调社区问题应通过公立学校教育来解决，这对课后服务中社区的加入影响深远。2004年起，政府开始重视减少私立教育，课后服务表现出追求教育机会均等的特征，并以恢复分层补课等形式开展，增加了教育福利概念。2006年起，为了加大对学校教育功能补充，以学校区域社会化为导向的课后服务政策开始盛行。

2004年-2007年期间，在韩国教育与人力资源开发部的指挥下，同时在“新社区运动”社会发展背景的深远影响下(10)新社区运动又称新村运动，是20世纪70年代起韩国政府根据本国工农业发展失衡、城乡差距加大的现状而发起的一场旨在加快农业现代化和建设新农村的重建运动，其大体经历了四个发展阶段：1971-1973年的基础建设阶段、1974-1976年的扩散阶段、1977-1980的提高阶段、1981-至今的国民自发运动阶段。“新社区运动”取得了精神启蒙、经济发展、社会进步等全方位的成就，运动精神传播到了城市、工厂、学校，出现了城市新村运动、工厂新村运动、学校新村运动，发展成全民族振兴运动的格局。，政府机构不断推动农村、山村、渔村等社区参与力度，逐渐呈现学校区域社会化的特征，小学课后托管支持项目和高校辅导支持项目依托社区开展。进入2008年-2012年民间参与扩展阶段，韩国政府陆续推出课后社会企业发展计划、学校自由化促进计划等多项政策，并制定课后管理人员经济激励制度、课后支持社会服务代理制度等，鼓励家长、私人企业、社会机构等民间主体加入。如2009年起，韩国教育、科学和技术部专门先后设立课后服务小组，由10个城市的教育办公室联合开展课后支持中心的运行测试，引入家长协调员制度，实施日托教室制度。进入2013年至今的安置过渡阶段，韩国政府根据“国家任务行动计划”，重点提升小学的课后服务质量，并实施免费小学课后托管服务。此时的社会参与主要带来了以下几方面的积极影响：其一，农渔村社区发挥文化中心作用，营造出浓郁的课后服务文化氛围。其二，非营利性私人委托运营机构的深度参与，为学生提供了常规课程较为匮乏的英语母语者课程、计算机认证等学习内容。其三，与当地高校合作开展的大学生导师制度对学生的生涯规划、技能选择等产生了积极影响[21]。

从过往的20年来看，韩国课后服务被视为是减小社会阶层和地区间差距的有效载体，社会力量的加入可促使这一目标达成。在此背景下，政府对课后服务的校-社合作进行举力支持，学校更加积极主动地融入社区网络，形成了课后服务校-社一体化的推进格局[22]。

三、日韩课后服务发展路径的同异比较

日韩课后服务从组织架构、项目设置、资源供给入手，形塑出较为稳定的制度框架，探索出多样化的实践模式，除来自公共教育系统自身镌刻的合法性之外，课后服务“机构化”趋势也为其发展铺平了道路。两国积极回应社会诉求，坚持政府主导，强化政策理念，加大保障力度，倡导社会多元参与，重视师资培养，加大服务场地建设，在制度路径与实施路径上显示出某些相似特征，但亦存在各自的特殊性。

(一)日韩课后服务制度路径的同构性

迪马久和鲍威尔(DiMaggio & Powell)提出的“制度同构”是追求制度合法性的表现，日韩课后服务出现的制度同构性主要源于两个层面，一是对政府体系的路径依赖，主要体现为自上而下的政府集权管理，二是对文化和价值观的承接，即在东方儒家文化价值观影响下，两国均将学校视为推动社会发展的主体场域[23]。

1.“自上而下”：政府采取立法政策托底，拥有高度行政管理权

对日韩两国而言，课后服务制度都体现出对政府的高度依赖，呈现出自上而下的发展路径。就政策意图而言，两国政府通过加大立法保障与政策托底、简化中央与地方合作程序、拓展财政支援手段等方式响应教育需求。就制度属性而言，虽然两国课后服务是以市场为导向开展的一项“竞争与选择”的自主活动，但作为一项基本公共政策，始终无法脱离政府的强力行政干预，政府的资源调配和效率供给也较好地缓解了社区内关系弱化、人口不断减少等社会矛盾[24]。

2.“双向互动”：学校发挥主导作用，形成校-社伙伴关系

随着课后服务链条的不断拓展，两国政府利用政策支持优势，一方面，突出学校发挥主阵地功能，将校外公共场所作为有益补充，迎合了绝大数家庭、社会与民众的文化认同与价值认知。另一方面，两国课后服务均强调“校-社”合作共育，持续推进社区参与。如两国政府纷纷建立课后服务支持与合作部门，鼓励社区居民以志愿者身份参与，推行校-社合作“路线图”等，有效地促进了校-社伙伴关系[25]。

(二)日韩课后服务实施路径的差异性

回归生态学视角，课后服务系统与其所处的社会、政治和经济等因素密切相关，彼此相互交织、互相影响。日韩两国虽凸显出相似的社会困境，如低出生率以及较难满足的多样化教育需求等，但两国课后服务的生态环境十分庞杂，其实施的重点领域、价值功能、组建成分、主体行动等方面也存在差异。

1.日韩课后服务实施的重点领域与价值功能存在差异

就课后服务实施的重点领域而言，韩国课后服务以发展学生学术能力为导向，被视为是公立学校教育的有力补充手段。日本课后服务则提出以儿童全面发展为中心，旨在保障儿童在校课后安全、预防儿童与青少年不良行为等[26]。就课后服务实施的价值功能而言，两国课后服务的教育扶贫功能权重有所差异。韩国强调通过教育服务不断缩小社会经济群体间差距，为低收入家庭、农村地区学生长期提供高额的课后服务金额与补贴。而根据OECD国民收入质量衡量的吉尼指标显示，日本社会与韩国社会相较而言更为平等，因此日本民众对于课后服务发挥教育公平的关注度较少[27]。

2.日韩课后服务实施的公私成分与主体参与不尽相同

一方面，日韩两国课后服务中的公、私成分不尽相同。韩国政府寄望通过推出大量廉价且高水准的课后服务项目以替代高昂费用的私人辅导，进而缓解教育资源不平等引发的社会不公平矛盾。而日本政府与民众对待课后服务私有化问题并不特别排斥，给予营利性私人辅导机构、供应商、投资商等一定的发展空间。另一方面，两国课后服务中的主体参角色和实践方式有所区别。韩国主要采用一种较为分散且自下而上的形式，提倡政、校、社三方共同参与课后服务地区性合作。日本则采用相对自上而下的实践手段，强调国家层面的立法及政策支持，明晰地方主体责任关系。尤为关键的是，在遭受2011年“3.11”东日本大地震等自然灾害后，日本重新审视发挥家庭和社区的核心力量，将提升校-社教育合力视为长久之计[2]。

四、“双减”背景下日韩课后服务对我国的反思与启示

基于上述分析可见，日韩政府面临着课后服务多元化的价值选择，逐步破解社会结构矛盾与公众价值争议形成的困局，对基础教育公共服务体系展开了结构性调整。两国政府在课后服务政策推进过程中，针对教育公共性、教育公平、教育质量三大根本问题反复权衡与不断探索，取得一定成效的同时也暴露出立法跟进不足、教师负荷严重、质量保障孱弱等政策导向与实践偏差带来的价值风险。我国与日韩两国同处东亚文化圈，作为东方儒家思想的发源之地，具有城乡二元鸿沟、人口老龄化、学生教育需求多样化等诸多相似社会背景，在课后服务政策与实践探索之维上自然有所“共通”之处。随着“双减”政策出台，从课后服务入手，筑牢公平是实现教育公共性的根基之石，也是扩大教育资源与提升教育质量的重要保障。为此，我国一方面要看到日韩邻国在课后服务改革方面取得的成绩，另一方面也要注意规避过度路径依赖和政策趋同，对其成效与经验进行适度借鉴与创新[28]。

(一)亮明课后服务的法律、职能属性以回归教育公共性

课后服务作为一项教育活动，对其法律身份与职能属性进行定位是其教育规律的应然要求。韩国长期面临着公立教育失位导致的课后服务乱象丛生、甚嚣尘上的影子教育侵蚀公共教育资源等严峻局面，政府承担起公共主体责任，塑造责任形象，最终形成一套较为系统完整的课后服务支持体系。日本政府统筹指挥，尽可能调动学校场地与协调社区资源，从最初服务于有限学生群体的课后俱乐部项目开始转向受众更广的课后班项目，不断拓展课后服务的教育功能。我国“双减”政策对基础教育的公共性属性作出明确定位，从国家在教育资源的配置中占据绝对主导地位来看，课后服务作为公共政策具有公共性这一基本事实不容动摇。在“双减”背景下，课后服务必须坚持党全面领导下的政府和相关部门统筹推进，学校作为基本学科教育和综合素质教育的主阵地发挥主导作用，校外教育作为学校教育的有益补充发挥协同作用。

此外，课后服务系统纷繁庞杂，不同类型的教育项目各具特质，只有在相关政策法规体系框架下明确具体目标，配以物资、师资、活动场地等相应的教育资源后方能实现最大化功能与价值。近年来，韩国课后服务由中央政府对地方赋权过程中，愈发受到来自非标准化、非程序化政策法规的诸多钳制。截至目前，韩国教育部对课后服务合法性的唯一解释仅来自《基础教育法》提出的“学生自愿参与”原则，在课后服务管理的针对性与指标性等方面表现乏力。日本在国家立法政策层面则更显经验老道，日本课后服务的立法与政策体系为学校、社区、家庭三者的共生、共存培育了生态土壤。“双减”政策颁布后，我国各地区反映迅速，积极开展了有关课后延时服务政策文件的规范性工作。在此过程中，各省市对课后服务实施细则仍缺乏明确指导，导致课后服务在时间、场地、师资等形式与内容方面手段单一、界限模糊。在此阶段，亟需加快完善相关法律法规方案，加快政策体系建设，明晰课后服务在实践操作层面的价值功能，并应分级分类对相关机构人员作出责权定位。

(二)构建课后服务体系、发挥教育补偿功能以筑牢教育公平

科学设计教育服务体系，扩大以学校为主体的教育资源是课后服务发展的实然要求。“双减”政策无疑对基础教育改革中暴露的结构性矛盾出手“重拳”，《意见》明确将“课后服务”定位为“学校课后服务”，对学校教育权重进行增益，但同时也引发了教育公平的新挑战，加大了校际教育质量对学生发展的影响作用。一方面，应构建多层次的课后服务支持体系。可借鉴韩国中央政府与地方政府联合行动，采取地方弹性制度，实行教育厅引导下的地方学校与社会团体合作，提供多元化“托管+教育”服务的做法。为此，我国可采取政府主导下的财政拨款、项目补贴等手段，灵活运用多方渠道进行教育资源配置，如适当援引社会组织、办学机构，以学校为主阵地，提供场地设施，拓展课后服务的教育教学服务功能。另一方面，应构建多样化的课后服务内容体系。日本依据地方自治体各自学情打造独具特色的内容体系并加以实施。我国可结合地域情况，寻求针对不同地区、不同学校、不同教育对象的适切性教育诉求，设置多元化、多层次、互补性的课外活动项目，同时跟进课后服务的评估与反馈机制。

此外，作为一项基础性教育服务，课后服务承担着补偿弱势群体、促进教育公平、缩小教育差距的公共责任。我国可借鉴韩国政府对城市低收入家庭及农村弱势群体采取托管服务的补偿性措施，以及日本为弱势儿童提供放学后时段免费学习等做法。[29]一方面，建立城乡之间、校内外之间的教育融合协调机制。即加大城乡教育资源要素流动、利用校外培训机构人力、物质资源等，扩大义务性课后服务对弱势群体的深度覆盖。另一方面，探索建设公益性课后服务平台。可依托各级、各地区教育部门，设立普惠性教育辅导服务机构；鼓励高校与相关机构创设家教中心；发动公益力量，在社会组织、社区群众、专业人士等广泛参与下，为留守家庭、贫困家庭、多子女家庭提供义务性、免费课后服务。

(三)拓宽社会资源渠道、丰富师资供给链条以提升教育质量

出于对课后服务供给质量的高度重视，“双减”政策加大了学校作为政策执行者的作用机制，并重视盘活社会资源、推进多元主体协作、实现社区治理创新，本质上是一场教育领域的供给侧改革。具体而言，未来可从两方面提升“双减”背景下的课后服务质量。

其一，拓宽社会力量参与公共教育的资源渠道。对日韩两国而言，课后服务的社区教育具有独特功能性。韩国政府利用社区公共资源，发动人力资源对课后服务进行补充。日本政府彰显主导作用，促成“学校+社区机构”协作模式，共享教室、活动场所或组建看护、托管、娱乐性质的儿童俱乐部等。“双减”背景下的课后服务改革，涉及资金、场地、监管等，学校单方面实施困难重重，《意见》鼓励第三方机构积极参与共建。地方上可由各级教育主管部门牵头，推动人力资源与社会保障部门及各级各类相关部门协同参与；学校可根据区域社会经济条件、家庭情况、儿童教育需求等，通过创建多样化的服务活动中心，适当开放高校图书馆、运动馆等，向社会开放公开课程与公益活动，鼓励家庭、社区、志愿者、非政府组织等社会力量参与。

其二，整合课后服务人力资源以丰富师资供给链条。日本课后班项目和课后俱乐部项目均对师资队伍有较高要求，其主要解决方案为政府牵头下的学校负责制，同时大力吸纳地区范围内的社区志愿者队伍。相较而言，韩国学校承担了全面保障课后服务师资队伍的主体职责，重视提升教师质量，严格执行流动教师计划、教师质量评估问责制、导师结对培养制度等。“双减”政策下，高质量的师资供给是的课后服务教学的“造血”机制。可适当借鉴日韩两国课后服务教师队伍的组建模式，一方面，在专业能力培训与资格认证等制度保障下，搭建区域内校际间、校-社间、社区组织间的综合教育网络，实施轮岗制、转岗制等教师流动服务，并采取配套的激励机制。另一方面，通过政府政策托底、校-社合作招聘、联合培养等形式，调动大学生和青年志愿者，部分吸收社会专业人士、退休教师等人员组建师资队伍，不仅能满足学生、社会人员个性化发展需要，也有益于减轻学校管理压力、拓宽教学渠道、推动课后服务供给方式创新。