我国婴幼儿照护服务政策的演进逻辑、问题及改进思路——基于“理念-任务-工具”的分析框架

邓和平，蔡迎旗

(华中师范大学 教育学院，湖北 武汉 430079)

婴幼儿照护服务是指国家、社会、家庭等主体为3岁以下婴幼儿健康成长和早期发展提供全方位的照料、护理、指导和教育的服务活动[1,2]。目前，从3岁以下婴幼儿(以下简称“婴幼儿”)照护服务供给模式来看，可划分为家庭照护模式和社会托育模式两大类。其中，家庭照护是在家庭中由主要抚养者负责婴幼儿照护的模式，而社会托育是社会各主体通过兴办托育机构或托育点，为家庭提供婴幼儿照护的模式[3]。虽然“婴幼儿照护服务”概念在2019年《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》(以下简称《意见(2019)》)的政策文本中才首次出现，但自新中国成立以来，促进婴幼儿照护服务发展的内容就已经出现在有关政策文本之中，并且经历了一个不断调适、完善的历史变迁过程，政策目标、内容等方面发生了深刻的变化。为此，梳理婴幼儿照护服务政策的这些变化，把握政策变化的内在规律，对于推进我国婴幼儿照护服务政策体系科学化、规范化具有重要意义。

近几年随着国家“二孩”“三孩”政策的陆续开放和落实，婴幼儿照护服务问题迅速成为了社会热点，与此同时婴幼儿照护服务政策的研究也呈现蓬勃发展之势，如和建花[4]、岳经纶[5]、张琨[6]等人以时间为线索对我国不同时期的婴幼儿照护服务政策进行了详细的解读。在具体的研究视角方面，洪秀敏[7]从早期教育服务的角度探讨了改革开放以来我国婴幼儿照护服务政策内容的变迁发展，李雨霏、马文舒等人从托育机构的视角出发梳理了自建国以来我国婴幼儿照护服务机构的发展脉络，蔡迎旗、陈志其[8]从“家庭”的视角探讨了不同政策工具下的婴幼儿照护服务供给模式，杨琳琳[9]从政策服务“分配—供给—传递—财务”的视角分析了我国婴幼儿照护服务政策发展脉络。可见，上述研究已经从不同视角对我国婴幼儿照护服务政策发展的脉络、特点、存在的问题以及政策重构等方面的内容都有所触及，但已有研究主要还是从单一的角度诠释婴幼儿照护服务政策的具体情况，几乎未将影响和形塑婴幼儿照护服务政策运行方向和形态的政策“理念、任务、工具”这三种核心逻辑和关键要素整合在一起进行分析。同时，该三维框架在杨波[10]、贺静霞、张庆晓[11]等人的政策研究中已经被广泛运用。因此，为更好地了解我国婴幼儿照护服务政策演变趋势和规律，探寻政策变迁中存在的问题及改进方向，本研究尝试构建一个“理念、任务、工具”的整合性分析框架。

一、分析框架

构建婴幼儿照护服务的政策分析框架是在既有研究成果和现有充足的政策文本基础上按照一定的逻辑规则对有研究价值的政策要素进行分门别类，进而从政策文本传递的信息中揭示出婴幼儿照护服务政策的价值特征、演变轨迹等的变化[12]。由此，本研究构建了包括政策理念维度、政策任务维度和政策工具维度的三维分析框架(如图1所示)，对我国1949-2021年以来，来自国务院、教育部门、卫生健康部门、民政部门、妇女儿童工作委员会等部门发布的21份涉及到婴幼儿照护服务内容的国家层面政策文本进行分析。

图1 婴幼儿照护服务政策的三维分析框架

其中，政策价值理念是指政策制定者赋予政策的一种由信念、理想、目标等要素组成的基本价值系统。根据婴幼儿照护服务政策文本的分析，可以将婴幼儿照护服务政策的价值理念分为多元福利理念、“重市场轻公益” 理念和普惠优先理念。政策任务是政策制定与政策实施的核心内容,影响着政策工具的使用方式。从《意见(2019)》文本中可以提取出关于婴幼儿照护服务政策的三大任务:加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导；加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度；规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构。政策工具是指政策制定者为实现特定的政策目标所采取的手段、方法或途径等[13]。学者豪利特和拉米什等人将政策工具分为三种(包括强制性政策工具、自愿性政策工具和混合性政策工具)。强制性政策工具是指在制定和执行政策时，主要依靠政府权威和强制力来干预规划目标及政策行为；自愿性政策工具是指在没有政府干预的情况下由社会、家庭、个人或者市场在自愿基础上完成预定任务；混合性政策工具是指政府适度参与，主要通过补贴、征税等方式鼓励私人部门、非政府组织和企业等进入决策过程[14]。下面将基于这三个维度来剖析新中国成立以来我国婴幼儿照护服务政策的发展演变。

二、我国婴幼儿照护服务政策的演进逻辑

新中国成立70多年来，我国婴幼儿照护服务政策内容体系在曲折中发展，在嬗变中建构，是一个多维立体、全方位推进的发展过程。在政策价值理念上从福利促进走向普惠优先；在政策任务上从强调托幼机构的发展走向对家庭、社区和社会等主体的综合提升；在政策工具使用上从单一型政策工具走向多元政策工具协同促进的变迁过程。

(一)价值理念之维：从福利促进走向普惠优先

揆诸史实，新中国成立初期国家百废待兴，为最大可能地解放妇女劳动生产力，动员妇女投入到社会主义生产建设中去，国家鼓励企业、机关等兴办婴幼儿照护服务机构并且相关费用由国家(单位)承担，“福利促进”成为当时婴幼儿照护服务政策的价值理念。1951年政务院发布并于1953年修订的《中华人民共和国劳动保险条例》就明确规定各企业工会基层委员会应根据企业情况与职工需要办理托儿所等集体劳动保险事业，而托儿所工作人员的工资、房屋设备以及一切经常性费用由所在的单位来承担。由此很快形成国家支持工作组织或社会组织提供集体福利的婴幼儿照护格局[15]，婴幼儿照护服务政策表现出强烈的福利促进的价值理念。

改变这一局面的是，1988 年，国家教委等八部门联合颁布《关于加强幼儿教育工作的意见》，为了减轻国家和企业负担，该意见提出：“发展幼儿教育事业不可能也不应该由国家包起来，要依靠国家、集体和公民个人一起来办”，并且强调“养育子女是家长依照法律规定应尽的社会义务”。自此，婴幼儿照护服务与福利切割开来，“重市场”“重社会”而“轻公益”“轻政府”成为这一时期婴幼儿照护服务政策的主旋律。婴幼儿照护服务也由原先福利性质的服务转变为家长付费购买服务，婴幼儿照护责任则由单位回归家庭，婴幼儿照护服务政策的价值理念走向了“重市场轻公益”和“重社会轻政府”的道路。需要注意的是，在20世纪80年代末至21世纪初，在教育界基本使用“幼儿教育”“早期教育”“学前教育”用以指“托幼事业”的概念，而全国妇联系统则基本沿用“托幼”概念，在卫生、人口等实践领域也更多使用“托幼”“托育”等概念[16]。因此，这一时期，有部分婴幼儿照护服务政策隐含于幼儿教育政策之中。

进入2010年以后，婴幼儿照护服务事业发展迎来了新的转折点，为缓解家庭育儿压力，进一步解决好民生问题，国家相继出台了一系列促进婴幼儿照护服务事业发展的相关政策规划和行动计划，突出强调婴幼儿照护服务的社会公益和普惠的价值理念。2010年，中共中央、国务院印发的《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》指出：“积极发展公益性普惠性的儿童综合发展指导机构”。2012年，教育部印发《国家教育事业发展第十二个五年规划》，提出“积极开展公益性的0-3岁婴幼儿早期教育指导服务”。《意见(2019)》中强调要坚持“政策引导、普惠优先”的发展原则，要优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构发展。同年两部委关于印发《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》再次提出“普惠导向”的婴幼儿照护服务发展原则。从这些政策来看，普惠优先成为当前婴幼儿照护服务政策的基本价值理念和发展导向。

(二)任务安排之维：从强调托幼机构的发展走向促进家庭、社区、社会联动提升

通过对过去70多年我国婴幼儿照护服务政策任务变迁轨迹的梳理发现，在计划经济期间，为了方便妇女积极投入到社会主义事业建设之中，鼓励各级组织(包括城市以企业或单位为基本组织，农村以社队为基本组织)大力发展托幼机构以解决其后顾之忧就成了这一时期婴幼儿照护服务政策的重要任务。1953年政务院修订的《中华人民共和国劳动保险条例》要求女职员学龄前子女人数达到一定规模的单位要设立托儿所或哺乳室。1956年，教育部联合卫生部、内务部共同发的《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》再次强调为了帮助母亲解决照顾和教育自己孩子的问题，托儿所的数量应该相应增加。1958年《中国共产党八届六中全会关于人民公社若干问题的决议》提出“公社应适应广大群众的迫切要求，创办包括托儿所在内的集体福利事业”。以上政策的颁布，使得该阶段我国婴幼儿照护服务机构呈现井喷式发展，截至1956年底，基层托儿所数量由新中国成立初期的119所升至5775所。当然，由于特殊的历史原因，从1959年开始，我国托幼机构遭到破坏，几近消亡，直到1978年改革开放之后托幼机构才开始逐渐恢复。

然而，随着1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》的发布，社会主义市场经济的确立，中国进入以“市场化”为特征的改革时期，婴幼儿照护服务事业再次遇挫，大量企业办或机关办的托幼机构萎缩消失，婴幼儿照护服务政策导向和选择逐渐向社会化、市场化、民营化倾斜。此时的政策体现出“重教育、重市场”，而“轻托育、轻政府”的价值理念，并且逐渐将婴幼儿照护服务政策窄化为学前教育政策，导致这一阶段为3岁以下儿童提供照护服务的托儿所完全在政策中消失。值得注意的是，这一时期加强家庭早期教育指导和支持逐渐成为政策话语体系中的内容之一。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出：“重视婴幼儿的身体发育和智力开发，普及婴幼儿早期教育的科学知识和方法”。2003年，国务院办公厅发布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》提出：“全面提高0-6岁儿童家长及看护人员的科学育儿能力”。2006年，中共中央、国务院印发的《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》再次强调：“大力普及婴幼儿抚养和家庭教育的科学知识，开展婴幼儿早期教育”。由此，我国婴幼儿照护服务由政府、社会、家庭协同共育的局面初见端倪。

进入2010年以后，随着中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出：“重视0至3岁婴幼儿教育”，我国婴幼儿照护服务事业进入历史新纪元，发动家庭、社区、社会等一切力量来促进婴幼儿照护服务事业发展成为了此时的重点任务。2012年《教育部办公厅关于开展0-3岁婴幼儿早期教育试点工作的有关事项的通知》，开始从实践层面探索发展0-3岁婴幼儿照护服务模式和经验。之后，《意见(2019)》明确提出加强对家庭支持、社区支持、机构规范的三大政策任务，以及同年两部门共同起草形成的《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》提出要围绕“政府引导、多方参与、社会运营、普惠可及”，深入开展“政企合作”的指导思想。自此，标志着我国初步形成包括政府、家庭、社区、社会在内的多主体联动、相互协作共同促进婴幼儿照护服务发展的政策导向。

(三)工具使用之维：从单一型政策工具走向多元政策工具协同促进

从新中国成立到20世纪80年代中期，我国婴幼儿照护服务政策工具主要为强制性政策工具。这段时期由于社会生产与国家建设的需要，政府以指令性的政策要求各级单位组织举办托幼机构，解决职工妇女的婴幼儿照护服务需求，如1953年政务院修订的《中华人民共和国劳动保险条例》就要求女职员学龄前子女人数达到一定规模的单位要设立托儿所或哺乳室。这种指令性和指示性的政策行为迅速地促使我国原本属于家庭责任的婴幼儿照护转变为单位照顾，婴幼儿照护由私事转变为公事。可以说，这一时期的婴幼儿照护服务政策工具表现出的政府权威和行政指令色彩非常明显。

从20世纪80年代末，特别是1992年党的十四大开始，国家进入全面建设社会主义市场经济体制时期，经济政策成为国家的主导政策，以致很长一段时期 “只有经济政策没有社会政策”。这一阶段政府在指导婴幼儿照护服务事业发展上使用的政策工具有了显著变化，从强制性政策工具转变为自愿性政策工具。具体表现为政府逐渐从婴幼儿照护服务领域内撤出，婴幼儿照护责任除了回归家庭也被推向市场而政府责任则被淡化。1988年，国家教委等八部门联合颁布的《关于加强幼儿教育工作的意见》明确指出，“养育子女是儿童家长依照法律规定应尽的社会义务，幼儿教育不属于义务教育，家长送子女入园理应负担一定的保育、教育费用”。与此同时，社会力量办托的方针逐步确立，1992 年，国务院颁布实行《九十年代中国儿童发展规划纲要》，提出社会力量办园方向，为婴幼儿照护服务发展指明了市场化、社会化的方向，但是政府对婴幼儿照护服务市场却没有实质性干预和规范。至此，“重社会、重市场、轻政府”的婴幼儿照护服务政策格局基本形成，也因此导致这一时期婴幼儿照护服务事业发展陷入困境。

进入2010年以后，婴幼儿照护服务事业再次引起国家的高度重视。随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》《关于当前发展学前教育的若干意见》《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》等文件的颁布，婴幼儿照护服务作为非基本公共服务的属性再次凸显，而原来单一的强制性政策工具或自愿性政策工具则难以有效对接当前以“家庭为主、托育补充”的照护服务模式。因此，这一时期政府从单一型政策工具选择转向综合运用自愿性政策工具、混合性政策工具与强制性政策工具，形成多元促进的政策工具集合体，助推婴幼儿照护服务事业发展。具体表现为：一是将发展婴幼儿照护服务作为地方事权，中央主要负责制定政策法规和通过预算投资引导发展。二是明确了“家庭为主、托育补充”的照护服务模式，通过鼓励社区、市场等多主体积极参与婴幼儿照护服务[17]。《意见(2019)》明确提出围绕“政府引导、多方参与、社会运营、普惠可及”的婴幼儿照护服务发展思路。三是明确各职能部门的监管职责，并对事业单位、营利性托育机构展开分类管理。

三、我国婴幼儿照护服务政策发展过程中存在的问题

从对新中国成立以来我国婴幼儿照护服务政策文本的分析来看，婴幼儿照护服务事业发展已经有了比较清晰的政策构想和比较完备的制度设计，不同时期的政策也起到了一定的政策功效。但关照现实，婴幼儿照护服务政策在价值取向选择、任务实施措施、政策工具使用等方面仍然存在一些问题。

(一)婴幼儿照护服务政策本体价值的式微，导致政策缺乏张力

19世纪德国社会学家马克斯·韦伯(Max Weber) 在分析西方资本主义现代化演进过程及其本质的时候提出“合理性”(rationality)概念并将合理性分为两种，即价值(合)理性和工具(合)理性。二者在婴幼儿照护服务政策演变过程中也有着不同的表现形式。自新中国成立以来,强调为国家事业发展服务的工具理性价值成为了婴幼儿照护服务政策的核心诉求和主要目的，而促进婴幼儿的健康成长和早期发展的本体价值则长期被弱化，这一点从我国婴幼儿照护服务政策的价值理念也可以看出。1953年政务院修订的《中华人民共和国劳动保险条例》，要求企业为女工人、女职员单独或联合其他企业设立托儿所或哺乳室；2020年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将健全婴幼儿照护服务政策作为实施积极应对人口老龄化国家战略的重要内容。从这些政策内容来看，我国的婴幼儿照护服务政策和国家社会经济发展、人口战略等因素紧密相连，在无形之中成为了国家宏观战略的一部分，从而使现实中婴幼儿照护服务的价值取向偏向“国家本位”和“社会本位”。尽管随着国家经济发展水平的变化和人民对早期教育服务需求的转变，国家制定的婴幼儿照护服务政策价值也在不断地从工具价值向“以人为本”“幼儿为本”的本体价值转移。2010年，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010—2020年)》提出“要重视0-3岁婴幼儿教育”，标志着婴幼儿照护服务政策的工具理性和价值理性关系的缓解，科学的儿童观开始深化，但这种政策价值的转变还非常有限。当然，国家出台相关政策很重要的一方面是为国家发展服务，为政治服务，这样的外在目的无可厚非。但是，当政策的工具理性过于强势，就容易导致政策的内容设计和政策执行上缺乏长远考虑，也势必造成婴幼儿照护服务政策制定主体和执行主体间的关系失调，即政府与家庭、社会市场之间矛盾加巨，从而使婴幼儿照护服务政策内部结构张力失衡，影响了政策效能的发挥和婴幼儿照护服务质量。

(二)家庭婴幼儿照护支持政策缺乏实质性内容，导致政策总体效果欠佳

保障发挥家庭作为婴幼儿照护服务主体的核心功能应该是婴幼儿照护服务政策的重要内容之一。然而，从新中国成立以来的婴幼儿照护服务政策任务和政策措施来看，政策中涉及家庭照护的内容非常薄弱，政策更主要表现出的是“重社会托育、轻家庭照护”的倾向。具体而言，新中国成立至20世纪80年代中期，我国婴幼儿照护服务政策的主要任务是发展单位福利性质的托幼机构，政策条款中完全没有家庭照护支持的内容。20世纪80年代末，加强家庭照护服务指导的相关政策内容开始在政策文本中出现，但并未发挥实质性作用。以1999年国务院发布《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》为例，该《决定》提出“要重视婴幼儿的身体发育和智力开发，普及婴幼儿早期教育的科学知识和方法”。但是该文件在具体内容表述上则没有明确的解释和说明要如何帮助家庭强化婴幼儿早期教育，更无任何后续配套政策来落实这一政策，使得相关政策文本停留于政策层面；同样，《意见(2019)》提出要“加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导”，该部分内容也没有相应的配套措施，相关政策难以真正落地，操作起来就容易出现政策执行走样的状况。此外，我国婴幼儿照护服务的政策权力主体往往把目光集中于政策的宣传上，执行的过程监督与成效评价被忽略和淡化，特别是家庭照护方面，无论是服务支持还是经费支持都缺乏落实，更没有家庭照护支持的监督评估体系，严重影响了婴幼儿照护服务事业发展。

(三)婴幼儿照护服务政策工具使用失衡，导致政策效能降低

新中国成立以来，随着婴幼儿照护服务政策的演进，国家在政策工具的使用上逐渐多样，强制性政策工具、自愿性政策工具和混合性政策工具得到了拓展和充分运用，这也就使得我国婴幼儿照护服务政策的总体发展态势良好，国家层面制定的政策在运行过程中能够与社会改革、教育改革、人民需求保持协调，一定程度上缓解了家庭的婴幼儿照护服务压力，达到了特定时期的政策目的，但同时也可以发现婴幼儿照护服务政策工具存在使用不当的问题。具体表现在：一是过于强调强制性政策工具的使用。计划经济时期，由于特殊的政治环境，婴幼儿照护服务政策主要采用单一的强制性政策工具，以国家行政主导的方式强行将婴幼儿照护服务从家庭“私人领域”转变为“公共事务”，通过单位福利的模式为家庭提供婴幼儿照护服务，呈现出“去家庭化”的照护服务模式。不可否认，这种政府主导式的强制性政策工具是推动婴幼儿照护服务发展的强有力手段，但这也导致了这一时期的家庭照护失灵。二是过于强调自愿性政策工具的使用。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》中提出将“增进企业活力”作为经济体制改革的中心环节，社会主义市场经济确立，国家将婴幼儿照护服务事业彻底推向家庭和市场，使得婴幼儿照护服务中政府责任模糊甚至消失，最终导致较为严重的 “市场失灵”现象。进入2010年之后，尽管国家综合使用了强制性、自愿性和混合性政策工具，但由于政府责任和角色定位仍然不清晰，工具使用失当，也造成了“市场失灵”问题的出现。

四、我国婴幼儿照护服务政策的改进思路

当前，我国正处于改善人口结构、积极应对人口老龄化的战略机遇期。0-3岁婴幼儿照护服务作为满足民生需求，促进生育意愿的重点内容，成为我国政府当前和未来一段时间内深化民生领域改革的重要着力点之一。因此，针对婴幼儿照护服务政策中尚存的历史问题，面对新的发展阶段，我国婴幼儿照护服务政策有必要从以下三个方面做出改进。

(一)厘清政策价值结构，增强婴幼儿照护服务政策的活力

婴幼儿照护服务政策的价值结构是一个涵盖了多元的价值体系。反观现实，婴幼儿照护服务政策价值结构长期处于工具理性强势而价值理性式微的状态，以至于无论是家庭照护还是社会托育机构照护，在内容上均不同程度地存在“重托轻教”或者“重教轻托”的问题。为此，未来在婴幼儿照护服务政策制定和执行过程中应该统筹政策的工具性价值和本体价值，尽量使二者处于一个平衡状态，以实现婴幼儿照护服务所承载的公共目标为终极的价值追求。

第一，突出婴幼儿照护服务政策的本体价值。已有心理学和脑科学的研究表明，生命的头几年是人一生中大脑发育最为迅速的阶段，对个体未来发展影响巨大。在越来越重视婴幼儿早期发展的今天，无论社会经济、人口等政策如何变革，始终要把婴幼儿本位的价值取向作为婴幼儿照护服务政策的价值追求。政策制定者在制定政策，执行者在执行政策的时候必须眼里有婴幼儿，避免片面地将婴幼儿照护服务政策作为促进经济发展或者人口增长的政治工具，而是要把促进幼儿个体身心健康发展的本体价值放在首要位置，保证其不因其他社会变革而浮沉，使个体身心能够得到充分自由地发展，这也是实现婴幼儿照护服务政策工具价值的必要条件[18]。 因此，“婴幼儿本位”的价值取向理应成为新时代婴幼儿照护服务高质量发展的起点和落脚点。

第二，发挥婴幼儿照护服务政策的社会价值。从投资理论的视角来看，国家对于婴幼儿照护服务的公共支出能够产生一定的正外部效应，特别是全球人口老龄化日趋严峻的今天，强化对婴幼儿的社会投资，不仅可以为家庭提供更高质量的婴幼儿照护服务，还可以让家庭成员有更多的时间参与社会劳动以及提高家庭的生育意愿等应对人口红利消失的重要作用[9]。回顾过去70多年，我国婴幼儿照护服务事业长期处于不均衡、不充分的发展状态，不仅数量不足、结构不合理而且质量参差不齐[19],已经间接或直接影响到了家庭生育意愿，成为阻碍国家优化人口结构的绊脚石。为此，一方面，国家在制定婴幼儿照护服务政策的时候应该从减轻家庭养育负担、促进妇女就业、提升人力资源禀赋优势的角度出发，考虑不同地区经济水平差异、城乡差异、不同家庭结构差异的实际情况，特别是对于弱势群体家庭，应该构建具有针对性和差异性的婴幼儿照护服务政策。另一方面，需要充分认识到婴幼儿照护服务事业的社会公益和普惠属性，在政策中强化政府责任，明确各部门责任落实。总之，只有以促进婴幼儿发展作为政策价值结构体系的逻辑起点，综合权衡工具理性和价值理性在政策中的地位，进而以科学的价值取向来制定和执行婴幼儿照护服务政策，才能真正推动婴幼儿照护服务事业的可持续发展。

(二)健全家庭婴幼儿照护的保障措施，提高婴幼儿照护服务政策的执行力

家庭照护是我国婴幼儿照护的传统方式和主导方式，对婴幼儿的身心健康成长起着关键作用[20]。《意见(2019)》提出的“家庭为主，托育补充”的婴幼儿照护服务原则进一步明确了家庭照护的核心地位，同时还专门提出“加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导”的政策任务。然而，长期以来我国婴幼儿照护服务政策却对家庭照护的关注非常有限，在实践中对家庭照护的支持与指导得不到落实。为此，亟需加快研制科学、专门支持家庭婴幼儿照护的政策保障体系，使家庭照护的支持和指导能够认真执行，促进家庭婴幼儿照护主体功能的有效发挥。

第一，完善家庭婴幼儿照护支持措施。从《意见(2019)》可以看出，当前家庭婴幼儿照护服务的支持内容主要围绕专业支持、时间支持、经济支持展开。具体而言，在专业支持方面，应该坚持以社区(街道)为依托，联合卫生健康部门、妇联、社区以及周边学校等主体力量，利用周末等节假日时间定期组织开展科学的育儿讲座、家长课堂、在线指导、亲子活动、疾病防控等形式的活动为家庭提供婴幼儿健康养育、科学照护等方面的知识和指导，辅助家庭更科学地开展婴幼儿照护工作。另外，还可以通过社区(街道)为单元的家庭访问对婴幼儿的家长进行面对面的指导服务，帮助家庭解答育儿难题[21]。在时间支持方面，全面落实产假政策，明确规定用人单位要严格推行产假、奖励假、陪护假，支持用人单位采取更加弹性的工作制为婴幼儿的父母提供灵活的照护时间支持。同时，政府应该通过税收减免等方式给予用人单位，特别是中小民营企业一定的补偿，明确减免标准，以此来激发这些企业能够切实落实相关政策。在经济支持方面，政府要设立婴幼儿照护家庭专项资金，一方面为婴幼儿家庭提供生育津贴、育儿津贴等家庭育儿福利；另一方面为社区、单位、高校等参与家庭婴幼儿照护支持的单位组织提供一定比例的经费支持，确保婴幼儿照护服务指导活动能够顺利开展。

第二，完善家庭婴幼儿照护支持的监督措施。加强对家庭婴幼儿照护服务支持的监督对保障家庭婴幼儿照护服务支持与指导质量至关重要。为此，按照属地管理和分工原则，以地方政府为监督主体，制定家庭婴幼儿照护服务支持监督细则，对用人单位的时间支持，社区、卫生部门等组织机构的专业支持展开监督，同时上一级政府部门也要对下一级政府部门在专项资金支持方面展开监督核查，确保各项家庭照护的支持政策措施能够落实到位。

(三)优化政策工具组合，提升婴幼儿照护服务政策的效力

政策工具的选择和优化组合直接影响着政策的执行效率，对政策目标的达成情况起到至关重要的作用[22]。我国婴幼儿照护服务的公共性特质和参与主体的多元化决定了单一的强制性政策工具难以发挥其最好的作用，而不同类型的政策工具合理搭配是提升婴幼儿照护服务水平的重要手段。因此，解决当前婴幼儿照护服务政策工具使用的失衡问题已然成为新时期婴幼儿照护服务综合治理的重要内容，而盘活多元化、差异互补的政策工具箱是解决这一问题的重要途径。

第一，运用强制性政策工具来塑造政策推力。目前我国婴幼儿照护服务的相关政策主要涉及规划、指南、意见等文件，缺乏专门性的法律法规来规范治理，这也是导致目前婴幼儿照护服务市场失灵的重要因素。因此，未来应该尝试出台关于婴幼儿照护服务的专门法律法规，通过法规、命令、指示、监督等一系列管制政策措施来保障婴幼儿照护服务的有序开展，让强制性政策工具成为我国婴幼儿照护服务塑造政策推力。第二，运用自愿性政策工具来增强政策拉力。《意见(2019)》明确提出要：“充分调动社会力量的积极性，多种形式开展婴幼儿照护服务”。因此，在婴幼儿照护服务供给方面，应该充分运用自愿性政策工具来引导市场、家庭和社区的广泛参与，激活婴幼儿照护服务的发展动力。第三，运用混合性政策工具来提升政策张力。2019年《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》提出围绕“政府引导、多方参与、社会运营、普惠可及”的思想发展托育服务。因此，可以建立“国家-市场-社区-家庭”模式的合作网络[23]，在充分尊重市场规律发展婴幼儿照护服务的同时，各级政府还需要进一步发挥责任主体作用，通过资金支持、行政监管等手段参与到社会托育机构的扶持和管理，通过为家庭提供教育与培训等方式参与家庭照护服务指导。最终构建起促进婴幼儿照护服务发展的长效机制，实现婴幼儿照护服务的高质量发展。总之，需要改变单一政策工具的选择取向，加强强制性、自愿性和混合性政策工具的综合运用，构建“政府引导、市场参与、家庭负责”的多元合作机制，消除政府过于强势或者过于软弱的局面，从根本上解决婴幼儿照护服务政策工具使用失衡的问题。