我国服刑人员未成年子女的政策演进

李 丹 付丰雷

（中国人民大学社会与人口学院 上海大学社会学院）

一、研究背景

我国服刑人员未成年子女最新的统计数据是2006年司法部《监狱服刑人员未成年子女基本情况调查报告》。报告显示，截至2005年年底，我国监狱服刑在押犯共有156万名，其中有未成年子女的服刑人员近46万，监狱服刑人员未成年子女总数超过60万人。[1]同年，中央综治委、民政部等发布《关于开展为了明天——全国服刑人员未成年子女关爱行动的通知》，强调各级民政部门要通过最低生活保障、家庭寄养、纳入特困户救助等方式对服刑人员未成年子女开展多维救助。[2]服刑人员未成年子女存在物质和精神不安全感，存在抑郁、自残等创伤后应激障碍反应，甚至可能出现犯罪的代际传递。

2019年6月，民政部、最高人民法院、最高人民检察院等12个部门联合印发了《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》，首次明确将服刑和戒毒人员未成年子女纳入保障范围。7月，民政部针对《意见》的相关情况召开新闻发布会，明确从2020年1月1日起，我国将全面实施事实无人抚养儿童保障制度。同年8月，民政部和司法部发布了《关于做好服刑在押和强制隔离戒毒人员事实无人抚养未成年子女关爱保障工作的通知》，落实对服刑人员未成年子女的关爱保障。政策文本作为一种政治沟通制度而存在，反映着决策者的价值取向，是政策主体调控和管理行为的“痕迹”，是政策过程可记录、可追溯的客观反映，为观察政策过程提供了一扇窗口。[3]政策工具作为达成政策预期目标的重要保障和有效手段，在政策文本的表述内容中得以表现，已被广泛应用于各类政策文本的分析中，具有极强的分析功能和重要的学术价值。目前，鲜有从政策工具视角研究服刑人员子女政策的研究成果。本研究基于政策工具视角，构建“政策工具—政策目标—政策时间”三维理论框架，对我国服刑人员未成年子女政策文本内容进行分析，以整体性地把握相关文本的演进过程和特征。

二、理论框架

政策工具是政策体系的构成元素，政府在制定一项政策时需要根据政策目标、具体任务、不同政策工具的特点和政策环境选择一种或多种政策工具，从而保证政策执行效能。[4]20世纪80年代以来，政策工具的研究在国外特别是欧美开始流行。政策工具是政府赖以推行政策的一种手段，是连接政策目标和结果的桥梁和纽带。[5]笔者借鉴麦克唐纳和埃莫尔（Mc Donnell & Elmore）、施耐德和英格拉姆（Schneider& Ingram）对于政策工具的理想类型的分析，将政策工具划分为命令工具、激励工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告工具五种类型[6]，以这五种类型作为研究服刑人员未成年子女政策文本维度。命令性工具是一种强迫性的政策工具，也是政府为了实现政策目标而使用的最古老、最普遍的技术。政府依靠其政治权威许可、禁止、要求其他代理机构、官员或政策对象进行某些活动，目标群体必须服从和遵守，否则会受到惩罚。激励工具是依靠切实的正向或负向回报，诱导代理机构或官员执行政策或鼓励人们做出某种行动。能力建设工具提供机构、群体或个体得以做决策或者采取某种行为的信息、培训、教育和资源等。系统变革工具是指政府的权威在个人和机构之间相互转移，强调的不再是某一方面的变革，而是整个机制和制度的转变，是一种权力责任的重新分配，基本特征是权威的分配，而非资金的分配。劝告工具的特点是论说性，假定人们是否采取与政策相关行动的动机和决定是基于他们的信念和价值。[7]本文建构的“政策工具—政策目标—政策时间”分析框架，如图1所示。

图1 我国服刑人员未成年子女“政策工具—政策目标—政策时间”三维分析框架

（一）X维度：基本政策工具

政策工具是实现政策目标的手段。命令工具在政策文本中的表现形式有规则命令、违规处罚和目标规划等。激励工具在文本中表现为补贴、奖励、惩罚、试点示范等。能力建设工具重视创造长期收益，表现为资源投入和能力提升。系统变革工具有购买服务和资源重组等形式。劝告工具可以从基本原理和宣传学习等做法看出。通过对政策工具使用规律的探索，可以分析并描述我国服刑人员未成年子女政策目标的实现情况。

（二）Y维度：政策文本目标

基本政策工具仅从单一维度呈现服刑人员子女政策工具的选择特征，对政策文本进行分析显然不够全面。在一份政策文本中，一种政策工具可能会用于实现多个政策目标，多个具有替代性的政策工具也有可能致力于实现同一个政策目标。[8]此外，政策工具的类型划分存在一定程度的重合，不是严格互斥关系，需要从多角度、更全面地去审视和剖析政策工具选择的特征。因此，本研究将服刑人员未成年子女政策目标作为第二个分析维度。我国服刑人员未成年子女政策目标主要作用于儿童的基本权利，即生存权、发展权、受保护权和参与权四个方面。

（三）Z维度：政策时间维度

从2003年我国明确开始关注服刑人员未成年子女这一群体以来，经济社会不断发展，社会环境发生了巨变，政策工具选择模式也做出相应变化。只有对时间维度进行分析，才能明晰政策工具发展的路径和特征。因此，本文引入政策时间序列作为政策工具分析的第三个维度，这有助于明确我国服刑人员未成年子女政策工具在不同阶段的关注点，理解其中存在的工具作用偏差。主要结合文本的数量和目标（对服刑人员未成年子女权利的关注情况），本研究将政策时间划分为三个阶段：第一阶段（2003—2005年）是提及服刑人员未成年子女权利的政策启蒙时期，第二阶段（2006—2015年）是对服刑人员未成年子女权利保护的政策探索时期，第三阶段（2016—2020年）是逐步落实精准保障服刑人员未成年子女权利的政策完善时期。

三、数据来源与研究方法

（一）数据来源

本文借 助Nvivo 11 plus软件，采用内容分析法对政策文本进行分析。内容分析法的本质是一种编码，是将原始材料（文字、影像等）进行分类，转换成标准化的可用于定量分析的形式材料的过程，它属于量化分析的一种，使用量化统计方法来呈现、分析和解释结果。对政策文本的内容分析通常分为4个步骤：首先，收集文本数据并进行筛选预处理；其次，将文本编码转换成计算机可以处理的数据形式；再次，处理数据并获得量化结果；最后，检验方法，并对结果进行描述性分析或因果分析。本文对政策文本结果进行的是描述性分析。

（二）文本选择与编码

1.文本选择

目前，在政府话语和学术话语中，与服刑人员未成年子女概念有交叉的用语有：“孤儿”“流浪未成年人”“困境儿童”和“事实无人抚养儿童”。为了得到系统、全面的政策信息，我们首先在国家政府网站上以关键词检索政策文本，然后又在“北大法宝”上进行同样的检索进行补充，文本收集截止时间为2020年12月31日，共计66篇。为了确保代表性和准确性，我们从中筛选出文本内容中明确带有服刑人员未成年子女字样的文本，共计34篇。这些文本发布时间最早在2003年，最晚于2020年。

2.文本编码

本文将国家层面的34份服刑人员未成年子女政策文本作为分析样本，将文本中涉及该群体的政策条款作为内容分析的基本单位，根据“政策编号—具体序号”的形式进行编码，其中，涉及引言或结语的内容，统一标记为0。接下来根据研究需要，使用Nvivo 11 Plus再对编码后的内容进行自上而下编码。比如，本文有一个维度是考察政策工具的使用情况，首先要根据政策工具理论的内容确定树节点，即命令工具、激励工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告工具；其次，在树节点下根据工具的表现形式（子工具）建立子节点；最后采用逐行编码的方式将具体文本内容设为参考点。最终形成“树节点—子节点—参考点”的编码结构。

四、结果与分析

（一）政策文本外部属性特征

1.政策制定主体统计分析

通过对发文机构的分析，可以看出不同政策制定主体对服刑人员未成年子女的注意力。本文对以上文本的发文机构进行词频分析得出，共青团中央、民政部、全国妇联、司法部、教育部、中央综治办等重视该群体的权利，他们参与发文的数量分别是15、14、9、9、7、7、7，其中起牵头作用的是共青团中央和民政部。共青团中央高度重视儿童问题，直属单位中很多与青少年有关，如中国青少年发展服务中心，它是最先关注服刑人员未成年子女权利的第一个社会团体，但文本效力级别较低，约束力不足。民政部下设有儿童福利司，主要职责是拟订儿童福利、孤弃儿童保障、儿童收养、儿童救助保护政策与标准，健全农村留守儿童关爱服务体系和困境儿童保障制度，这决定了其在服刑人员未成年子女政策中的统筹地位。司法部和中央综治办高度重视预防青少年犯罪问题，在促进社会和谐稳定方面发挥着重要作用，更易发现这一群体的存在。教育部和全国妇联也是和儿童密切相关的部门和团体。总之，以上政策制定主体之所以更关注服刑人员未成年子女，与其自身的工作性质和内容密切相关。另外，这些文本中有19份属于单独发文，15份属于联合发文，联合发文主要集中在2010年及以后，最多可达19个部门联合，如图2所示。这表明随着政府职能的转变，部门间横向合作联系日益密切，合作的理念和意识大大增强，逐步形成了齐抓共管、多措并举的工作局面。

图2 不同年份服刑人员未成年子女政策文本数量

2.政策效力统计分析

政策文本的效力级别决定其约束力，也在一定程度上反映政策制定者的关注度。我们参考“北大法宝”对政策文本效力级别的排序：行政法规、司法解释、部门规章、党内法规、团体规定。本文的政策文本包含3份行政法规（来自国务院），2份司法解释（来自最高人民检察院），14份部门规章（主要由民政部牵头），3份党内法规（主要来自中共中央），12份团体规定（主要来自共青团中央）。由此可知，我国服刑人员未成年子女的政策文本主要来自效力级别相对较低的部门规章和团体规定。

3.政策年份统计分析

对政策年份划分的主要指标是每年不同部门发布的有关服刑人员未成年子女政策的数量和政策文本对该群体权利（生存权、发展权、受保护权、参与权）的关注情况，最终形成本文的政策时间维度。具体划分过程如下。

2003年，共青团中央和教育部发布的《关于在全国教育系统开展创建优秀“青少年维权岗”活动的通知》第一次关注服刑人员未成年子女。通知指出：“要关心帮助下岗职工、父母离异、服刑人员子女及生活困难的弱势青少年的生活、入学等问题。”由此，我国最早关注的主要是服刑人员未成年子女的生存权和发展权。2005年，全国妇联、中央综治办、共青团中央等发布的《关于开展“平安家庭”创建活动的意见》中指出，“要积极预防和有效化解各种家庭、社会矛盾，努力防控和杜绝家庭安全隐患，加强服刑在教人员的子女的教育救助工作”，这涉及该群体的受保护权和发展权。2003—2005年仅这两篇政策文本，该阶段为服刑人员未成年子女权利的政策启蒙时期。

2006年，司法部《监狱服刑人员未成年子女基本情况调查报告》的发布，迎来了服刑人员未成年子女权利关注的高峰。2006年1月10日发布的《关于开展为了明天——全国服刑人员未成年子女关爱行动的通知》是我国首个专门针对服刑人员未成年子女救助的文件，该文本高度重视服刑人员未成年子女的生存权，引起了高度反响。2006年成为服刑人员未成年子女政策文本数量最多的一年，高达7篇。值得注意的是，该救助文件指出：“对监护人无法履行职责的服刑人员未成年子女可以由民政部门所属的流浪未成年人救助保护机构提供生活照料。”2006年1月18日，民政部、中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组、中央综治办等出台的《关于加强流浪未成年人工作的意见》同样指出，对监护人无法履行职责的服刑人员子女也可以由流浪未成年人救助保护机构提供生活照料。这个回应很好地表明了不同文本内容间的回应性和连续性。虽然2006年之后相关文本数量减少，但此后每年都有相关文本发布，我国由此进入了对服刑人员子女权利保护的探索时期（2006—2015年）。

另外一个需要关注的时间节点是2016年，国务院为加强困境儿童保障工作，发布了《关于加强困境儿童保障工作的意见》，该文本对困境儿童的定义按照致困原因分为三种类型：第一类是由家庭贫困造成的，第二类是由自身残疾造成，第三类则是家庭监护缺失或者监护不当。服刑人员未成年子女便属于第三种。该《意见》着重强调了要落实该群体的监护责任，可以把服刑人员未成年子女委托给亲属、儿童福利机构、救助保护机构代为抚养监护，这进一步明确了该群体的监护问题。为了推动落实该政策文本的要求，进一步加强第三类儿童的保障工作，2019年，民政部、最高人民法院、最高人民检察院等发布了《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》。该《意见》指出，对事实无人抚养儿童，在生存权上要强化基本生活保障，加强医疗康复保障；发展权上完善教育资助救助，加强精神关爱；受保护权上，督促落实监护责任，加强权益维护；参与权上，要充分尊重被送养儿童意见，引入社会组织。这是我国首次从国家层面加强事实无人抚养儿童保障工作部署，也是我国第一份全面关注服刑人员未成年子女基本权利的政策文本。到2020年，民政部办公厅、司法部办公厅又专门针对两类事实无人抚养儿童，即服刑在押和强制隔离戒毒人员事实无人抚养未成年子女，发布了《关于做好服刑在押和强制隔离戒毒人员事实无人抚养未成年子女关爱保障工作的通知》，决定组织开展“关爱服刑和戒毒人员子女，精准保障事实无人抚养儿童”专项行动并建立常态化关爱保障机制。该文本关注到了该群体的生存权和受保护权，是我国精准保障服刑人员未成年子女权利的开始。至此，我国进入了逐步精准保障落实服刑人员未成年子女权利的政策完善期（2016—2020年）。

（二）有关服刑人员未成年子女政策的三维分析

1. X维度分析

本研究首先根据政策工具维度，按照命令工具、激励工具、能力建设、系统变革、劝告工具对34份政策文本内容进行编码，形成了X维度的统计分析结果。总的来说，34份服刑人员未成年子女政策文本涉及命令、激励、能力建设、系统变革和劝告等五种政策工具类型，但对这五种政策工具的使用频率存在较大差异。最受政策制定者欢迎的是权威工具，使用频率超过半数，高达56%。其次是劝告工具，使用频率为14%；再次是能力建设工具，使用频率为13%；系统变革工具使用频率为10%；激励工具使用频率最低，为7%。这说明五种政策工具的使用范围比较广泛，但使用频率不同。

政府频繁使用权威工具，说明政府倾向于使用强制性措施保障服刑人员未成年子女的权利，尤其是规则和命令，高达46%。劝告工具在价值引导上发挥着积极作用，其中基本原理和宣传学习两项指标应用较为均衡，分别占7%、8%。在能力建设工具的二级指标中，能力提升涉及9项，主要关注服刑人员未成年子女的教育、心理等；资源投入涉及3项，主要是在社区投入社区社会组织。激励工具和系统变革工具使用频率较低，一定程度上为后续政策的制定与出台预留了调整和修补的空间。政策文本使用激励工具时，主要采用补贴的形式，也使用惩罚和试点示范，但没有使用奖励，这表明服刑人员未成年子女政策中几乎没有完全正向的激励方式。系统变革工具的使用主要表现为政府购买服务，约占7%，这限制了组织机构调整所带来的积极影响。

2. X-Y二维分析

为了更全面地反映服刑人员未成年子女政策的特点，这里将政策工具与政策目标两个维度进行交叉分析。整体来说，服刑人员未成年子女政策主要致力于保护该群体的生存权、发展权、受保护权和参与权，五种政策工具（命令工具、激励工具、能力建设、系统变革、劝告工具）在保护该群体四项基本权利中的使用频率存在差异。在保护生存权的目标中，使用的政策工具共计29次，占比32%；发展权中合计27次，占比30%；受保护权中有22次，占比24%；参与权中使用最少，只有13次，占比14%。可以看出，国家对服刑人员未成年子女的生存权、发展权和受保护权更为重视，而对于参与权重视度不够。具体来看，在各项政策目标中，权威工具的使用都是最为频繁的，分别占政策工具总数的23%、14%、14%、4%。

生存权方面，劝告工具的使用次于权威工具，主要是通过宣传学习的方式来关注服刑人员未成年子女的生存权，比如在《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》中指出，要充分利用报纸、电台、电视、网络等新闻媒体，大力开展事实无人抚养儿童保障政策宣传，帮助事实无人抚养儿童及其监护人准确知晓保障对象范围、补助标准和申请程序。动员引导社会力量关心、支持事实无人抚养儿童帮扶救助工作，为儿童及其家庭提供多样化、个性化服务，营造良好氛围。

发展权强调服刑人员未成年子女能力的提升，主要侧重于受教育权以及儿童享有促进其身心发展的一切条件的权利。能力建设工具最终要实现的目标与发展权的内容相一致，因此为实现发展权使用的政策工具中，能力建设工具仅次于权威工具，占比7%。

受保护权方面，在13个子工具中，除去始终没有使用的“奖励”，仅有2项子工具没有被使用，政策工具在受保护权上的使用呈现出全面性和多样性的分布特征。

参与权方面，注重使用能力建设工具（4%）和系统变革工具（3%），并没有使用激励工具和劝告工具。其中系统变革工具主要表现为政府购买服务，比如中共中央办公厅、国务院办公厅《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中指出，要采用政府购买服务的方式，加大对社区组织的扶持力度，重点培育为特定群体服务的社区社会组织。这在一定程度上保障了服刑人员未成年子女参与社区的权利。在13项子工具中，仅使用了5种子工具，这说明我国对于该群体的参与权还未形成全方位的政策工具应用系统，系统性明显不足。

3. X-Z和Y-Z分析

为掌握我国不同时期服刑人员未成年子女政策工具的使用情况和政策目标的变化，特引入政策时间作为第三个维度，从政策启蒙期、政策探索期和政策完善期三个阶段展现服刑人员未成年子女政策工具的使用及政策目标的变化特征（详见表1和表2）。可以看出，不同类型的政策工具和政策目标在不同的政策阶段呈现出不同的变化趋势。

表1 不同年份服刑人员未成年子女政策文本数量

表2 服刑人员未成年子女政策目标时间序列变化

政策启蒙期涉及2份文本。我国仅仅使用了命令工具，其他工具都尚未进入政策工具的选择范畴。由于政策制定经验相对不足，环境相对封闭，相对灵活的政策工具易被排除在选择范围之外，这造成了政策工具使用结构的失衡。同时，命令工具可以在政策执行效率和成本之间找到一个绝佳平衡点，因而命令工具必然成为政府偏好的政策工具。政策目标上，这一时期关注到了服刑人员未成年子女的生存权、发展权和受保护权，同类占比分别为4%、8%、6%。

政策探索期涵盖24份文本。2006年，服刑人员未成年子女政策文本发布高峰过后，我国逐步采取一系列政策工具更为全面地保障该群体的权利。政策工具的使用更加全面，每项工具都得到了使用，占三阶段政策工具使用总量的44%。其中，命令工具、劝告工具和能力建设工具是使用较多的工具，同期占比分别为58%、15%、13%，激励工具和系统变革工具占比均为7%。政策目标上，这一时期对服刑人员未成年子女生存权、发展权和受保护权的关注程度都大幅上升，并且开始关注到了参与权。

政策完善期包含8份文本。随着2016年国务院《关于加强困境儿童保障工作的意见》的发布，政策工具的使用模式已相对成熟，结构失衡状况减弱，从工具使用频次上来看，各项政策工具使用频次差减小，由上一阶段的20减至5，这主要是因为命令工具表现出减少的趋势，激励工具仍在低位徘徊。另外，这一时期，系统变革工具同期占比已涨至20%，政府开始大力着手通过购买服务和资源重组来探究系统变革工具的政策效用，进而实现服刑人员未成年子女权利保护结构的优化。政策目标上，这一时期文本对该群体的生存权、发展权和受保护权关注似乎下降，但事实并非如此，因为完善期比起探索期年份跨度小，十年探索时期共有42份文本，平均每年4.2份，而五年完善期发布有30份政策文本，平均每年6份。另外，这一时期对于参与权的关注呈现回暖趋势。总的来说，这一时期对各项权利的关注更为均衡，我国进入了全面平衡关注服刑人员未成年子女权利的新时期。

五、结论与讨论

根据服刑人员未成年子女政策文本的数量和目标，政策时间可划分为政策启蒙期、政策探索期和政策完善期。政策启蒙期，主要关注服刑人员未成年子女的生存权、发展权和受保护权；探索期和完善期，对各项权利的关注程度都在不断提升，尤其是参与权。但总体而言，我国对于该群体的参与权关注程度相对较低，只有在一些特殊的时间节点才会引起重视。对于发展权，更多的是关注受教育权。因此，接下来我国仍要加强对服刑人员未成年子女的权利保护，尤其是提高对参与权的关注度，丰富发展权的内 容。

政策工具广泛应用于服刑人员未成年子女的权利保护中，呈现出多样化但不均衡的分布态势。其应用存在结构性差异，使用重点突出，命令工具发挥主导作用，分布偏差较为明显，其他四项工具使用频率较低，尤其是激励工具，可见，我国尚未探索出有效的激励工具体系。为确保政策目标的高效落实，应不断优化政策工具的组合，纠正政策工具应用失衡的现象，适当减少命令工具的使用频次，进一步加强其他政策工具的运用。比如，地方政府在政策执行的过程中易流于形式，积极性不高，这时国家可以发挥激励工具的促进作用，利用奖励等措施调动他们的积极性。

政策工具的使用随着政策目标变迁而有所变动，政策工具的应用情况演进基本与服刑人员未成年子女保护政策的发展阶段相匹配。政策工具的选择不是随意的，常常是交织在一起使用的，在选择政策工具时要综合考虑以下几种因素：政策目标、政策工具本身的特点、手段和目标的适切程度以及具体的情景等。[9]当前，我国逐渐关注服刑人员未成年子女参与权，能力建设工具使用频次提升。在我国对服刑人员未成年子女各项权利的关注逐步走向全面均衡的过程中，政策工具的使用也由启蒙期的单一走向多样成熟。