优化防雷体制改革成果的建议

缪世宁 黎云杰 廖漍龙

（防城港市气象局 广西防城港 538001）

中国气象局于2015年5月贯彻落实《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》（国办发〔2015〕31号）清除和规范防雷减灾在行政审批中的4 项中介服务。在2015年10月16日下发的《国务院关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》文件中，明确取消了雷击灾害风险评估、防雷产品测试和防雷装置设计技术评价相关的业务。雷电灾害风险评估从开始的预评估到方案评估，于2004年左右在全国各地陆续发展起来，从建筑物的风险评估到建筑群的评估，从造成人生命安全风险的因子评估到造成设备、建筑物等的经济损失的评估，从各个地方的某类建筑的评估再到各类区域的评估等，委托气象部门完成相关的业务工作。

虽然客观来说对预防雷电灾害风险起到了一定的作用，但是当时这类业务确实存在着很多的不足。（1）业务刚兴起，各个地方的气象部门技术人员不足，很少有专业的技术人员对雷评的每个部分进行精准把握。（2）各个地方对于雷评业务的环节甚至都不是很清楚，无法确定采取哪种方案最佳。（3）有了利益的导向，存在过于放大个别因子的问题。（4）现场勘测设备陈旧，测量个别因子粗略不准确。（5）当时还没有雷击灾害风险评估计算软件，通过人工计算时，必须要具备相应的计算功底。（6）进行整改时，会出现使用相关规范和标准滞后，甚至错误的现象。（7）各个地方雷击风险评估收费的标准不一。雷击灾害风险评估存在很多的漏洞，虽然有了一定的行动预防雷灾对人、建筑物、设备等造成破坏，但是并不能完全避免，因此，在一定意义上，这项工作并没有达到最初的目的，加上雷电防护得再完善，也没有人能做到100%防护，给该类工作带来了很多的不确定性［1］。

《国务院关于优化建设工程防雷许可的决定》于2016年实施，这对防雷改革具有决定性意义。一是整合部分建设工程的防雷许可，清理和规范防雷单位的资质许可。二是防雷装置检测市场得到全面放开，允许社会上的企业和事业单位申请防雷检测资质，鼓励社会组织和个人参与到防雷技术服务中，从而全面促进防雷减灾服务市场的健康发展。三是进一步强化建设工程防雷安全监管。全国各省（市、区）陆续完成防雷减灾体制改革。防雷行业进行着一系列重要决策部署，也在积极推动防雷减灾体制的改革步伐，气象部门放弃部门利益，从而进一步简政放权，切实地转变职能、优化服务。防雷改革真正以防雷安全减灾为主线，从防雷减灾的管理、业务、服务及体制机制等各个方面考虑，统筹推进，始终坚持依法履职、坚持简政放权、放管结合、坚持科技创新管理及服务。改革在全国层面已基本完成，但就目前情况来看，仍然存有一些深层次的问题，如何进一步深化改革，值得思考［2］。

1 防雷减灾体制改革现状

防雷减灾管理政策法规制度规范体系基本形成，防雷减灾体制改革与气象现代化建设同步推进，到2017年建成适应防雷减灾需求、结构完善、功能先进的防雷减灾现代化体系，防雷减灾安全责任体系和监管体系更加完备，防雷行政审批更加规范高效，防雷减灾服务市场有序、开放、多元，服务供给更加充足，防雷减灾工作机制体制、机构设置和业务布局更加完善，防雷减灾业务能力和公共服务水平全面提升，公共财政保障更加有力［3］。

2016年底开始至2021年，防雷体制改革跨度6年，防雷服务的机动性和效率有着明显的提高，存在的问题也一目了然。

1.1 市场竞争秩序混乱

（1）全面防雷检测市场开放，跨省（市、区）服务机构数量剧增，但部分服务机构以合法注册身份，检测项目承接充当着“过路客”的打一枪心理，监管部门难以管控其人员技术水平、资质有效性及服务过程的有效性。

（2）检测机构数量庞大，经常性出现饥饿比赛，恶意低价中标亏本服务，企图用耗损来淘汰竞争对手。低价中标导致投入检测的人员、设备、时间受限，经常性出现服务质量造假行为。

（3）跨省（市、区）服务检测机构往往有其各自管理及服务特点，经常出现成果报告样式“百花齐放”，不进行统一标准格式，对部门监管造成困扰。

（4）大集团企业内派服务机构，一家服务机构跑遍全国分管企业做服务，往往缺乏对当地雷电规律及服务规律认知性。

1.2 监控管理缺乏统一

（1）缺乏权威防雷服务统一采购平台，常见性出现需求企业通过多次转接查找询问才能找到检测机构。

（2）存在着单体检测项目混绕不清情况，常见防雷项目分为新建项目、改建扩建项目和年检项目（包括普通二三类建筑及易燃易爆危化的一二类建筑）。由住建部门及气象部门同时管理管控，检测服务机构资质及日常检测规范行为却由气象部门考核管控。

（3）缺乏对业主单位报告超期或服务期限过程无法登记管控现象。

1.3 管理机构管理人员缺乏统一性

（1）防雷事项的改革本来就是摸着石头过河的实践过程，各省及各地区之间防雷监管技术员对管理的理解不一致。

（2）防雷事项由气象局和住建局划分管理对象，区域性管理特色较为浓烈。

（3）自防雷改革以来，许多地区的气象部门防雷管理单位及服务机构缺乏技术及服务过程的一致性，缺乏技术交流及探讨。

2 巩固防雷改革成果，杜绝服务质量低劣机构

（1）防雷减灾体制改革是转变气象事业发展方式的必然要求，防雷改革的深化必须遵守科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的原则。在各级气象部门的不懈努力下，防雷减灾的机构、队伍逐渐健全，法规和标准体系也不断完善，服务能力大幅度提升，为气象事业发展作出了巨大贡献。防雷减灾体制机制与改革形势要求相适应，基层防雷减灾机构政事企界限应划分明确，行政审批与技术服务主体不得混淆，通过社会力量的积极参与，从而激发市场活力，进一步降低企业和社会防雷减灾成本，使防雷减灾服务保障能力得到提升［4］。

（2）加大监管，杜绝服务质量低劣机构，向个别想浑水摸鱼的低劣机构敲响警钟，不必抱有侥幸心理，自律提升专业业务能力才是立足发展的根基。

3 完善防雷执法监管机制

防雷执法监管机制如图1所示。防雷安全监管方式需要创新，可以建立防雷安全联合检查机制，加强与安监部门的沟通协调与合作，将防雷安全纳入安监部门的安全监管平台中，并加大力度督促相关行业和部门将防雷安全纳入安全生产责任制。建立雷电监测预警装置与地震部门的沟通协作，可以将雷电监测预警系统加入到地震部门的监管平台，为防灾减灾提供震前的保障工作。2011年，全国把雷电监测预警系统出具的报告也作为防雷业务的一部分，但是由于本身雷电监测预警系统整套设备价格不菲、布点复杂，要求不同测站至少布置7 个点，牵扯范围广、难度大、收费标准高等缺点，有数据显示这套设备在全国并未达到普及和推广，因此，该类业务只是用在各类科研院所的实验和研究，但在社会上并未开展起来就中止了，相信以后可以解决此类问题［5-6］。

图1 防雷执法监管机制

首先，要建立完善的防雷业务执法机构，并对参与执法的工作人员进行有效落实，而且还要强化执法工作人员的培训工作，必须做到持证上岗，使得防雷执法行为逐步实现规范化。

其次，还须对各项执法资源进行合理有效的整合，并实行上下联动。构建以市为主，且市县相互联合的气象执法模式，以确保市县之间能够取长补短。

最后，健全与完善防雷安全责任体系，既要明确防雷安全相关领导的责任，又要使住房、气象等部门的防雷安全监管职责得到落实，以确保顺利开展防雷安全监管工作。

4 深化管理，建立统一防控监管平台

统一防控监管平台如图2所示。设立防雷服务专项平台窗口，一体化登记管理。（1）管理员由住建部门和气象部门依职各自履行责任。（2）服务机构：申请登记，定期考核、信用评分制度，规定区域内按评分保留一定具体数量服务机构、定期复核评分高低替换。（3）企业单位：申请会员，申请服务事项，录入服务内容。（4）设定有效服务价格区间（按测点计费或按面积计费），防控价格稳定及服务稳定。（5）设定自投开标小窗口，企业按项目申请自投开标，在价格区间内浮动招投标，取近价者。（6）服务机构或企业单位自个对成果资料上传平台。（7）监管机构设立监管审核及项目批转窗口，可依据窗口管理登记信息进行线上、线下双随机核计监控质量。

图2 建立统一防控监管平台

5 结语

改革在全国层面已基本完成，但是仍然有一定的问题真实存在，如何进一步深化改革，值得思考。结合当前当地国家经济发展、政治生态等大环境进行分析，互联网大数据的智能监管不但主动为企业筛选优质服务机构名录，而且可以让相关监管机构随时了解当地企业防雷实况，对企业安全主体责任进行有效落实。资源共享化服务管理扼制不良竞争，合理分配“蛋糕”，在确保服务机构盈利的基础上，保障防雷服务有序进行。只有深化健全支撑体系，才能提升防雷减灾服务能力、强化社会管理，更有效地促进全社会防雷减灾工作协调发展。