城市地下空间的产权问题与资源优化路径研究——以江苏省为例

黄唯唯

（南京农业大学土管193 江苏南京 210095）

随着社会经济的快速发展，我国城镇化率稳步提高，但随之而来的人地矛盾、城市资源紧张等问题日益凸显。我国拥有约200 亿m³的地下空间存量，在当前土地资源紧缺情况下，统筹开发利用地下空间无疑有助于完善城市综合服务功能，优化城市空间结构，加速区域要素流动，维护以国内大循环为主体的双循环发展格局。然而，产权配置不明晰等问题造成潜在的空间冲突，破坏地上、地下空间一体化建设，影响企业及政府投资地下空间的积极性，严重制约我国地下空间的综合开发利用和整体效益。

1 概念界定

本研究所指的城市地下空间是指已开发或有待开发的位于地下的（建筑）空间，即用作地下人行通道、地铁、地下公路、地下商业街和地下物流等交通、商业设施，以及综合管廊等市政设施用途的有别于地表和地上空间的地下空间［1］。

2 理论基础

2.1 产权特征

产权特征可概括为有限性、可分割性、明晰性、排他性和可转让性。

2.2 产权功能

通常来讲，产权主要具备下列功能：激励功能、约束功能、资源配置功能、协调功能。

2.3 产权制度

产权制度的概念可以理解为是一种浓缩的信息筛选与提取工具，是对多次相似性的交易活动中存在的潜在规律进行总结而后形成的相对固化，且被人接受和认可的一种规范化的制度规则安排。同时，产权制度也是利益主体之间博弈的结果，最终形成的以此界定、约束、激励、规范、保护和调节产权行为的一系列制度和规则。

3 地下空间开发利用模式梳理

3.1 按用途方式梳理

根据当前发展的整体情况可以看出，地下轨道交通是当前国内各大城市主流的地下空间开发模式。近年来，综合管廊日渐兴起，并逐步成为地下市政基础设施建设的安装趋势。在我国东部发展水平较高的城市中，逐步将以交通枢纽建设的地下综合体作为重点［2］。

3.2 按开发时间与空间秩序梳理

依据是否初次开发或再开发和空间结构，将地下空间开发利用方式结构按如表1所示方式进行分类。

表1 地下空间开发利用方式结构

4 城市地下空间资源优化配置路径探究

4.1 加快空间产权秩序的制度化、规则化进程

通过推进产权秩序的制度化和规则化，实则是对资源的合理配置，尽可能地减少出现资源浪费的问题。同时，对产权进行合理设置也可以有效地解决现阶段存在的无产权或产权不明晰等问题，有效地减少不确定性，切实地提升经济效率。产权设置与产权功能中的“内化外部性”和“减少不确定性”等功能存在紧密的关联性。

传统二维视角下的产权规则将无法对三维空间的权利进行有效规定与管理，因此，设置新的产权秩序将对于城市地下空间本身起到积极的配置作用［3］。

建立制度化、规则化的城市地下空间产权秩序将有利于完成空间资源配置调整的目标（见图1）。

图1 空间资源调整目标

首先，制度化、规则化的空间产权秩序有助于实现政府的综合效益最大化。产权明晰有利于政府的管理一定程度摆脱公正性诉求的约束，并实现社会等层面的综合效益。

其次，制度化、规则化的空间产权秩序有利于促进市场中主体效益的最大化。权利规则的维度升级将为各权利主体提供更具确定性的信息，有助于发挥产权“内化外部性”与“减少不确定性”的功能，从而减少交易成本本身带来的约束，提高市场中地下空间的配置效率。

4.2 重视空间产权于时间维度中的迁移发展问题

由产权资源配置的第二个方面可知，在产权结构或产权格局处于基本稳定的状态时，便会形成资源配置的客观状态。可以理解为，在产权主体处于既定状态的时候，无论采用如何方法对产权及生产要素进行运用，均不会超越现有格局，且产权的利益或损耗、权能等均是既定的。这种情况下，任何偏好变化的发生最终都会体现在资源使用方向上的变化，且最终结果均会反映在产权主体、产权格局上。而且，这种资源运用的结果又界定了再使用资源、再投资或再消费的格局，也就是形成一种约束条件［4］。

理论上而言，一个稳定的产权格局应当是一个利益均衡的产权框架（如图2）。当配置的外部环境发生变化时，各产权主体在外部利润的诱导下各自运用其产权，由于权利规模大小不一，产权配置出现不均衡，权利主体之间或收益或损失。虽然外部利润可以在不同主体间重新分配，但此次“非均衡”到“再均衡”的调整过程还是影响了现有或潜在可再开发资源在未来的利用程度甚至可能性。

图2 均衡产权框架

于现实而言，有关城市地下空间的规划则是一种“外部环境变化”的引导。如果这种规划仅仅考虑当下空间资源的配置效率与利益而忽视长远视角下未来可发展空间的潜在利益，这就可能导致如产权这一元素在日后的规划中产生不可逆或不易逆的相关问题。

就城市地下空间而言，缺乏前瞻性与预见性的规划的确可能影响到某区域未来地下空间的可利用程度、可开发性，以及部分工程所依托的整体性、联动性。

此外，除了规划，立法等管理行为若不能从发展的眼光思考地下空间的产权问题隐患而仅仅聚焦于地上空间的相关事宜，那么现有以及潜在的权利主体就很有可能在无形之中损失了巨大的未来利益。这对今后的城市空间利用格局会造成较大的约束力［5］。

4.3 发挥市场的资源配置作用，完善二级市场交易体系

我国的社会主义公有制决定了城市地下空间资源产权归国家所有。地下空间使用权交易分为一级市场和二级市场。目前江苏省地下空间一级市场相对比较成熟，然而地下空间的二级市场交易鲜少，二级市场的实践案例多见于地下建设用地使用权抵押贷款的行为，空间资源多在一级市场流动。截至目前，国内一些城市已经出台相关政策，对此类问题予以规定。所以，在进行地下建设用地使用权转让时，通常可以依据相关地标政策参照执行。

根据新制度经济学，产权的变动也会改变资源的配置状况，包括改变资源在不同主体间的配置、改变资源的流量和流向、改变资源使用的分布状况。要使得资源得以有效利用，必须充分实现产权的可分割性与可转让性。细化地下空间土地产权，将地下空间权利束分解为占有权、使用权、收益权、转让权，并对不同的权利进行细化，落实交易中的具体细节。这个过程中，既需要发挥出政府部门在宏观规划和调控中的重要作用，也必须发挥出市场在促进资源优化配置层面的决定性作用，实现地下空间资源的优化配置［6］。