县级土地用途管制分区体系构建及应用研究

李恬静

（沅江市自然资源局 湖南益阳 413199）

改革开放以来，为适应城镇化发展的需求，国土、规划、发改、环保等部门分别组织编制了土地利用总体规划（简称“土规”）、城乡规划（简称“城规”）、国民经济和社会发展五年规划、环境保护规划等，但因为不同的法理依据、规划定位、规划期限等，各规划体系不能很好地衔接，甚至会出现相互冲突的情况，并随着我国改革的不断深化及城镇化进程不断加快而愈发突显，例如，“土规”与“城规”对于同一地块就可能有着不同的规划用途，致使规划执行的难度加大［1］。同时，政府部门管辖的事权界线无法囊括所有的发展的要素，监管的缺失与增长要素的失衡衍生出了人口、资源、生态环境等多个问题。为此，一些地方政府开始尝试从行政管理、空间层次、规划内容等角度理顺“多规”之间的关系，探索了“两规合一”“三规合一”“四规叠合”和“多规融合”等多种形式规划融合方式。

我国1998年颁布的《土地管理法》中明确提出了“实行土地用途管制制度”，土地用途管制是指“国家为严格保护耕地资源，实现土地资源的合理利用和最优配置，促进经济、社会和环境的协调和可持续发展，通过编制实施土地利用规划和计划，依法划定土地用途分区、确定土地使用限制条件、实行用途变更许可的一项强制性管理制度”。土地利用总体规划是实现土地用途管制的具体体现，土地用途管制是土地利用总体规划的主要管控手段［2］。然而，由于“多规合一”需要兼顾多个规划，土地用途区的划定不能仅考虑国土部门，需要将“城规”、环境保护规划等纳入考量。“多规合一”对于现行的土地用途管制提出了新的要求，现有的土地用途管制分区与“多规合一”中其他规划体系难以衔接，与“多规合一”的新形势存在着不适应性。

1 土地用途管制分区的模式与结构的选择

科学地选择分区的模式与结构是构建土地用途管制分区、确定管制地类的重要一环，需要根据分区的目的、对象来选择合理的分区方式。本文在构建“多规合一”下县级土地用途管制分区时，采用地域分区和土地用途分区二者相互结合的方式，以地域分区作为一级区、土地用途分区作为二级与三级区来构建新的土地用途管制分区［3］。地域分区是指依据地域共辘性原则，根据规划区域的自然条件和分布规律、资源特性及资源的区域特性、土地利用现状和社会经济发展水平的差异，确定不同区域土地利用方向、结构与布局的分区方法。目前，在县级层面的管制分区中，主要的地域分区方式主要有3种，如图1所示。

从图1 可知，“三生”空间及“三区”的划分方式都具有其优点及意义。但是，“三生”空间在划定时具有一定的难度，针对具有复数功能地类的划定时面临一定的矛盾。相比之下，“三区”的划分方式则更切合“多规合一”和国土空间规划的需求。因此，建议采用城镇空间、农业空间、生态空间的划分方式作为土地用途管制分区一级分区，同时，通过二、三级分区与“三生”空间和“三线”进行协调。

图1 地域分区方式

2 土地用途管制分区体系构建

在构建土地用途分区体系时，首先将规划区域划分出城镇空间、农业空间与生态空间［4］。城镇空间是指以城镇居民生活及进行城镇建设作为主要功能的区域。农业空间是指以农村居民生活及开展农业生产活动作为主要功能的区域。生态空间是指以提供生态产品或生态服务为主要功能的区域。

确定二级用途区时，应遵循以下标准：（1）充分考虑城乡规划、土地利用总体规划、生态保护红线区划等规划对土地用途管制分区的需求；（2）综合考虑地区的社会经济发展情况和未来用地需求；（3）充分了解土地利用现状和土地适宜性；（4）优先对生态空间进行划定。在划分三级用途区时，应遵循以下原则：（1）能适应规划的弹性要求；（2）根据地方特色因地制宜地划定三级用途区；（3）突显县级土地用途管制分区的具体可操作性；（4）加强与“三线”划定的协调［5］。划分结果如图2所示。

图2 二、三级分区划定

3 土地用途管制分区体系与“三生”“三线”的协调

生产空间、生态空间、生活空间所构成的“三生”空间的格局优化是推进生态文明建设的必然要求，而城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线所构成的“三线”也是实现空间管制和限制城镇空间并保障农业空间、生态空间的重要手段。为此，新构建的土地用途管制分区体系需要充分与“三生”“三线”进行协调。而通过所构建的土地用途管制分区中的二、三级分区，可以形成与“三生”“三线”的有效衔接［6］。

由于同一地块可能不仅具有生产、生活、生态中单一的功能，所以，在与“三生”空间衔接时，需要先对“三生”空间重新进行合理的划分。在划分时，需要在充分体现土地主导功能的前提下适当考虑到次要功能，做到兼顾土地所具有的多功能性。因此，将“三生”空间重新划分为生活空间、生活生产空间、生产空间、生产生态空间、生态空间共5个空间。其中，生活空间应包括农村生活区；由于城镇建设用地区兼具了商业与居住的功能，交通用地也具有生活与生产的双重功能，因此，生活生产空间应包括中的城镇建设用地区和基础设施及其他建设用地区下的交通用地区；生产空间应包括独立工矿用地区、基础设施及其他建设用地区中的水利设施用地区和其他建设用地区、农业生产区中的其他农用地区；由于耕地、园地、林地等虽作为生产用地，但却在一定程度上兼具生态功能，因此，生产生态空间应包括基本农田区和农业生产区中除其他农用地区外的其他区域；生态空间则可与土地用途管制分区中的生态空间相一致。

土地用途管制分区体系与城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线“三线”进行衔接时，可与部分二级、三级分区相对应。其对应关系如表1所示。

表1 土地用途管制分区与“三线”对照表

4 典型案例

通过运用Arcgis 软件的分析工具，对某县2018年土地利用变更数据库、永久基本农田划定方案、土地利用总体规划调整完善成果、土地整治规划、生态保护红线区划数据及“多规合一”相关数据进行叠加分析，确定各用途区的范围，结果如图3所示。

图3 某县土地用途管制三级分区图

5 结语

本文提出“多规合一”下县级土地用途管制分区体系采用三级体系。其中，一级分区分为3类，分别是城镇空间、农业空间、生态空间。城镇空间又分为城镇建设用地区、独立工矿用地区、基础设施及其他建设用地区3个二级区；农业空间又分为永久基本农田保护区、一般农业生产区、农村生活区3个二级区；生态空间又分为重点生态保护区、一般生态保护区2 个二级区。三级区的划分采取开放性的设置，研究提出了23个分区，但可根据不同地域土地利用特征进行合并或增加。