鸠山内阁时期“政治主导”改革失败原因探析——以委托代理理论为视角

张伯玉，杨佳腾

(1.中国社会科学院 日本研究所, 北京 100007；2.中国社会科学院大学 日本研究系, 四川 广元 628012)

2009年8月，日本民主党在第45届众议院选举中获胜并成为执政党，实现了政权交替的夙愿。民主党执政后，尤其是鸠山内阁成立后，实行了多项“政治主导”改革措施，如废除事务次官会议、新设政务三役会议等，试图实现从“官僚主导”到“政治主导”的转变。本文拟从“委托代理理论”深入考察鸠山内阁时期“政治主导”改革，既是对这一改革的回顾和评价，也是对日本政治本质的思考。

一、委托代理理论

委托代理理论作为一种经济学理论，起初被用于研究企业经营问题。20世纪70年代，该理论被引入政治学领域，用于研究公共官僚与议会间关系，而后应用领域又逐步扩展到了选举、政治决策等等。因此，本节有必要对委托代理理论的兴起及其政治逻辑进行简单阐释，为本文做好理论铺垫。

(一)委托代理理论的兴起

委托代理理论诞生于20世纪30年代，兴起于20世纪60年代末70年代初，当时一些经济学家不满阿罗—德布鲁体系的企业“黑箱”理论，而深入研究企业内部信息不对称和激励问题，进而形成了委托代理理论[1]。

对于何为委托代理关系，经济学家看法不一，但其本质仍是A(委托人)雇佣B(代理人)行使决策权。例如，罗斯(Ross S.)认为，如经委托，一方可代表另一方的利益行使决策权，即可认为形成了委托代理关系[2]。詹森(Jensen,M.C.)和麦柯灵(W.H.Meckling)主张，若某人(或多人)雇佣他人为自己带来利益，由此形成的决策权转让关系称之为委托代理关系[3]。在经济学领域，委托代理理论将企业所有者和经营者之间的关系描述为委托与代理关系，所有者是企业资产的委托人，将企业资产管理的权利委托给经营者；经营者是企业资产的代理人，代理所有者承担资产增值的责任[4]。

然而，由于所有者与经营者之间存在信息不对称，加之经营者在委托代理关系中会寻求个人利益最大化，经营者往往会采取一些不利于所有者的行为，由此产生了代理懈怠(agency slack)，导致委托人利益受损，造成代理损耗(agency loss)。委托代理问题的实质就是委托人如何通过各种可用的机制尽可能减少代理损耗，保证利益最大化[5]。

20世纪70年代，委托代理理论开始被用于研究公共官僚与委托人(议会)间关系，正式引入政治学研究领域[6]。20世纪80年代以来，一批学者利用委托代理理论分析了美国国内政治，例如，泰力·M.默(Terry M.Moe)利用委托代理理论分析了美国国会和总统对官僚机构的影响。默认为，委托代理指委托人雇佣代理人，是要求代理人依据委托人意愿行动的契约关系，指出了国会和总统与官僚机构之间是存在这种关系的，进而表明了国会和总统有影响官僚政策制定与实施的动机[7]。

经过数十年的发展，委托代理理论在政治学领域应用更为广泛，其适用范围囊括了选举、公共政策、政治决策等。例如，J.马克·拉姆齐尔(John.Mark Ramseyer)和弗朗西丝·麦考尔·罗森布鲁斯(Frances McCall Rosenbluth)也运用委托代理理论对日本政治决策模式进行了实证分析，二人认为政府的制度框架——政治参与者之间的游戏规则——决定性地塑造了日本政治竞争和激励机制，政治家-官僚委托代理关系在日本政治中曾发挥重要作用[8]。高安健将以石油危机后田中角荣内阁为研究对象，利用委托代理理论论述了首相、大臣、官僚和执政党之间的相互关系[9]。此外，也有学者将委托代理理论应用到政官关系和行政改革之中，探讨了防止官僚产生代理懈怠的手段(1)详情可参考以下文献:田中啓介.政官関係における本人·代理人理論と「組織の脆弱性」政治家と情報機関の関係を巡る考察から[J].横浜国際社会科学研究,2013,17(45):125-138；佐藤公俊.行財政改革の理論分析[J].高崎経済大学地域政策学部·地域政策研究,2014，16(3):31-44.。

(二)委托代理理论的政治逻辑

政治学领域中的委托代理理论认为在政治决策形成过程中存在着双重委托代理关系，即选民-政治家委托代理关系和政治家-官僚委托代理关系。无论何种层次的委托代理关系，都会因为信息不对称、利益冲突等原因产生代理懈怠与代理损耗。因此，如何最大限度避免代理懈怠、减少代理损耗是该理论的核心问题。

1.政治决策形成过程中的双重委托代理关系

与经济学委托代理理论不同，政治学中的委托代理理论将研究对象限定为选民、政府和官僚等行为体(图1)，认为：当代西方民主政治实行间接民主，选民虽是国家主人，但并未直接参加国家治理和政治决策，而是通过选举选出政治家组成国会和内阁，将决策权委托给他们。由此，在选民和政治家之间形成了第一重委托代理关系，选民是委托人，政治家是代理人，而这种委托契约则是国会和内阁成立的合法性基础。

图1 民主政治关系委托代理关系示意图

受自身精力和时间限制，加之政治利益的考量，政治家们在进入内阁后往往更重视教育、医疗等某些特定领域政治课题，以最大限度迎合选民利益诉求，而不会关注所有的政治课题。为了解决这一问题，政治家将政策制定与实施权限委托给官僚，进而形成第二重委托代理关系，即政治家是委托人、官僚是代理人。

值得注意的是，政治家在双重委托代理关系中既是委托人，将政策制定和实施权委托给了官僚，又是选民选出的代理人，被赋予了政治决策权，就必须要参与到政治决策形成过程之中。因此，如何平衡政治家的双重身份，是实现政治主导的一大难题。

2.委托代理关系中的代理懈怠与代理损耗

与经济学领域相同，政治学中的委托代理理论同样认为在委托代理关系中一直存在代理懈怠和代理损耗。一方面，委托人与代理人之间存在的信息不对称为代理懈怠和代理损耗创造了条件。相较选民而言，政治家掌握更多政治决策的信息，更清楚政治决策机制。而相较政治家而言，官僚拥有政策制定所需的专业知识和技巧，也更了解政策实施过程中需要的资源、出现的问题。因此，每一层的代理人为谋求个人利益，会采取瞒报有害信息、夸大利己信息等行为，造成委托人利益的损失。另一方面，委托人与代理人之间的利益冲突是代理懈怠和代理损耗产生的根源。尽管选民、政治家和官僚存在着一定的共同利益，即：制定最适合社会发展的政策，这是委托代理关系确立的基础。但在执行代理的过程中，政治家和官僚往往还会谋求自身利益的实现。具体表现为：政治家追求通过赢得选举、维持权力；官僚谋求人事晋升、增加预算、扩大权限等。这就导致了代理人在贯彻执行委托任务过程中面对利益冲突时，很可能会采取对委托人不利的行为，从而造成代理损耗。

因此，该理论指出：为了最大限度减少代理懈怠、降低代理损耗，委托人需要通过建立完善激励制度或者加大监督力度监管代理人，保证代理人行为契合委托人利益。

二、委托代理理论下鸠山内阁“政治主导”改革

佐佐木毅认为，政治主导并非加强个别政治家影响，而是确立相应政治体制以提高政治家的政策制定能力，即确立以首相为中心的内阁主导体制[10]。不仅如此，佐佐木毅在其他地方也进行了详细叙述。简单来说，政治主导需实现政府执政党决策一元化、重塑政官关系(2)具体可参考：佐々木毅.議会制の浮沈がかかる政治主導体制の構築[J].論争 東洋経済,2000(28):59-64.。本节将基于该定义，探讨鸠山内阁“政治主导”改革的原因，并梳理鸠山内阁的主要改革措施。

(一)政治主导改革原因

“55体制”下，自民党长期执政，党内国会议员以事前审查的方式在政治决策形成过程中发挥了重要作用，而首相和内阁却被排除在政治决策形成过程之外，只承担了签字盖章的职责，这也被称为是政府执政党二元体制。另外，在长期执政过程中，自民党将政策制定与实施委托给官僚，官僚在政治决策形成过程中的作用也不可替代，“官僚主导”的局面也成为了自民党传统政治决策模式的主要特征之一。冷战后，自民党传统政治决策模式已经难以处理复杂多变的国际形势和国内诸多经济社会问题，实现“政治主导”成为了政治改革的主要目的。

1.政府执政党二元体制导致内阁权限过小

“55体制”下，内阁向国会提交的预算或法案须经自民党总务会和政调会审查，这一流程也被称为事前审查制[11]。

事前审查制作为自民党党内惯例欠缺透明度。政调会与总务会遵循“全员一致”原则，草案审查过程中需要最大限度协调各方利益，而该过程并不对外公布。并且，在事前审查制的规定下，自民党内部早在内阁在向国会提交草案前就已完成草案审议与议员质询等程序，这就导致了国会审议的形式化，国会沦为了表决机器，“议会内阁制”只是空壳。

此外，族议员的出现并加入政治决策形成过程，加剧了日本政治决策形成过程的不透明度，增加了实现政治主导的难度。选民作为委托人不能实现对代理人的监督，而族议员在政治决策形成过程中追求个人利益的行为会造成代理人行为与委托人利益的背离，进而导致委托人对代理人的信任危机。正如日本学者所言，族议员将自身利益界定为再次当选，会导致执政党自民党失去选民信任。具体而言，个别议员忽视自民党整体利益，以本人再次当选为目的参与政治决策，采取散财政策(日语：ばらまき政策)，最终加剧财政负担、自民党失信于选民[12]210。不仅如此，在事前审查过程中，业界团体利益也会由族议员反映到政策草案之中，双方频繁的利益交换促使事前审查制更为稳定。

在选民-政治家委托代理关系中，选民通过选举将决策权委托给政治家，执政党组建内阁、选出首相进行政治决策。然而，在实际政治决策形成过程中，由于事前审查制与族议员的存在，内阁沦为盖章签字的工具，首相和内阁大臣被排除在政治决策形成过程之外。据自民党政权时期一位阁僚回忆称，内阁会议并没有预料之外的发言，内阁大臣忙于签署内阁决议文件，而首相需要在所有文件上签字，更是无暇发表意见[13]。更甚者，族议员甚至为了维护相关省厅利益而阻碍首相和内阁制定跨省厅重要政策。

因此，在日本政治决策形成过程中，族议员、官僚、业界团体实质上形成“铁三角”关系，互相利用，谋取政治利益，挤压了内阁的政治空间(图2)。所以，日本亟需通过政治主导扩大首相与内阁权限，实现政治决策模式的优化。

图2 族议员、官僚、业界团体“铁三角”关系示意图

2.“官僚主导”弊端严重

政治家-官僚委托代理关系中，政治家将政策制定与政策实施委托给了官僚，是形成“官僚主导”政治决策模式的主要原因。但是碍于信息不对称、利益冲突等原因，官僚也并非完全按照政治家意图采取行动，造成了官僚主导政治决策的诸多弊端。

第一，信息不对称导致政治家基本无缘政治决策形成过程。与官僚相比，政治家欠缺政策制定所需专业知识和技巧。因此，官僚主导下，法案制定与利益协调皆由省厅官僚主导完成，甚至政策动议环节也可以看到官僚的身影。另外，议会审议时，官僚可作为政府委员代替自民党议员参加国会答辩，回应在野党质询、加速国会审议。需要指出，尽管内阁大臣或“族议员”在政策制定过程中会提出要求或询问进度，但是终究难以主导政治决策形成过程。

第二，利益冲突导致官僚系统纵向割据。政治家-官僚委托代理关系中，政治家与官僚各自追逐个人利益，甚至官僚内部也存在利益冲突，从而造成省厅纵向割据的局面。经济高速增长时期，各省厅不顾财政整体状况，一味增加本省财政预算，导致财政支出不断增加，加剧财政赤字。石油危机后，官僚在预算编制过程中又极力拒绝削减本省相关预算，导致财政收支失衡。不仅如此，各省厅纵向割据局面也导致了权责不明。一旦需要跨省厅制定政策，责任分担模糊、行政效率低下等问题就容易出现。例如通产省长期与外务省争夺经济外交主导权、自治省与大藏省围绕地方交付税进行了“30年战争”等[14]。

更甚者，省厅间纵向割据也严重影响了日本国家战略转型。官僚在贯彻执行国会议员委托任务的过程中，会优先追求个人利益，这就必然导致日本国家战略缺乏整体性。冷战后，日本亟需实现国家战略转型，小泽一郎首次提出了“正常国家”概念。然而，官僚追求省厅利益的劣根性决定了官僚欠缺国家战略意识，难以从整体视角出发制定日本国家战略。因此，国家战略转型的必要性和紧迫性逼迫日本尽快实行政治主导改革，加强政治家对官僚的监管促使官僚按照政治家意愿行事，从而实现国家战略转型。

(二)鸠山内阁“政治主导”改革措施

自成立以来，民主党看到了自民党政府执政党二元体制和官僚主导政治决策模式的弊端，并多次阐述有关政治主导改革的主张，为鸠山内阁实行政治主导改革奠定了思想基础(3)例如，在2003—2009年期间，民主党曾发表了多份政权公约(マニフェスト)与政策集(政策INDEX)，均涉及到了“政治主导”改革相关内容。除此之外，涉及“政治主导”改革的文件还有《政权运营委员会报告：为了实现新型政府》(1998年12月)、《行政改革基本方针》(1999年5月)、《为了实现新型政府：民主党创造最好的国家日本》(2000年1月)、《政权政策基本方针》(2006年12月)等等。。2009年9月，鸠山由纪夫成为日本第93任首相，组建鸠山内阁，以实现政府执政党决策一元化和重塑政官关系为线索，实施了一系列“政治主导”改革措施。需要指出，鸠山内阁的“政治主导”改革尚未摆脱民主党的认知误区，即注重政官关系调整，而对实现政府执政党决策一元化的重视不足。这就导致鸠山内阁在重塑政官关系上采取大量措施，而在实现政府执政党决策一元化方面的改革力度尚小。

1.实现政府执政党决策一元化

在选民-政治家委托代理关系下，政府执政党二元体制和族议员的存在使得内阁被排除在政治决策之外，导致日本政治决策缺乏透明度。因此，鸠山内阁在改革的基本方针中提出，要“废除事前审查制，消除政府执政党二元体制，实现一元化，防止族议员出现”[15]。基于此方针，鸠山内阁在实现政府执政党决策一元化方面主要采取了以下两条措施：

第一，废除政策调查会，实现陈情窗口一元化。2009年9月18日，民主党干事长小泽一郎向所有民主党议员发出了一份名为“有关政府执政党政治决策一元化”的文件，要求所有议员与利益团体的陈情必须由干事长办公室向内阁传达，即实现陈情窗口一元化，并明确提出废除民主党政策调查会，旨在重塑政府执政党关系，消除政府执政党二元体制。改革过后，民主党接受业界团体或地方陈情的程序发生了变化：地方自治体和相关业界团体有关税制改革或预算编制方面的陈情转由以小泽一郎为核心的民主党干事长办公室负责。同时，民主党干事长办公室还要负责接洽由民主党地方组织(都道府县连)传达的地方自治体或业界团体其他方面的利益诉求，并决定是否需要递交至各省政务三役处理。此举旨在防止族议员权力过大，增强预算编制过程的透明度，确保公平。同时，民主党也希望通过处理业界陈情，强化地方组织建设[16]。

第二，设置各省政策会议。各省政策会议由各省厅副大臣主持、民主党所属委员会议员参与。会议上，政府向民主党议员解释政策草案，接受民主党议员的政策提案，从而达到利益协调的目的。在小泽一郎看来，“各省政策会议”为党内议员讨论内阁政策提供了场所。2009年10月6日，农林水产省召开了第一次政策会议，民主党议员、秘书以及官僚共约70人参加。13日，国土交通省的政策会议共有约300人参加，厚生劳动省的政策会议则有约220人参加。不过，政策会议未被赋予其如自民党政权调查会那样的对执政党审查的权限[17]，因此具有一定的局限性。

2.重塑政官关系

2009年9月16日，鸠山内阁发表了《理想政官关系》报告书，明确了政治家和官僚的职责，即“政治家作为国民代表行使监督权，确保行政公正、中立。议会内阁制下，政治家以国务大臣、副大臣、大臣政务官等身份进入政府任职，负责政策立案、调整、决定等，同时指挥监督官僚。官僚作为全体国民的公仆，理应保持政治中立，以专业性为基础、以法律为准绳，负责政策实施”。在此基础上，鸠山内阁在重塑政官关系方面实行了大刀阔斧的改革，主要改革措施有以下三点。

第一，新设“政务三役会议”，强化“政务三役”职能。2009年9月16日，鸠山内阁基本方针指出，“以大臣、副大臣、大臣政务官为中心，各府省设置政务三役会议，从国民视角出发负责政策立案与调整”。政务三役会议的人员构成主要为各省厅大臣、副大臣两名以及政务官三名，主要负责政策立案、调整与决定。政务三役会议增强了各省厅内政治家的权限，政治家得以真正主导政策立案、调整与决定，有利于在各省厅内确立政治主导。

第二，废除事务次官会议，设置阁僚委员会。以往，事务次官是政治决策形成过程中的主要力量，负责政策草案的终审与省厅间协调，而事务次官会议则是“官僚主导”的主要象征。2009年9月18日，鸠山首相向事务次官训话，称废除事务次官会议、禁止事务次官召开定期记者见面会、禁止省厅间官僚沟通，给官僚造成了巨大冲击。由此，以往在政治决策形成过程中发挥主要作用的事务次官话语权下降，以官僚为主的自下而上型政治决策模式发生改变，政务三役取代官僚负责政策立案与省厅间利益协调[16]。

同时，鸠山首相新设了“阁僚委员会”，由首相与议题相关阁僚参加，共同协商、制定对策。2009年9月18日，鸠山首相与其他三名阁僚齐聚首相官邸，召开第一次“阁僚委员会”。阁僚委员会的设置，旨在实现重要政策课题由首相和有关阁僚展开实质性讨论的目的，即由以阁僚为主的政治家就重要政策课题进行综合调整[18]。表1是鸠山内阁时期阁僚委员会召开情况，可以看出阁僚委员会讨论议题众多，并且根据议题不同，名称出现相应变化，例如“全球变暖阁僚委员会”“基本政策阁僚委员会”等。

表1 鸠山内阁时期阁僚委员会召开情况

第三，增设“国家战略室”与“行政刷新会议”。鸠山内阁成立后，为了确保首相官邸在政治决策形成过程中发挥主导作用、降低官僚尤其是财务省官僚在预算编制时的地位，分别设置了“国家战略室”和“行政刷新会议”，并分别任命菅直人与仙谷由人担任国家战略担当大臣和行政刷新大臣。其实，“国家战略室”和“行政刷新会议”并非是民主党2009年才提出的新设想。“国家战略室”这一设想来自于2003年松井孝治等人制定的2003年政权公约，其前身为“内阁财政局”，而行政刷新则来自于2005年政权公约。

根据《设置国家战略室相关规定》，国家战略室设在内阁官房之下，负责制定、综合调整税制财政大纲、经济运营基本方针以及内阁其他重要政策基本方针等首相特命事项[19]。“行政刷新会议”设置在内阁府之下，负责重审国家预算、国家制度及行政职责等，同时评估国家和地方公共团体、民间团体作用[20]。2009—2010年，鸠山内阁通过行政刷新会议共进行了两次事业甄别。2009年11月11-13日，鸠山内阁通过事业甄别勒令停止约100多项事业项目，削减了事业项目资金约1.7万亿日元。2010年4月份对独立行政法人开展事业甄别，如外务省下辖的“国际合作机构”、国土交通省下辖的“住宅金融支援机构”等。据统计，此次甄别有16家法人的34项事业被要求撤销，共节约了开支约600亿日元[21]。正如野中尚人所说，“民主党通过行政刷新会议举行的事业甄别是改革政策中为数不多的成功案例，正也是政权交替带来的直接效果”[22]。

三、鸠山内阁“政治主导”改革失败原因

总体来看，鸠山内阁时期在重塑政官关系、实现政府执政党决策一元化采取了诸多改革措施，取得了一定成效。但是，政治决策形成过程中一味排除官僚、限制议员参与政治决策也带来诸多负面效果，例如政治家出错频频、官僚消极怠工甚至暗中报复等。受此影响，鸠山内阁不得不于2010年6月黯然辞职。本节将基于选民-政治家和政治家-官僚双重委托代理关系，分析鸠山内阁政治主导改革失败的原因。

(一)选民-政治家委托代理关系层面：背离选民意愿、损害政治家利益

如前所述，选民-政治家委托代理关系中，选民通过选举将决策权委托给政治家，政治家必然要按照选民意愿行动，即在政治决策形成过程中充分反映选民利益诉求，这也是政治家谋求个人利益的最优方式。因此，选举是选民检验政治家是否完成委托任务的最优方式，这就要求政治家必须通过参与政治决策、制定符合选民利益诉求的政策，维系选民支持，实现再次当选、维持现有权力的目的。

鸠山内阁实施废除政调会、设置各省政策会议、陈情窗口一元化等措施具有两面性。一方面，最大限度减少了执政党议员、利益团体和官僚对政治决策的参与，保证了内阁和首相在政治决策形成过程中的主导权和独立权。另一方面，鸠山内阁改革措施的负面效果也较为明显，如小泽一郎权限过大、后排议员难以参与政治决策形成过程等，而这些负面效果影响了选民-政治家委托代理关系的稳定。

首先，小泽一郎权限过大导致政治家行为背离选民意愿。随着鸠山内阁政府执政党决策一元化改革的推进，小泽一郎权限逐渐增强，甚至有人提出了“小泽一元化”的观点(4)详见：清水真人.平成デモクラシー史[M].東京：ちくま新書,2018:282-285.。如此，政治家在政治决策时易采取违背政权公约、忽视选民利益诉求的行动，如提升政策门槛等，从而形成代理损耗，即选民利益受损。例如，2009年12月16日，小泽一郎率人闯入首相官邸，向鸠山提出一份“执政党要求”，称在实施孩童补贴时限制家庭收入[23]，这严重违反了民主党“中学毕业前给予每个孩子每月26 000日元补贴”的承诺，该行为背离了委托人选民的意愿。选民作为委托人，一旦利益受损，会通过内阁支持率反映出来，并在下次选举时重新选择代理人、确立新的委托代理关系。鸠山内阁时期，内阁支持率和民主党支持率双双持续下降、2012年民主党众议院选举失利均证实了这一观点(表2、图3)。

表2 2009年、2012年日本众议院选举结果对比表

图3 鸠山内阁时期鸠山内阁支持率、民主党支持率变化趋势图

其次，后排议员难以参与政治决策损害了政治家个人利益。政务三役包揽以往官僚承担的诸多工作，公务繁忙，而其他议员则被排除在政治决策形成过程之外，参与政治决策渠道受限。另外，各省厅虽然设置了政策会议，但是政策会议不具备任何权限，民主党议员即使提出利益诉求也无济于事，最后出席议员逐渐减少[24]。后排议员难以参与政治决策，意味着其背后势力的利益诉求难以实现，无法实现选民的委托任务，继而难以实现再次当选、维持权力的个人利益。对此，海江田万里曾抱怨称：“我们这些落选后复活当选的议员，有很好的政策提案。但是，一旦没有参与政治决策的渠道，我们这些人的作用也发挥不了”[25]。

(二)政治家-官僚委托代理关系层面：加大立法成本、威胁官僚利益

如前所言，政治家-官僚委托代理关系中，双方存在信息不对称和利益冲突，从而出现代理懈怠。若要最大限度减小代理懈怠，政治家需要平衡“监督成本”与“立法成本”。简而言之，政治家可以始终监视官僚，确保官僚行为符合政治家利益，但是这往往需要消耗大量时间和精力，这就形成了“监督成本”。同时，政治家可以中止委托代理关系或者减少委托任务，自己承担政策制定和实施任务。而政治家在这一过程中收集资料、参与政策讨论、听取利益诉求等事务上耗费的时间和精力则为“立法成本”。另外，政策负面评价及其后果也被视为是“立法成本”的一部分[12]244。

鸠山内阁废除事务次官会议、政治决策一味排除官僚，加剧了双方信息不对称、阻碍了官僚向上晋升渠道，加剧了代理懈怠。简单而言，政治家掌握着今后政策制定方向，官僚掌握着政策制定和实施的专业知识与技巧。但是，政治家出于对官僚的信任危机，导致双方并未实现有效沟通，信息交换滞后，增加了政治家工作量，从而加大立法成本。

同时，利用行政刷新会议进行事业甄别的做法也存在一定的问题。鸠山内阁利用行政刷新会议进行事业甄别虽然吸引了日本国民注意力，为其树立了正面形象，但两次事业甄别并没有为鸠山内阁筹措足够财源实现政权公约。并且，鸠山内阁的事业甄别活动是以省厅管辖的独立行政法人为对象，削减权限、减少预算，实际上损害了官僚个人利益，促使官僚(代理人)采取了有损政治家(委托人)利益的行为，增加了代理损耗。

鸠山内阁难以左右省厅官僚人事晋升，尚未建立起完善的官僚激励机制，加上政治主导改革将官僚排除在政治决策之外，削减了省厅预算，严重损害了官僚个人利益，最终招致了官僚的报复。例如，防卫政策局长高见泽将林对美国助理国务卿坎贝尔建议称美国不应接受县外搬迁的方针，要亮明坚决拒绝的态度。不仅如此，外务省事务次官薮中三十二向美国大使鲁斯建议，日本正处于政治过渡期，比起正式协商，日美两国最好是抛开政治家举行非正式对话[26]。这也成为了鸠山内阁难以在普天间美军基地搬迁问题上取得进展的原因之一，间接加速了鸠山内阁辞职步伐。

综上所述，鸠山内阁的政治主导改革损害了选民、政治家和省厅官僚三方利益，给选民-政治家和政治家-官僚双重委托代理关系造成了负面影响，最终致使改革失败。从选民-政治家委托代理关系来看，政治家难以参与政治决策，政策制定忽视了选民利益诉求，政治家无法维持现有权力，损害了政治家个人利益，同时，政治家行动不符合选民意愿，导致选民利益受损，引发了选民对鸠山内阁的信任危机。从政治家-官僚委托代理关系来看，鸠山内阁在政治决策形成过程中排除官僚，妨碍官僚晋升、削减省厅预算，危害了官僚利益，加剧了官僚代理懈怠，并增加了代理损耗，即因官僚消极怠工与暗中报复加速鸠山内阁总辞职步伐。

结 语

为了实现政治主导，鸠山内阁实施了多项改革措施，例如废除事务次官会议、废除政调会、加强政务三役职能、新设国家战略室与行政刷新会议等，将政治决策主导权牢牢掌握在政治家手中，官僚依据政治家政治决策行动，在一定程度上实现了政治主导。但是，鸠山内阁时期的政治主导改革，给选民-政治家和政治家-官僚双重委托代理关系均造成了负面影响，小泽权限过大招致了政治家行为忽视选民利益诉求，加之鸠山内阁限制了议员、业界团体和官僚参与政治决策的渠道，损害了选民、政治家和官僚的三方利益，为官僚强烈报复、后期民主党分裂和民主党选举失利留下了隐患，因此，鸠山内阁的政治主导改革非但没有减少代理懈怠，反而加大了代理损耗，最后导致了鸠山内阁的黯然收场和2012年民主党众议院选举失利。因此，从改革结果来看，鸠山内阁时期的政治主导改革无疑是失败的。

鸠山内阁的政治主导改革措施虽未达到预期效果，也未能确立起相应的制度保障。但是，不可否认的是鸠山内阁的改革试错给后任日本政府留下了经验教训。2012年12月，安倍晋三再次当选日本首相，推行了一系列政治主导改革措施，设立内阁人事局掌握了事务次官等高级官僚人事任命，确保了官僚严格按照政治家意愿行动。不仅如此，安倍首相在党内地位强势，自民党内难以公开反对安倍首相，政府提出的法案更容易在党内通过。由此一来，首相官邸在政治决策形成过程中的主导作用大大增强，可以认为很大程度上实现了政治主导。然而，随着2017年“森友学园”和“加计学园”丑闻相继曝光，也有人开始认为安倍首相过于集权，官僚往往揣测首相官邸和安倍首相意图行动，甚至有人提出了“官僚政治化”的观点。

本文以委托代理理论为视角，基于选民-政治家和政治家-官僚双重委托代理关系对鸠山内阁政治主导改革失败的原因进行了剖析。但是，研究还尚显不足，例如本文并未深入探讨在政治主导改革过程中委托人应建立何种激励机制限制代理人行为、代理人是否需要保持主观能动性及如何保持主观能动性等等。因此，如何利用委托代理理论分析第二次安倍政权政治主导改革及其出现的问题是本研究接下来要关注的课题。