日本“高度人才”积分制度出台及修订过程研究

马文甜

(中央民族大学 外国语学院，北京 100081)

当今世界正处于百年未有之大变局，世界各主要国家纷纷出台政策吸引人才，全球范围内的人才争夺日趋激烈。日本从小渊惠三政权时期就开始重视吸引“高度人才”(高水平外籍人才之意，本文遵循日文表述，亦使用“高度人才”一词)。2004年，日本第4次出入国管理政策恳谈会指出，要更顺畅地推进日本所需的外籍人才的吸纳工作，进一步吸收具备专业技术和能力的外国人[1]2。2008年7月，日本内阁成立了专门探讨吸引“高度人才”问题的组织——“高度人才接受推进会议”(「高度人材受入推進会議」)。2008年12月，日本内阁发表声明称：“日本人口逐年减少，为了实现可持续发展，成为‘与世界共同发展的开放型国家’，大力吸收高度人才是很有必要的。”[2]此后，经政府各部门负责人、相关领域专家6个月的研讨，2009年5月，“高度人才接受推进会议”发布了一份关于正式探索吸收“高度人才”的报告书。该报告书指出：应把引进高度人才这一举措定位为日本国家发展的重要战略[3]4。2012年，日本正式出台“高度人才”积分制度。本文阐述日本“高度人才”积分制度的出台背景、制度框架以及政策推出后近10年以来的修订过程，并分析这一制度取得的成效，以为促进中国高水平外籍人才引进和海外留学生归国服务工作提供借鉴。

一、“高度人才”积分制度的出台背景及制度概况

日本政府实施的“高度人才”积分制度，是一种从海外直接引进或从在日工作生活的外国人中遴选高水平人才的机制。这一制度对日本的人才引进发挥了极大的推进作用。那么，这一制度是在怎样的背景下出台，又包括哪些政策呢？何谓“高度人才”?日本政府对此概念曾多次尝试定义。2004年，在日本第4次出入国管理政策恳谈会中试图明确“高度人才”这一概念的意涵，提出“高度人才”是：“研究成果卓越的博士学位获得者、大型企业的管理者、高水平的技术人员、著名艺术家等。”[1]4可以看出，那时日本政府仅提出了若干类型，尚未厘定“高度人才”的具体内涵。2009年，“高度人才接受推进会议”在报告书中从经济学角度进一步明确了“高度人才”的内涵：“能补充日本资本市场和劳动力市场的无可替代的人才”“能够为日本产业带来创新和活力，并通过与日本人交流，促进日本专业性、技术性劳动市场发展，提高日本劳动力市场效率的人才”[3]4。该定义明确了“高度人才”必须为日本带来实际效益、为日本经济社会发展做出贡献。为了筛选能发挥上述作用的人才，日本政府亟需制定一套人才评选机制，于是“高度人才”积分制度应运而生。

2012年5月7日，日本政府借鉴欧美发达国家的经验，出台了“高度人才积分制度及出入境管理上的优待措施(本文以下称“高度人才”积分制度)”。该制度将“高度人才”从事的工作分为“高度学术研究活动”“高度专业·技术活动”“高度经营·管理活动”三类。根据三类工作的特点，对人才的学历、工作经历、年薪、研究成果、日语能力等项目设置分值，针对总分达到70分以上的申请者，签发“特定活动”在留资格。这也就意味着申请者成为了日本政府认定的“高度人才”，同时享受以下优待措施[4]。

(1)允许开展多种活动。通常，在日外国人只能从事与在留资格相一致的活动，但“高度人才”可以从事多种活动。

(2)在留资格有效期为5年，为日本法律规定的最长期间。通常在留资格的有效期要遵循各类在留资格规定的期限，根据申请人的具体情况和活动内容而有所不同，但针对“高度人才”，一律签发日本法律允许的最长年限5年的在留资格。

(3)放宽永住权的申请要求。通常申请在日永住权，须在日本合法连续居住10年以上，但“高度人才”若从事相关工作满5年，即可申请永住权。

(4)优先办理入境及在留手续。“高度人才”入境申请，原则上自受理日起10日之内办理完毕；在留资格申请，原则上自受理日起5日之内办理完毕。

(5)放宽配偶的就业条件。通常持“配偶者”在留资格的外国人，在日本从事“教育”“技术·人文知识·国际业务”相关工作时，须满足学历、职历等相关条件，并取得相应的在留资格。而“高度人才”的配偶，即使学历、职历等条件未满足相关要求，亦可在日本从事“教育”“技术·人文知识·国际业务”相关的工作。

(6)在一定条件下允许父母在日居住。通常，日本不允许持普通就业在留资格的外籍人士邀请父母来日居住、生活。但“高度人才”如若满足一定条件，例如，在所属单位年收入达1 000万日元(约合人民币60万元)以上，且本人或其配偶需要养育未满3岁的亲生子女，则允许“高度人才”邀请其本人或配偶的亲生父母入境并在日本合法居住。

(7)允许携家政人员入境。通常，日本只允许部分持有“经营、管理”或“法律、会计业务”签证的外国人携家政人员入境，但“高度人才”如若在所属机构年收入达1 500万日元(约合人民币90万元)以上，在一定条件下，可携家政人员入境。如果需要照顾未满13周岁的子女，亦可雇佣外籍家政人员。

以上是“高度人才”积分制度出台时的基本优待政策。尽管在出台后的10年间屡经修订，但评价体系及优待政策的基本框架一直沿用至今。

二、“高度人才”积分制度的修订

自2012年5月推出“高度人才”积分制度至翌年4月，日本政府共认定了434名“高度人才”[5]，在数量上并没有达到预期。基于这一现实，日本政府及经济、劳动领域的专家提出，应在“出入国管理政策恳谈会”下设“外国人接受制度检讨分科会”，相关政府部门联合经济、劳动领域的专家，共同商讨该制度的修订方案，出台更为宽松、更有效力的政策。2013年5月，“出入国管理政策恳谈会”向日本法务大臣正式提交了《关于修订“高度人才”积分制度及出入境管理上的优待措施的商讨结果》(高度人材に対するポイント制による出入国管理上の優遇制度の見直しに関する検討結果)[6]。同年6月，安倍政府提出的《日本再兴战略》明确指出：“为促进具有高水平技术和经营管理经验的海外人才在日本发挥才干，完善吸纳‘高度人才’的环境，需要重新修订‘高度人才’积分制度。”并要求于2013年开始实施修订后的政策[7]。至此，日本拉开了“高度人才”制度修订的帷幕。以下梳理这一制度修订的全部过程。

(一)第1次修订(2013年12月)

第1次修订是一次较为全面的修订，涉及认定条件和优待措施两方面的内容。关于认定条件的修订内容见表1[8]。

表1 “高度人才”积分制度第1次修订内容(关于认定条件的修订)(1)根据日本法务省(2013)资料制作。

从表1可以看出，第1次修订主要围绕年收入、研究成果、日语能力、日本留学经历等内容展开，每一项分值均提高了5分～10分。这使更多的外籍人才能够达到70分的申请门槛。而其中关于年收入、认定对象的修订，也是基于遇到的实际问题。可以说，第一次修订还处于制度出台后的摸索阶段。

值得一提的是，增加日本留学经历分值这一举措对吸引外籍人才具有重要作用。留学生政策是日本的重要国策，大规模招收留学生不仅是日本在全球化背景下的教育政策，也是促进外籍人才“预备军”赴日的重要入口。日本政府一直致力于吸引留学生，先后推出了“留学生10万人计划”和“留学生30万人计划”。在“高度人才”积分评价中提高日本留学经历的分值，既降低了“高度人才”的申请难度，也在无形中增强了日本对海外学生的吸引力，可谓一箭双雕。关于“高度人才”积分制度及其在出入境管理上的优待措施，正如日本出入境管理政策研究专家明石纯一所指出的：作为日本出入境管理政策的一环，与日本的教育政策、人口政策、人权政策等各领域政策关系密切[9]。将人才引进政策与留学生政策、就业政策、外国人支援工作等联系起来，形成了一套相互支撑的制度框架。

第1次修订除了优化认定条件外，还放宽了享受优待政策的若干条件，其具体内容主要集中在“高度人才”的父母或家政人员的入境条件上(见表2)。这些修订旨在进一步解除“高度人才”的后顾之忧，以提升该制度的效力[8]。

表2 “高度人才”积分制度第1次修订内容(关于优待政策适用条件的修订)(2)根据日本法务省(2013)资料制作。

第1次修订中的部分重要内容一直沿用至今。例如，虽然像日语能力积分等项目在后来的修订中继续做了细化，但项目所对应的总分值未再修改；进一步完善“邀请父母赴日共同生活”这一项重要的优待政策，明确了妊娠期可邀请父母入境、被照护子女的年龄可放宽至7岁、养子女养父母享受同等待遇。这也体现了政策修订过程中从“高度人才”实际需求出发的人性化考虑。

“高度人才”积分制度自2012年5月出台至2013年底，共认定“高度人才”845人，这一数值并不理想[10]。而在2013年12月第1次修订后，“高度人才”认定数量明显增加(见图1)。2014年全年认定“高度人才”1 608人，2015年全年认定“高度人才”1 894人，足见第1次修订工作是卓有成效的。

图1 “高度人才”认定数量图表(累积)

值得一提的是，在第1次修订工作之后，为了进一步做好“高度人才”的引进工作，2014年6月，日本政府又推出了一项重要举措，即增设“高度人才”专用的“高度专门职”在留资格[11]。如前所述，“高度人才”积分制度推出后，针对达到70分线的申请者签发“特定活动”在留资格，而“特定活动”在留资格并非为“高度人才”所专用。

“高度专门职”在留资格分为“高度专门职1号(「高度専門職1号」)”和“高度专门职2号(「高度専門職2号」)”两种。初次申请者需申请“高度专门职1号”。持有“高度专门职1号”并在日从事相关工作满3年者，可申请“高度专门职2号”在留资格(3)此外，还需要满足以下条件：品行善良；该申请者在日本居住生活符合日本国家的利益；从对日本产业及国民生活的影响等方面考量，申请人在日本工作生活是妥当的。。“高度专门职2号”和“高度专门职1号”在留资格最大的区别是在留资格的有效期不同。“高度专门职1号”在留资格的有效期为5年，而“高度专门职2号”在留资格与“永住者”相同，不设在留期限(4)“高度专门职2号”与“永住权”各有特点。“高度专门职2号”持有者若连续6个月以上未从事相关工作，会被吊销在留资格，而“永住权”的持有者没有这一限制。但是另一方面，“高度专门职2号”持有者享有邀请父母、家政人员等“永住权”持有者无法享受的优待政策。。

增设“高度人才”专用在留资格并设置无限期的“高度专门职2号”的举措，为“高度人才”长久在日工作、生活提供了通道。日本政府通过降低申请门槛、扩大申请“入口”，同时拓展“高度人才”未来出口的方式，进一步增加了该制度的吸引力。

(二)第2次修订(2017年4月)

“高度人才”积分制度经第1次修订后，“高度人才”数量呈明显增长之势。日本政府在《日本再兴战略2015》中提出：“2017年年底前高度人才的认定数量要达到5 000人。”[12]如图1所示，截至2015年6月，日本政府共认定“高度人才”3 531人。因此可以说《日本再兴战略2015》中提出的“5 000人”计划是一个相对保守的目标。事实上，该人才招引目标在2016年上半年即已提前达到。于是，日本政府在《日本再兴战略2016》中提出了新的目标：“2020年年底前高度人才的认定数量要达到10 000人。”[13]

基于这样的外籍人才引进目标，日本政府从2017年4月开始对“高度人才”积分制度进行了第2次修订。第2次修订工作主要集中在以下两个方面：一是大幅度缩短了“高度人才”申请日本永住权所需年限；二是新增了7项特殊加分项目。

2012年“高度人才”积分制度出台时，就放宽了“高度人才”的永住权申请年限，这是“高度人才”享受的一项重要优待政策。当时规定，作为“高度人才”在日5年即可申请永住权。在第2次修订后，积分在70分以上的“高度人才”，永住权申请年限从5年缩短为3年；而积分在80分以上的“高度人才”所需年限缩短为1年。日本政府称此举措是旨在打造世界最快速的“绿卡”——日本版“高度人才”绿卡[14]。

关于日本永住权的申请，通常要求申请者在日合法居住10年以上，并纳税5年以上。即使是在外交、社会、经济文化等方面对日本具有卓越贡献的人士以及日籍人士的配偶等，在申请时也要求在日合法居住3-5年。但针对“高度人才”，日本政府推出了1-3年即可申请永住权的更为宽松的政策。日本对于移民问题始终持相对保守的态度，而此项改革可谓为“高度人才”居住日本敞开了大门，为“高度人才”移民日本提供了制度保障。自2014年增设无期限的“高度专门职2号”之后，这是又一项为通过“高度人才”积分制度的选拔、且在日工作1-3年后有意移居日本的“高度人才”提供捷径的措施。由此足见日本政府吸引“高度人才”的决心，体现了日本政府尽可能长久地留住更多“高度人才”的战略意图。

在第2次修订中，日本政府还新增了7项加分内容(见表3)[15]，这一举措无疑会使更多的外籍人才达到70分的申请门槛，使原本70分的“高度人才”申请者达到80分，以享受同期推出的“1年申请永住权”的优待政策。

表3 “高度人才”积分制度第2次修订内容(新增特殊加分项目)(5)根据日本法务省(2017)资料制作。

2017年，日本新增“高度人才”3 903人。截至2017年底，日本共认定“高度人才”10 572人(见图1)，再次提前完成了《日本再兴战略2016》中所设定的“10 000人”目标。可以说，第2次修订对进一步扩大日本“高度人才”队伍起到了至关重要的作用，特别是大幅度缩短申请永住权所需年限这项举措，至今仍被看作是最有力度的一项优待措施。

(三)第3次修订(2018年12月)

与第1次、第2次修订涉及多项措施不同，第3次修订主要是增加了享受特殊加分的大学的数量，可视为进一步扩大了第2次修订(表3)中第3项的范围。2018年，日本政府公布了《城镇·人口·工作创生综合战略》(6)该战略主要针对日本人口急剧减少这一现实，从国家和地区两个层面设计应对措施。主要针对东京人口过度集中以及中青年的就业、结婚、生育问题提供符合地区特点的解决方案。[16]。该战略提出，继续扩大“高度人才”积分制度中享受特殊加分的大学的范围，并宣布此项政策自2018年开始实施。根据该战略，日本法务省和文部科学省再次修订加分政策，将第2次修订内容中要求的“世界3大权威机构公布的世界大学排名榜中，至少在其中2个排名榜中排在前300位的大学”，修订为在任意一个排名榜中位居前300名即可；并通过调整日本文部科学省“超级全球化大学支援计划(全球型)”中享受拨款补贴的条件，增加享受特殊加分的大学的数量[17]。此项举措，将日本的一些地方高校也囊括进来，旨在促进日本地方高校的外籍毕业生在日本就业、定居，为日本地方经济社会注入活力。

(四)第4次修订(2021年7月)

第4次修订的背景是2020年12月日本政府推出《守护国民生命和生活、营造安心和希望的综合经济对策(2020年12月8日内阁会议决定)》(「国民の命と暮らしを守る安心と希望のための総合経済対策(令和2年12月8日閣議決定)」)。其中提出的若干措施是为了推进日本成为“向全世界开放的国际金融中心(Finance Place Japan)”，打造能够与海外市场比肩的具有魅力的金融资本市场，进一步完善吸引海外企业家及“高度人才”的环境。其中一项重要举措就涉及“高度人才”积分制度[18]。因此，第4次修订主要是为吸纳金融领域的人才。其具体修订内容包括：

(1)对于从事《金融商品交易法(1948年法律第25号)》规定的第二类金融商品交易、投资咨询及代理等工作的人才，给予10分的特殊加分。

(2)放宽雇佣家政人员的条件。对于从事投资管理业务、持有“高度专门职”在留资格的外籍人士，即使入境时不满足携家政人员入境条件，在家庭年收入满足以下条件时仍可携家政人员入境：1 000万日元～3 000万日元可雇佣1名家政人员；3 000万日元以上可雇佣2名家政人员。

(3)持“短期滞在”签证前往日本或签证到期后希望继续在日本从事商务活动的人员，若在日期间取得了投资和管理证券财产的资格许可，其在留资格可从“短期滞在”转为“高级专门职”或“经营管理”。

(4)“高度人才”的配偶(已就业者)，按照“高度人才”的待遇，在办理入境、在留资格等手续时享有优先权[19]。

以上是日本政府在2012年5月出台“高度人才”积分制度后10年间对该制度进行4次修订的情况。由以上分析可知，4次修订的主要依据是“高度人才”认定的现实情况与日本政府制定的战略目标。从修订情况看，前2次的修订较为全面，涉及项目分值、特殊加分以及优待政策等内容。第3次与第4次属于局部修订。其中，第3次修订主要针对特殊加分问题，扩大了可以享受特殊加分待遇的大学的范围，旨在推动在日本地方高校留学的外籍学生毕业后在日就业、定居；第4次修订主要针对金融人才的招徕，服务于日本成为“向世界开放的国际金融中心”这一战略目标。

前述图1是“高度人才”积分制度出台后每年认定的“高度人才”数量。如图所示，制度出台后的前4年，“高度人才”的年增幅不足2 000人。而在2017—2019年间，即在第2次和第3次修订后出现了大幅增长，年增加5 000人左右。由此亦可看出修订工作取得了显著成效。从图1还可得知，修订后10年内，“高度学术研究活动”“高度专业·技术活动”“高度经营·管理活动”均有不同程度的增加。但“高度人才”从事最多的活动是“高度专业·技术活动”，其次是“高度学术研究活动”，而“高度经营·管理活动”数量较少。至2021年底，日本政府共认定“高度人才”31 451人。在《成长战略跟进2021年》中，日本政府提出，至2022年年底，计划认定“高度人才”40 000人[20]。这也是日本政府第3次提出“高度人才”认定数量的目标。在疫情常态化时代，这个目标能否实现，值得持续关注。

图2和表4是日本“高度人才”的国籍分布情况。其中，到2020年年末，中国(含台湾地区)籍人才占比高达68.8%，再加上印度、韩国籍人才，亚洲籍人才数量占比达77.8%以上(见图3)。这一现状亦符合日本政府的构想。日本在制定引进外籍人才政策之初就提出“考虑与西方国家的平衡，重点从亚洲国家吸引人才”[3]7。

图2 日本“高度人才”数量推移图(按国籍统计)

图3 2020年末日本“高度人才”国籍百分比

表4 日本“高度人才”数量及占比统计表(按国籍统计) 人

三、现行“高度人才”积分制度

“高度人才”积分制度出台后，10年间经4次修订，形成了现行的“高度人才”积分制度(见表5)。现行“高度人才”积分制度基本采分项目与出台之初相同，包括学历、工作年限、年收入、年龄四项。其中，学历越高、具备多个学位证书者，积分越高；工作年限与年收入也与积分呈正比，即工作时间越长、年收入越高，积分越高。但年龄方面则呈反比，即年龄越小，积分越高。除此之外,还有14项奖励积分，主要针对具有一定研究成果、取得国家专业技能资格证书、具备日本留学经历、通过日语能力测试(JLPT)1级或2级、顶尖大学毕业、担任董事长等高层管理职务的外籍人才。由这些奖励积分项目能够看出，高学历、高收入、高水平专业能力和研究成果，且更易融入日本社会的外籍人才，是日本政府重点吸引的对象。

表5 “高度人才”积分计算表(7)根据日本出入国在留管理厅网站(https://www.moj.go.jp/isa/content/930001657.pdf)资料制作。

关于优待政策，与制度出台之初相比，在以下三点上发生了变化。

(1)缩短了永住权申请所需年限。取得“高度专门职1号”在留资格，且在日本连续从事相关工作3年，或积分超过80分并从事相关工作1年，即可申请永住权。

(2)在一定条件下允许父母入境。“高度专门职1号”在留资格持有者在以下两种情况下允许其父母入境：一是本人或配偶有未满7岁的子女(含养子女)，需要父母照料；二是本人或配偶处于妊娠期，需要父母照料，在满足一定条件的情况下，允许本人父母或配偶父母(含养父母)入境并在日本合法居住(8)需要满足的条件是：(1)“高度专门职1号”持有者的家庭年收入在800万日元(约合人民币48万元)以上；(2)父母赴日后与“高度专门职1号”持有者同住；(3)不得同时邀请“高度专门职1号”持有者父母和其配偶的父母。[21]。

(3)在一定条件下允许携家政人员入境。“高度专门职1号”在留资格持有者，如若满足一定的条件，可携家政人员入境(9)(1)继续雇佣入境前雇佣的家政人员的条件(同时入境型)是：①“高度专门职1号”持有者的家庭年收入在1 000万日元(约合人民币60万元)以上；②最多能带1名家政人员入境；③计划每月支付家政人员20万日元(约合人民币1.2万元)以上的报酬；④若家政人员与“高度专门职1号”持有者一起入境，需在入境前被该“高度专门职1号”持有者雇佣1年以上；⑤若“高度专门职1号”持有者先入境，家政人员需在入境前被该“高度专门职1号”持有者雇佣1年以上，且在“高度专门职1号”持有者入境后，继续被该“高度专门职1号”持有者或其入境前共同居住的亲属雇佣；⑥“高度专门职1号”持有者离境时，计划与其一同离境。(2)雇佣(1)以外的家政人员时的条件(家庭情况型)是：①“高度专门职1号”持有者的家庭年收入在1 000万日元(约合人民币60万元)以上；②最多能带1名家政人员入境；③计划每月支付家政人员20万日元(约合人民币1.2万元)以上的报酬；④存在家庭困难(在申请时，有未满13岁的孩子或因生病等原因不能做日常家务的配偶)。(3)从事投资等行业的金融人才雇佣家政人员时的条件(金融人才型)是：①金融人才的家庭年收入在1 000万日元以上；②可以最多带2名家政人员入境(带2名入境仅限于家庭年收入在3 000万日元(约合人民币180万元)以上者)；③计划每月支付家政人员20万日元(约合人民币1.2万元)以上的报酬。[22]。

从以上措施能够看出，“高度人才”积分制度不仅要解决如何遴选外籍人才的问题，也试图留住外籍人才。这些措施既包括允许父母在日居住、携家政人员入境等解决“高度人才”后顾之忧的措施，又提供了快速申请永住权、变更在留资格的便捷条件，为在日长期工作生活的“高度人才”提供了制度保障。

结 语

自2019年底，新冠肺炎疫情席卷全球，对国际人口流动造成了巨大冲击。但即便处于疫情常态化的情况下，日本政府依然于2021年提出了“至2022年年底共认定40 000名高度人才”这一招引外籍人才的目标。如本文所述，为了吸纳更多的“高度人才”赴日、留日，日本政府自推出“高度人才”积分制度以后，根据施行效果和所遇到的实际问题，进行了数次修订，且取得了明显的成效。

在实施“高度人才”积分制度的同时，日本政府一直重视吸引外国留学生，把外国留学生视为“高度人才”的“后备军”。2019年，日本已提前完成了“留学生30万人计划”这一政策目标。留学生为日本源源不断地提供人才后备力量，而“高度人才”积分制度则为留学生毕业后在日本社会发挥积极作用，提供了方便条件和制度保障。吸引留学生政策与“高度人才”积分制度并行，两种政策相辅相助，互为推引，构成了良好的人才引进机制。

考察日本“高度人才”积分制度出台及修订过程，不难发现，该制度不仅旨在遴选和吸引“高度人才”，而且也在积极探索留住“高度人才”的方法。如今，日本已形成了“留学生政策→‘高度人才’积分制度→快速申请永住权”的引才、留才政策体系。毋庸置疑，日本对“高度人才”敞开大门的政策，有利于吸引大量海外人才，推进科技创新发展，振兴产业经济，应对老龄少子化问题。而中国同样面临以上问题，可以借鉴日本的经验，探索建立适合中国国情的外籍人才引进政策体系。