PPP模式下城市轨道交通经济学分析——北京地铁4号线案例分析

中国农业大学烟台研究院 崔杰

一、引言

PPP（Public-Private Partnership），即政府与社会资本合作。政府通过政策引导，鼓励社会资本参与公共设施的建设。在PPP模式下，双方按照协商的原则协约，政府采用招标的方式来选择更有竞争性的社会资本参加，社会资本也发挥市场的资源配置效率进而实现盈利。

目前我国PPP项目关于城市轨道交通的案例并不多，但是北京市四号线通过实施PPP项目，自开线以来取得了较为不错的经济成绩，具有良好借鉴意义。因此本文将详细探讨北京地铁4号线PPP模式实施，以期总结经验并为未来的PPP模式提供经验。

二、北京地铁4号线PPP模式实施分析

（一）背景情况

从宏观经济分析，2001年全球刚刚面临经济危机的结束，经济状况尚未复苏，北京市政府财政紧张，不愿意为基础设施修建而导致严重负债。另一方面从微观经济分析，由于政府存在弗里德曼的花钱模型的质疑，即使地铁这种轨道交通具有良好的经济效益，但是由于实施的低效率和兼顾公平性，会导致地铁的进一步亏损。

在这种背景下，2003年，北京市出台了《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》（以下简称意见），意见中表示城轨交通可以按照政府出资7成、社会资本出资3成的比例投资。于是由政府推动的PPP模式下开始了第一次城市轨道建设合作。

北京市地铁四号线是北京市轨道交通线路中的南北交通大动脉。其南起丰台区马家楼，北至海淀区龙背村，人流量高。地铁全长 28.65 公里，共设 24 站，平均站间距为 1.18公里，全线采用地下线敷设方式，路线较为平坦和笔直，易于修建。（见图1）

图1 北京市四号地铁行程图（图片来自网络）

（二）PPP项目结构

北京市四号线将项目分为盈利性部分和非营利性部分，对于盈利性部分采用对外招标的方式，非营利部分由政府出资建设。通过专业公司的分析，四号线预计总投资为153亿元，同时根据非营利性和盈利性将投资分为A和B两部分，A部分主要是建筑基础设施的建设（拆迁、铺路等），B部分主要是建设基础设施（消防、水电等）。其中政府出资107亿负责A部分，B部分由TJ公司与SC公司和GT公司联合成立JG公司出资46亿建设。政府建设好的A部分将会部分移交投资公司运营，运营期为30年，而B部分无偿移交政府掌管。A、B部分不完全按照投资比例来分配，更为具体的讲述将在下文。具体运行原理如图2。

图2 北京市地铁四号线PPP项目运行原理

PPP模式在具体执行中需要双方签订的各项协议的实施，具体协议方案如图3所示。其中，A协议采用 TOT 模式，政府投资建成后，由PPP 公司完成“移交(租赁) -运营-移交”; B 协议采用 BOT 模式，由 PPP 公司完成“建设--运营--移交”的过程。项目A投资建成后，通过与 PPP公司签订资产租赁协议，将 A 部分投资形成的资产租给 PPP 公司使用，从而保障了项目运营主体的一致性；而项目B部分引入社会资本，需要达到市场化的效率，为此，政府与PPP公司签订特许经营协议。

图3 北京地铁四号线PPP项目结构图

（三）项目效益

从该PPP项目分析来看，政府首先通过引入社会资本和减少设备维修等支出30年，给地方财政减少了近90亿元的经济压力，同时市场化的运作也提高了经济的运行效率，为以后PPP模式积累了经验；其次企业通过票价与客流调整、不同标准票价收费、阶段性计划设立等方式，既降低了生产中的成本，又提高了收益，同时也兼顾了社会评价，实现了盈利，发挥了市场的效率。尽管这其中有一些地方做的依然不够好，但是这也使得北京市城市轨道有了适当的竞争环境，提高了社会的满意度，实现了共赢。

三、PPP项目经济学分析

由于地铁具有公共物品的属性，有一定的非竞争性和排他性，所以为了分析的方便我们假设将地铁提供的服务产品是一种垄断产品，且满足完全垄断厂商条件，同时政府要作为理性经济人，并将这种服务视为一个短期决策。

根据上述条件我们可以画出完全垄断厂商市最大收益决策分析，可以画出边际收益曲线MR、边际成本曲线MC、平均成本曲线AC和需求曲线AR。

如图4，当由政府单一投资进行地铁修建时，根据完全垄断市场利润最大化原则，当边际收益曲线MR与边际成本曲线MC相交时，即A点，短期完全垄断企业能实现利润的最大化。但是当MR=MC时，需求曲线AR对应为B点，平均成本曲线对应为C点，C点高于B点，说明该企业即使达到了利润最大化也一直在亏损。亏损的金额为四边形BCDF的面积。较为合理的解释是由政府单一修建地铁，造价成本太高，地铁收费并不能满足成本支出，造成了亏损。实际情况还要比这个复杂，因为地铁作为公共产品要兼顾公平和效率，同时因为公共品的非竞争性和排他性，私人部门很少投资，而市场却有这样的需求，因此政府往往要花巨额的资金去建设，但收入却不高，这也就导致了大部分基础设施都是亏损的，政府还因此面临高额的负债。因此公共产品的利用效率需要进一步提高。

图4 政府主导下完全垄断利润最大化分析

当PPP模式下混合投资时，如图5。根据完全垄断市场利润最大化原则，当边际收益曲线MR与边际成本曲线MC相交时，即A点，短期完全垄断企业能实现利润的最大化。当MR=MC时，需求曲线AR对应为B点，平均成本曲线对应为C点，B点高于C点，说明企业是盈利的。盈利收入为四边形BCEF的面积。较为合理的解释是，PPP模式通过政府和社会资本的合作，政府和企业都融资，彼此相对都降低了投资成本，同时企业通过市场化的运作，提高了经济运转的效率，进一步降低生产成本。因此产生了盈利的情况，双方实现双赢。而在实际情况中，企业通过票价与客流调整、不同标准票价收费、阶段性计划设立等方式，既降低了生产中的成本，又提高了收益；政府起着市场监管的作用，同时兼顾了社会评价，是一种较为理想的PPP合作模式。

图5 PPP模式下完全垄断利润最大化分析

四、PPP项目政治性分析

PPP模式不仅仅是一种融资的手段，更是一种政府内部的改革，是深化放管服原则的试点，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。同时对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。政府通过与社会资本合作的方式，形成了多元化、可持续发展集合社会资源的方式，这是促进经济转型升级、推进新型城镇化建设的要求。同时政府在整个项目中亲自参与，做好掌舵人，发挥市场监管的作用，更好地提高公共服务的效率和质量。最后，PPP项目的实质是政府购买服务，这对于优化政府办事效率、提高公信力有借鉴的经验。

五、结论

PPP模式尽管目前还有些不够成熟的地方，但是通过北京地铁四号线的PPP模式实践，还是证明了PPP模式通过对政府与社会资本合作共同参与基础设施的建设，对于提高投资效率，加快政府建设等方面具有积极的作用。因此要学习PPP模式中的政府与企业责工明确，发挥企业在市场中资源配置的经济效率和政府的监管作用等经验，实现双赢。