“三旧”改造问题及对策研究

叶银芳 佛山市乐美居房地产有限公司

一、“三旧”改造概述

（一）“三旧”改造的概念

1.“三旧”改造的内涵。“三旧”改造是我国独有的一个特色名词，最早出现于2007年的广东佛山，主要体现为旧城镇、旧厂房和旧村居的改造，后广东多市联合对“三旧”改造开展了微调节，明确定义为旧城镇、旧工业厂房和旧村子。“三旧”改造是原国土资源部给予广东的一项特殊规定，是原国土资源部与广东进行部省协作、推动节约集约用地示范点试点省的重要举措。“三旧”改造新项目需要合乎城市土地资源利用总体规划和城镇总体规划，纳入“三旧”改造总体规划和年度工作计划，并已纳入省部级“三旧”改造管控数据库查询。重建方案也需经市(县)人民政府制定和批准才能实施。

2.三旧改造的基本内容。①旧城镇改造。关键指各个区、镇（街道社区）、城区国有土地上的老房子、旧铺位、旧厂房的改造。包括：1）结构简单、外观环境差的危旧房，如棚户区、单层砖混结构的简易房等；2）因产业调整而搬迁或停产的行业遗留的旧厂房和仓库；3）房地产价值小于土地资源价值的老店等。改造新项目最少面积的确认应反映总体改造效益，最少面积由各地区因时制宜明确。比如佛山的东华里旧城镇改造项目，改造规模过百万平方米，其结合原环境风貌修复一部分古镇历史园林景观与历史建筑，并拆卸影响历史风貌的旧房屋建筑，改进基础设施建设，辟出一部分商业街作原生态维护和展现，最终发展成为佛山岭南广府文化展示的精品示范项目。

②旧厂房改造。关键就是指城镇（街道社区）、村子、工业区的旧厂房，及其严重影响市容市貌临时性厂房工程建筑的更新改造。包含：1）20世纪90年代及之前完工的临时建筑和老旧单面简单构造厂房；2）违法建设不符合土地利用规划和城市总体规划性质的旧厂房；3）国家禁止和淘汰行业的旧厂房；4）容积率低于0.6的旧厂房；5）能耗、用水量高于国家和省要求的商品能耗、用水量预算定额规范或污染物排出不达标的旧工业厂房；6）平均产量低于100万元/亩的低效工业场地。

③旧村庄改造。主要是指：1）城市规划控制区内的城中村；2）不再合适居住，务必逐渐迁出或整体搬迁的村民建成“空心村”；3）园区内大量村庄被城市工业园区、物流园区等工业园区占用，不符合国家规范和地方技术标准各项指标的园中村；违章建筑、单户旧村庄；水、电等基础设施，体育文化、卫生等公共服务设施，交通出行、消防安全、生态环境等比较严重滞后的村居。旧村庄改造以整治村容村貌为主要改造目的。

（二）“三旧”改造的意义

进一步推进“三旧”改造是落实先行先试、深化改革土地管理制度、实现城市跨越发展的重要表现。落实跨越发展以及科学发展的要求，必须持续对关键环节和重要领域进行深化改革，落实“三旧”改造有利于优化土地资源配置，进一步推动土地市场化发展，是保障新兴产业发展，促进社会经济发展的一种有效手段。如图1所示。

（三）“三旧”改造的模式

“三旧改造”作为一个存量土地改造升级的工程，其项目涉及主体包括政府部门、集体、土地权利人和开发商、村民、设计方等多个有着不同利益需求的主体，关系结构比较复杂。“三旧改造”模式主要是政府主导模式、政府和市场方合作模式和市场主导模式。

二、“三旧”改造的现状与发展

（一）“三旧”改造现状及特点

自广东省联合原国土资源部推出“三旧”改造政策以后，得到党中央的高度重视，各级政府也先后出台了与“三旧”改造相关的配套政策和文件。以佛山市为例，其结合本市区域特点完善并实施一系列相关政策和指导办法。2019年，佛山市在全市范围内统筹推进了135个新增“三旧”改造项目，截至2020年底已经有125个新增“三旧”改造项目完善建设。禅城是佛山市著名的旧城镇区，因此在佛山市大力推行“三旧”改造政策的过程中，将禅城作为重点改造对象。2019年，禅城促成了澜石港和佛山新港关闭、地铁2号线石湾广场站交通枢纽一体化等重点建设项目，同时禅城还加大了对东平河北岸滨水核心区、旧城镇片区、普君片区等三大区域的改造，累计完成大小项目158个，总投资超过600亿元。这进一步说明了在城市进一步发展，城市建设用地持续扩张的过程中，以佛山市为代表的各大城市仍然重视“三旧”改造政策，并大力推行“三旧”改造政策。

（二）“三旧”改造相关规范

“三旧”改造结合社会经济发展的总体规划要求，围绕社会经济发展的综合竞争力与承载力的需求，切实改变城市发展观和城市用地观。目的是盘活城市存量建设用地，节省土地资源利用。在落实“三旧”改造政策的过程中，需要切实遵循全面探索、封闭运作和结果可控的原则，努力实现“三旧”改造与乡村土地整治中的有机结合，全面推进土地综合性整治[1]。将“三旧”更新改造工作中作为关键载体，完成对城市、农村建设用地的二次开发和利用，进一步实现城乡统筹发展，力求改善城市、农村整体面貌，进一步优化居住环境，全面提高人类社会的形象。

（三）“三旧”改造的主要优势

通过广东省佛山市开展“三旧”改造工作的情况来看，在落实“三旧”改造工作的过程中能够有效破解土地资源的发展瓶颈，可以有效解决土地供需矛盾的情况，对推动土地市场化有良好的效果。同时在“三旧”改造的过程中，会积极转变经济发展的方式，进一步推动了地方产业结构转型升级，为城市经济持续发展提供了新的动力，打造新的增长极，同时还可以提高城市的形象，可以给人们营造一个和谐、宜居的生活环境。

三、“三旧”改造存在的问题

（一）“三旧”改造结构不合理

以首先实施“三旧”改造工作的佛山市为例，该市在发展的过程中土地开发的强度较大，主要集中于禅城区、南海区、顺德区等地区，特别是中心城区与佛山的临广片区，这些地区共同组成佛山市先发区域。究其原因，主要是这三个区的地价上升快，地价高，改造利润空间大，特别旧改是以时间换空间的操作，只有利润空间发展大的区域，才能真正发展，因此会造成地区间旧改发展进度不平衡。

改造类型包括旧厂房、旧城镇与旧村庄改造。开发者的趋利导向，旧改现状大多偏向于旧厂房改住宅用地，旧厂房的产业升级改造，旧城镇、旧村改造进展非常缓慢，造成旧改项目完成后，反而容易形成城市产业空心化严重。

（二）“三旧”改造目标不明确

广东省作为全国经济强省，在经济持续发展的过程中离不开土地资源的保障和国家政策的支持，但是广东省以往在发展经济的过程中，还没有建立明确关于“三旧”改造的目标，在这样的情况下经济的发展消耗了大量土地资源，最终阻碍了广东省土地市场的发展，土地市场内部供需矛盾的现象愈发突出，逐渐已经与新时期经济发展要求向脱离。

（三）准入门槛监督有待提高

长期以来，广东省在落实“三旧”改造工作的过程中，存在准入门槛低的现象，房地产企业很轻易就可以拿到改造项目，造成城市改造市场混乱。自2010年佛山市政府公布了《佛山市三旧改造项目规划建设管理指导意见（试行）》之后，在“三旧”改造规模、配套规划等方面进一步抬高了准入门槛[2]。近10年内，“三旧”改造政策与时俱进，不断更新。有业内人士认为，房地产企业想要成功拿到“三旧”改造项目，特别是旧村居改造，初期投入成本至少超过10亿。这一措施意味着“三旧”改造的成本将会逐渐增加，在开展“三旧”改造工作的过程中，将会在资金实力雄厚的房地产企业的带领下进行发展。

（四）“三旧”改造提供相关金融政策扶持有待加强

自佛山市政府下达相关指导意见进一步提高“三旧”改造准入门槛之后，“三旧”改造项目的成本大幅提升。对于中小型房地产企业来说，参加“三旧”改造项目将面临巨大的资金压力；推动旧改最大的资金量是前期拆迁补偿，但前期拆迁通常缺少抵押物支持，实操中是较难获得银行贷款，大多项目主要依赖企业自有资金投入，建议可针对旧改项目开发多些金融创新产品支持或政策扶持，提高社会资金运转效率，以促进旧改规模化发展。面临庞大的改造市场，龙头房地产企业也无法独立支撑市场，因此不能忽略中小房地产企业在“三旧”改造过程中的重要性，为了更好地缓解“三旧”改造过程中小型房地产企业的压力，我们还需要面向中小房地产企业，以“三旧”改造为切入点，进一步加强相关金融政策扶持力度。

四、“三旧”改造的对策建议

（一）平衡区域空间发展，构建完善合理的改造结构

“三旧”改造策略多样，但是每一种策略都有其不同的适用范围，因此我们还需要在现有的“三旧”改造策略的基础上，结合各地区“三旧”改造项目的实际情况，持续对“三旧”改造结构进行完善和优化。在“三旧”用地功能转化、产业转型和人口迁移的过程中，必定会影响土地权利人的利益，这就需要站在政策的角度，明确各方利益的分割，实现对利益结构的调整[3]。同时，针对每个区域特性因地制宜作出改造指引，有些区域发展产业比发展居住用地更有前景的，应侧重扶持引导。对于适合发展旧城镇与旧村改造的区域，可作试点区域重点攻关，以形成区域适应的操作模式。

（二）明确“三旧”改造目标，融合城市未来发展规划

城市中的“三旧”改造问题，是城市化发展的重要产物，而“三旧”改造是城市化持续发展的一种手段。粗放型的经济发展方式引发了“三旧”改造问题，在城市化的过程中我们不能重新走上粗放型的老路，而是需要积极采取集约改造的方式。依据《广东深入推进“三旧”更新改造三年行动方案（2019－2021年）》，“三旧改造”能推进土地资源供给侧结构性改革创新，提升土地资源因素补给，助推乡村振兴发展战略执行和粤港澳城市群基本建设，使低效存量用地再开发促进高质量发展、偏远农村通过激活土地资源助力乡村振兴的新路子，整体工作要在2021年年底完成，而这种改造模式需要以城市总体规划为切入点，用具有科学性和前瞻性的眼光来看到城市建设用地扩张的问题。通过发展土地市场、规范土地市场的方式，强化土地资源配置，进而提高城市土地的利用率，实现土地资源、资本、资产的一体化管理，最终实现土地效益最大化的目标。

（三）严格把关准入门槛

为了进一步避免改造市场紊乱的情况出现，在推行和完善“三旧”改造政策的过程中，需要进一步把控好“三旧”改造的准入门槛，强调龙头房地产企业的带头领导作用，吸引可以承受较长资金回笼周期、资金实力雄厚的房地产企业进行“三旧”改造项目引资，并加强对“三旧”改造项目监督，进一步整顿“三旧”改造行为[4]。政府需针对每类“三旧”改造项目特性作出相应的旧改指引，并严格执行监督，以提升社会稳定秩序。例如2021年，佛山市发布的《佛山市城市更新局关于推动拆除重建类旧村居改造项目实施的指导意见》，就对旧村居改造类型的投资者提出划时代的指引要求，分别对投资者的资金实力、开发经验以及企业诚信等都作出明确门槛要求，以改变目前社会上村居改造企业鱼龙混杂的局面，以更好维护土地权属人利益。

（四）加大对“三旧”改造提供相关金融政策扶持

百花齐放的市场才是健康稳健的市场，在龙头房地产企业的引导下，我们还需要认识到中小型房地产企业参与旧改工作的重要性。在落实“三旧”改造工作的过程中，多结合区域改造项目考虑金融产品创新，并逐渐加大对中小型房地产企业的金融政策扶持力度，在保障资金回笼的情况下大力推动中小型房地产企业的发展，为进一步落实“三旧”改造政策不断夯实基础，从而推动房地产行业发展，这对促进城市经济发展有着非常重要的意义。

五、结语

想要顺利推进“三旧”改造工作，实现城市化的再发展，我们可以充足借鉴广东的“三旧”改造工作经验，了解到现阶段“三旧”改造工作中存有的一些问题，在合理对“三旧”改造结构进行调整的基础上，明确“三旧”改造的目标，严格把控好“三旧”改造的准入门槛，持续加强对中小房地产企业的金融扶持力度，为深入落实“三旧”改造工作不断奠定扎实的基础。“三旧”改造工作是一项系统性的工程，涉及社会生产的方方面面，如何推进“三旧”改造工作，仍然是各级政府当前工作的难点。