论党内监督执纪中违纪线索移送与处置的应然限度——以国家监察的处置衔接为视角

王 译

（1.湘潭大学 反腐败司法研究基地，湖南 湘潭 411105；2.湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105）

一、问题的提出：党内监督执纪中违纪线索的收集、移送与处置协助义务应如何具体化

早在2018年《监察法》出台以前，有学者以政治系统论作为分析视角，结合监察体制改革试点地区的留置案例分析发现，纪委与监察委合署办公过程中存在着协调处理“坚持党的领导”与“保障监察委依法独立行使监察权”的问题①。自《监察法》生效以来，原归属党纪审查部门的部分职能转移至监察机关，形成了党纪审查与监察调查处置上的分立。对于解决此类问题，党规执行机构与监察执法部门应立足于“党政合署”的内部分工原则。当同时出现违纪与职务犯罪情形时，监察机关对职务犯罪案件承担的调查职能一般以移送刑事司法作为党内监督执纪“四种形态”的第四种处置方式。国家监察体制改革以来，监察调查权承继了原党纪审查调查的部分职能后，其他党内监督执纪的功能则逐步向监督检查、党纪处分等职能转型。在“党政合署”办公新型纪检监察权力设定中，党纪案管部门延续了违纪线索处置的职能。从“党纪”严于“国法”的政治前提可知，违反党纪可作为职务违法、职务犯罪的前置判断基础。现有的纪检监察体制同时承载了党的纪律检查与国家监察双重职责。以党的领导作为基本政治前提，党纪审查对监察调查形成了吸纳倾向，而此种倾向可从党纪、政务并列的处置效果中得到反映②。

一般来说，构成职务犯罪的行为同时在党纪审查调查过程中涉及纪律处分。在党纪审查与监察调查衔接刑事司法过程中，实践中可能出现“纪律审查和检查调查中发现刑事案件”的情形，这导致办案机关未立足于政治站位高度，强调监察机关的政治属性，而是过度关注案件的刑法评价与刑事诉讼意义。虽从处置上发挥了刑法对职务犯罪的规制与惩戒效果，但并没有从干部教育和思想政治工作层面，发挥党纪处置对切断违纪案件继续延伸递进的作用③。监察机关承继了部分党纪部门的审查调查权力后，从初查或者初步核实阶段可知其暗含了以党纪审查结论作为前置评价依据的内在要求。这体现了“党规”与“国法”协调衔接过程中的政治基础、执政遵循、法理内涵与法治规律④。从党内问责、党纪审查调查、国家监察到移送司法的党内监督执纪“四种形态”可知，党纪审查与国家监察在“纪法衔接”过程中存在处置标准与效果的差异。

对此，“纪法协同”应进一步理顺纪法关系，突出“纪法贯通”，明确领导主体和执行主体的关系。《监察法》作为“纪法协同”的指引，应在党内监督保障法规中的党纪规范层面强化“法治纪律”的要求，从而体现党内监督执纪衔接国家监察调查过程中的内部分工与配合协助⑤。若监察机关在前期初查程序中发现被调查人已经涉嫌职务犯罪时，“涉罪”线索不可降格为“党纪处分”或者“政务处分”而替代刑事责任追究。从涉及党纪审查调查的党内法规制定到《监察法》的颁布实施，“纪法衔接”从适用依据上体现为党纪部门为监察立案提供了相应的工作配合。虽然党内监督执纪与国家监察调查从程序性质上应区别对待，但在立案条件上却已经具备了衔接的必要与可能⑥。

因此，监察机关对职务案件享有立案管辖权的同时，应当立足于内部分工原则明确党纪审查部门相应的协助配合义务。党纪审查部门在受理举报线索时，须明确“纪法衔接”过程中应由党纪审查部门专司处置的违纪线索，以及需要移送监察机关继续调查的职务违法与职务犯罪线索。当确立党纪审查部门线索处置的权责边界后，方能在线索收集取得、移送方式上将党纪审查同监察调查进行界分。同时，在线索来源信息的评估机制构建过程中，从内部分工视角划定党纪审查部门线索处置范围，可有效实现党内监督执纪与国家监察协同并行的程序效果。

二、明确党纪审查部门在“纪法衔接”中的违纪线索处置范围

在党内执纪监督过程中，党纪审查调查应以线索发现或举报受理作为启动初查程序的前提。这不仅涉及党内执纪监督的党内法规应如何适用，也在适用范围上与法定的监察范围产生重合。违纪的行为认定在于党纪部门而非监察机关。因此，基于“合署办公”的内部分工实际，职务犯罪的线索处置应明确“党纪监督”与“监察调查”不同主体之间差异化的立案标准与线索处置权限。

（一）总体目标：“微腐败”行为党纪与监察的协同处置

在“纪法衔接”中，监察机关对职务违法行为的立案管辖可将违纪作为前置条件。而在涉及“微腐败”的行为惩治过程中，应明确党纪审查部门在前期线索收集过程中的处置范围与功能实现。“微腐败”表现为国家公职人员在履行职务过程中对国家权力行使的廉洁性造成的冲击，包括“吃拿卡要”“雁过拔毛”乃至诸多“伸手腐败”的微小隐蔽行为。有学者认为，“微腐败”行为存在着法治反腐与政策反腐的冲突。而后者存在明显的局限性，即运动式特征与阶段性效果⑦。囿于“熟人社会”存在对“微腐败”行为的高容忍度，党纪审查若从“微腐败”的苗头性、倾向性问题线索入手，则可提早切断违纪人员的链条，从而防止其触犯更大的错误⑧。基于“党纪严于国法”的要求，当党员干部的违纪行为因党纪审查得到有效遏制后，可防止其在违法犯罪的道路上越陷越深。由此，党纪审查部门在早期的线索受理与审查过程中，应明确严重违纪但未违法以及构成职务违法尚未达到职务犯罪的行为。

（二）自行处置：违纪但不构成职务违法的行为

违纪但尚未构成职务违法的行为，在上述范围中的“微腐败”层面集中体现为以党内监督保障法规中明确的违纪行为作为研究对象。作为规范党员干部特别是党的高级领导干部的法规，党内法规当中的监督保障法规是认定是否违纪的基本依据。

对于一般的违纪行为，党纪部门应参考一般违纪予以处置，而不得偏离既定程序超出必要限度。此时，在党规运行的实践过程中存在着关于“比例原则”适用的现实考量，即该原则能否适用在党纪处置的执行层面。笔者认为，党纪处分对作为党员干部的公民可直接产生党员权利上的干预。例如，选举和被选举担任党内领导职务的权利。《中华人民共和国公务员法》（以下简称为《公务员法》）第二条规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。在国家监察体制改革过程中，监察对象范围从原行政监察中的“国家行政机关工作人员”扩展至“公职人员”，确保监察机关的监督范围实现“全覆盖”。又根据《公务员范围规定》第四条、第五条可知，各级党委、纪律检查委员会以及党委工作部门、办事机构和派出机构以及派驻、派出纪检机构的工作人员均属履行公职的公务员范畴⑨。立足于我国的现实政治国情，国家机关的领导职务一般可同时体现为党内的相应职务。例如，国家部委的行政首长同时可担任该部委的“党组书记”或者“党委书记”。由此，当党员职责与权利因党纪处分而受到负面影响时，可对正在履行的国家公职、既已形成的社会公共形象以及可期待利益造成相应的减损。此种减损还可同时造成党员干部在公民权利上的拘束或者不利。尽管有学者认为，比例原则保护的是公民行政法上的相对权利，但党纪审查仍然符合运用公权力的特征⑩。而大陆法系刑事诉讼程序理论往往也将“比例原则”纳入了对公民的强制处分适用过程中，并确立了审前羁押令状审查的“法官保留”原则⑪。因此，基于党纪处分对公民权利影响的潜在扩散特征可知，党纪处置也应遵循比例原则的运行规律。党纪处置从“方式”到“效果”应符合“必要性”“最小侵害性”“相称性”的三个子原则要求。

在明确被审查对象一般的违纪情形时，党纪审查部门应考量“警告”“严重警告”处分决定作出的必要性，甚至是仅通过问责或者诫勉谈话即可达到惩戒效果的，不应超出必要限度而适用更为严重的“撤销党内职务”“留党察看”以及“开除党籍”。对于严重违纪的情形，党纪审查部门应按照党纪处分的法定情形严格执行党规。例如，在《中国共产党纪律处分条例》第四章中“对违法犯罪党员的纪律处分”第二十七条规定，对于出现“贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资财等违反法律涉嫌犯罪的违纪行为”，应给予党纪处分⑫。

（三）移送处置：职务违法且可能同时构成犯罪的行为

对于党纪审查部门应移送监察机关或者其他刑事司法机关的线索，具体可包括两类案件：其一，通过党纪审查与监察调查即可达到处置效果的违纪与职务违法的交叉案件；其二，以职务违法政务处置与职务犯罪刑事裁判作为程序效果的职务违法和职务犯罪交叉案件。在明确“罪”与“非罪”之间界限的同时，应立足于党内监督执纪“四种形态”的具体要求，依照“程序法定”与“法律保留”原则界分党纪处分、政务处置与职务犯罪调查之间的界限⑬。由此，对超出自行处置范围应予调查或者侦查的线索，还可从以下两个方面继续展开：

第一种情形，即违纪线索构成职务违法，包括一般的职务违法与严重职务违法。对于一般的职务违法，党纪审查部门应先行预判其违法程度与监察机关可能采取的监察措施之间的关联，避免移送处置上的误断。例如，《监察法》第二十二条规定留置的适用仅可针对存在严重职务违法或者职务犯罪的情形。因此，党纪审查部门若在审查认定中发现该线索并未构成严重职务违法，且无其他旁证佐证，此时，党纪审查部门移送至监察机关时，便不宜提出对被调查人采取留置的建议。

第二种情形，即违纪线索涉嫌职务违法的同时还可能构成刑事犯罪。这是违纪线索移送处置的最终形态，其可表现为同时违纪又触犯刑法规制的职务犯罪或者其他行为。具体可从两个方面展开：其一，同时构成职务犯罪的。党纪审查部门与职务犯罪监察调查部门可分别启动立案程序。或者，也可在党纪审查调查程序已宣告终结后，党纪部门再将涉及职务犯罪的线索移送至监察机关。其二，同时构成其他刑事犯罪的。根据《刑事诉讼法》第三百零八条的规定，党纪审查部门在完成对被审查对象的党纪处分后，可将构成其他刑事犯罪的线索一并交由有权的侦查机关处置。因党纪处分的顶格处罚至多以“开除党籍”为限，因而对于超出党纪处分以外的重大职务犯罪线索，党纪审查部门应连同已审查调查终结的党纪处分材料一并移送至监察机关。

基于纪检监察的处置权限与刑罚制裁之间存在“政治—法律”的逻辑演进与权力架构的“平行”关系，在同一个职务犯罪案件中，被调查人可存在同时接受党纪处分、政务处分以及刑事处罚的效果。实践中，“纪法分离，纪在法前”的办案模式遵循了职务犯罪监察主导的基本原则。而“刑事先行，纪法衔接”的办案模式应符合案件事实、行为定性存在重大争议，且难以在移送刑事司法前作出党纪处分和政务处分的特殊情形。此时，党纪审查部门对被审查对象是否承担刑事责任应预先判断，并确立刑事裁判能否作为最终党纪处置结果的移送程序⑭。因此，党纪、监察处置与刑罚裁判作为多元程序并行，并未违反“禁止双重危险”的刑事诉讼原则，恰是反映了党和国家对违纪违法的公职人员从“党纪”到“国法”进行处置的程序逻辑。

三、“纪法衔接”中违纪线索收集与移送方式的限定

在涉及党内监督执纪“四种形态”的前三种情形时，党纪案管部门并不具备移送刑事司法的程序处置权限。由监察调查程序启动原因性质的“二元”特征可知，监察机关在取得该类职务违法或者职务犯罪线索时，并不能当然地启动监察调查程序乃至适用监察措施，而是应当明确案件属何种性质。由此，党纪审查部门和监察机关在线索发现、保管和移送过程中，不能借由纪检监察的“党政合署并行”而规避监察程序的法定启动要求。诚如有学者所言，党内法规内容中的“党”性要求与“法”质属性强调党规文本须严格界分“党言党语”与“法言法语”，明确党纪责任与监察处置责任的界限，从而体现党内法规运行的政治性与法的规范性⑮。在2020年《中华人民共和国政务处分法》出台后，政务处分作为监察处置的效果之一，具备了“前承党规党纪，后接刑事法律”的功能。但是，对于给予党纪处分的情形，不一定同时伴随政务处分。这就为党纪责任与职务违法责任的衔接明确了处置权限的范围⑯。由此，违纪线索应依照党内监督保障法规的证据收集程序与认定标准，党纪审查部门应在规定权限范围内参照违纪标准对违纪线索再予移送或者处置。

（一）线索收集：明确违纪线索取得的方式

因《监察法》的实施将原有的“两规”“两指”等办案手段排除在党内监督执纪工作之外，党纪审查调查部门在前期线索取得上仅可依照现行有效的党内法规开展工作。例如，根据2019年中共中央办公厅发布的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称为《监督执纪工作规则》）第四十条规定可知，对于监督执纪对象违纪情形的严重程度，应当适用相应的审查调查措施⑰。对照刑事立案标准，被审查调查对象若具备成为犯罪嫌疑人的可能时，可根据《刑事诉讼法》内容提前知晓“侦查”的法定期限。此时，若不及时厘清何种线索应交由哪类主体负责处置，则存在办案信息泄露的可能。有别于过去纪检部门办案实践中存在的审查调查期限相对不确定情形，《监督执纪工作规则》第二十一条规定了处置意见应当在收到问题线索之日起1个月内提出，第三十二条是关于党纪审查主体对违纪线索收集的要求。该规则以党内监督保障法规的形态，明确了党纪部门在线索处置过程中应严格依规收集、鉴别证据，按照印证证明模式形成完整稳定的证据链。同时，该条还明确了党纪审查部门在调查取证过程中的违规违法取证的禁止性要求⑱。上述规定与2021 年9 月发布的《监察法实施条例》保持了高度的一致，其中第六十六条规定了非法收集的监察证据应当经监察机关调查核实后予以排除。尤其在言词证据的取得过程上，党纪审查调查、监察调查与刑事侦查之间存在收集方式的差异（见表1）。在党纪处分与监察处置的衔接阶段，“谈话”的运用可作为基础性、经常性的处置手段，既可独立适用，也可附加适用于其他处置措施⑲。由此可知，“谈话”从目的上并非实现等效于刑事侦查口供与待证事实之间的关联效果，而是基于政治教育目的，引导被审查调查对象及时反馈办案机关尚未掌握的事实，以求纪检监察部门依照《纪律处分条例》第十七条以及《监察法》第三十一条、第三十二条实现从轻处理的程序处置效果。

表1 关于言词证据收集方式的对比

自国家监察体制改革以来，党纪审查与监察调查存在实然的程序并行情形，党纪证据的取得时限与留置3—6 个月的期间也形成了程序上的相互照应。《纪律处分条例》第三十条规定了党员被依法留置、逮捕的，党组织应当按照管理权限中止其表决权、选举权和被选举权等党员权利。由该条可知，监察措施的运用可直接影响违纪线索处置的效度。从党纪审查到职务犯罪调查的程序衔接过程中，《监督执纪工作规则》第四十一条允许“党政合署”的审查调查组分别依照相应权限采取监察措施，这实际上从程序转换标识设定层面明确党纪审查调查与监察调查之间在取证手段上的权限差异。

（二）实质审查：排除党纪审查权限范围之外的证据

党内法规与国家法律的协调衔接前提在于，党政机构组织性质有别从而使得不同性质的规范存在衔接适用空间，而非直接混同适用。《监督执纪工作规则》第五十七条规定，“被审查调查人”若涉嫌职务犯罪的，应由案管部门协调移送司法机关。该移送规定直接跨越监察机关的线索处置程序，从而形成了党纪审查与刑事司法程序的直接衔接效果⑳。而由违纪线索作为犯罪线索予以处置时，应当明确是否在监察管辖的范围之内。由不同性质之间线索关系可知（见图1），若是普通刑事案件的线索，则无须交由监察机关处置后再予移送刑事侦查机关。若是职务犯罪案件，则应由监察机关处置线索并予立案。

图1 党纪审查调查、监察调查与刑事侦查线索的关系图

从线索处置程序的平衡层面看，此种线索移送的衔接规定存在的问题是，直接由党纪审查到刑事侦查衔接，难以对违纪的言词证据予以有效监督㉑。从过去“两规”“两指”办案手段的期间设定不确定的实际可知，党纪审查调查在前期违纪违法线索的取得过程中应遵循已有规定的取证手段。由此，若部分违纪线索在取得手段上欠缺合法性时，无法从内部形成移送处置的前提。因此，党纪审查调查部门在线索移送配合协助时，应明确线索取得与证据内容经由实质的审查程序。

在职务犯罪案件中，监察机关正式立案前的初查阶段，初步核实的工作重点便是对取得线索的内容与程序进行审查。由《监督执纪工作规则》规定的审查调查组构成可知，党纪审查的前期调查结果既可作为监察初查的工作衔接，也可与监察调查合并衔接刑事司法。因此，职务犯罪的初查不仅应集中于线索取得的合规性与合法性，而且应与刑事立案条件当中的线索要求作严格区分。在党纪审查调查部门取得职务犯罪线索后，审查调查部门应对该线索是否具备职务犯罪的立案条件予以审查。同时，还应当对监察机关初查方案的真实性与关联性形成材料支撑，这可有效地提升职务犯罪初查的成案率。由于初查在正式立案前可发挥过滤功能，当正式立案前缺失初查或者未尽初查义务时，职务犯罪调查程序的启动可呈现出任意性与随机性的特点，这将导致留置等监察措施被滥用从而引发国家赔偿。

（三）线索移送：初查程序的“分流”与“筛漏”

若违纪和职务违法的线索信息被错误评估为职务犯罪线索时，在职务犯罪调查程序的运行过程中可产生程序回转的问题。笔者认为，根据举报人提供的线索，监察机关应对案件的性质进行合理评估。监察初查作为严重职务违法调查程序的前置，应当建立在违纪和职务违法的线索受理程序之上。经由举报或者依照职权主动发现该线索后，党纪审查部门与监察机关应对其进行初查登记。尽管党纪审查调查、国家监察与刑事侦查分属不同性质的办案程序，但其在前期初查阶段线索取得的配合与协助义务上存在着诸多共性特征，集中反映在基于违纪、违法到犯罪的逻辑递进关系而形成线索内容上的关联性。从可运用到的调查与侦查措施范围考量，应限定党纪审查与监察调查部门在初查阶段可适用的措施范围，可涵盖谈话、询问、查询、调取、搜查、勘验检查和鉴定等轻强制措施（见表2）。

表2 不同办案程序中的强制手段对比

四、“纪法衔接”中违纪线索评估程序的合理构建

线索处置作为“纪法衔接”的内在要求，党的纪检部门从内部分工原则出发，一般交由案管部门受理违纪线索的举报信息，这从源头上起到了第一层把关的作用。当前，基于“纪法贯通，法法衔接”的精神，《监督执纪工作规则》明确了党纪监察在线索处置上的同步要求，具体表现在“谈话函询、初步核实、暂存待查、予以了结”四个方面。对于“纪法衔接”的法治反腐形态，有学者提出了“整全性法治”概念。作为一个兼具开放性与结构弹性的框架系统，“整全性法治”在党内法治的综合性评价体系中可深化国家治理和实现国家治理与党内法治的互动融合。违纪线索从信息来源的受理、科学合理的评估、无处置权限时的线索移送到自行处置，反映了“整全性法治”概念融入执政党政治与国家法律中的规范参与标准。此类规范参与标准的“整体性”框架构建可为党纪处分衔接政务处置以及职务犯罪刑事责任提供极具解释力的理论指引㉓。本部分以“整全性法治”评价体系为参考，立足违纪线索处置权限与程序，进一步阐述科学界定线索来源的评估主体职责分担，并合理建构线索评估运行的内在规则㉔。

（一）科学界定线索来源的信息评估主体职责

由《纪检监察机关处理检举控告工作规则》第七条可知，检举、控告材料的来源方式可包括“邮寄信件反映”“指定接待场所当面反映”“检举控告电话反映”以及“检举控告网站、微信公众平台、手机客户端等网络举报受理平台发送电子材料”等方式㉕。并且，检举控告工作应按照管理权限实行分级受理。从违纪线索的处置层面看，线索来源信息渠道多元，责任分担应当明确。因此，立足于线索本身所涉内容性质，线索评估主体应明晰责任界限。

线索评估主体在处置违纪线索时应界分“涉纪”与“涉法”线索。不论“纪”“法”处置顺序先后，均应依照处置权限对违纪线索予以客观评估，衡量其是否存在继续审查或者移送监察机关调查乃至刑事侦查的必要。由过往职务犯罪线索处置的司法实践可知，在国家监察体制改革前承担“两反”职责的检察机关一般通过自行收集线索完成立案，而通过接受“举报”“控告”成案的比例不到40%。对此，党纪部门的案管机构在处置违纪线索时，应充分挖掘现有的“线上+线下”举报控告受理平台，寻求依托网络媒介的“次级”传播路径，通过主动调查核实将更加真实的违纪违法案件情况通过证据形态呈现。同时，对于“涉法”的职务违法与职务犯罪线索，在信息评估过程中应立足信息来源的真实性与关联性，明确监察机关在党纪审查过程中对“涉法”线索的立案管辖权。而涉及职务犯罪之外的普通刑事犯罪时，应允许刑事立案管辖的有权主体介入党纪审查调查过程，从而实现“涉罪”线索在刑事立案前的初步判断。

（二）合理规范线索评估的运行规则

从国家监察体制改革的职能整合过程可知，纪检监察内设机构的调整体现了案管部门的“充分放权”与“有限控权”的特点。根据案件性质，不同部门在受理线索时存在着职能的分化，即党纪审查调查部门与监察机关可共同受理严重职务违法与职务犯罪的案件线索，而监督检查部门主要负责违纪与轻微职务违法案件的线索举报受理、线索审查以及移送严重职务违法或职务犯罪线索。

线索评估的运行应着力构建量化评估体系，以期回应“纪法衔接”中线索信息系统性不足的问题。其中包括对线索来源可靠性、线索反映内容的背景、线索来源与内容的关联性、真实性与有效性以及线索的历史记录等因素。在线索评估的诸多因素当中，线索来源的可靠性最为关键，其常规可划分为四类情形：其一，线索来源具有完全可靠的历史记录；其二，过往的办案历史记录表明，多数情况下此类线索符合可靠性要求；其三，过往的办案历史记录表明，多数情况下此类线索不可信；其四，无法判断可靠性，因过往未有此类线索的获取经验或者无法明确此类线索的来源㉖。以举报、上访，或者负面舆论评价、网络流言等形式呈现的线索虽不足以直接引发正式立案审查调查或者侦查，但符合党内监督保障法规以及《监察法》当中的“谈话函询”要求。“涉纪”线索若存在“涉法”情形具备移送必要的，可通过要素之间形成层级的赋值，明确各层级之间的界限。这意味着线索来源可靠性与有效性评估结果可大致按照“证实准确、可能准确、有可疑处、无法判断”予以分类。当违纪线索的评估量化结果达到监察/刑事立案档次时，应由党纪审查调查部门报送纪委审批后移送监察机关或者侦查机关予以立案调查或者立案侦查。当违纪线索的评估量化结果尚未达到立案档次时，可允许将案件“暂存待查”或者通过“予以了结”作为对违纪线索的最终处置㉗。线索评估的量化体系从设计目的上并非作为立案前线索判断的唯一依据，而是从系统论视角规范线索的收集、储存、分析、评估与处理的全过程，理顺烦琐冗杂的线索来源渠道，并将依照其标准形成的数据结果作为自行处置违纪线索与管理移送违法线索的有效参考。

一是不再新增行业及企业。从覆盖的行业、纳入企业的门槛来看，各区域碳市场在2017履约年延续了各自在2016履约年的标准，不新增行业或企业1. 不新增企业是指各区域碳市场不通过降低企业的纳入门槛而增加企业，但各市场存在个别新建的企业符合既定的纳入门槛而被纳入到碳市场的情况。。这有别于2016履约年的情况，广东、上海等通过覆盖新的行业对碳市场扩容，北京、湖北等通过降低企业门槛纳入更多的企业。

在《监督执纪工作规则》中，虽然纪检监察合署办公，但也凸显了该规则严格依照《监察法》的具体适用情形。党纪案管部门尽管在前期初查阶段可享有线索审查的便利，但从线索移送视角可发现，监察机关在接收相关违纪的线索后，应当及时确立起线索的评估与审核义务，由此作为党纪审查调查与国家监察正式立案的前提条件。因案管部门兼有违纪、违法与犯罪线索受理的职责，通过公民举报受理的线索存在着类型多样、来源渠道广泛及涉及违法程度轻重不同的特点，立法应在案管部门具备的天然信息资源优势下考量线索处置的优势，这可体现在立案前期的线索移送阶段有效评估当中。从评估主体层面，职务违法的线索处置无须纳入类似行政处罚的第三方评估，因而可交由上级纪检监察机关考量线索移送的必要性。

此外，立法也可采取同级党委集体研究方式，平衡第三方评估介入而可能造成的程序偏差，此因职务违法的线索处置无法对“涉罪”线索进行刑事司法上的判断。在过去，以党纪审查调查手段作为办理贪污腐败案件的主要方式，因权力的过度扩张而受学界诟病。因而，《监察法》实施后的纪检监察主导反腐实际上已经迈入了法治反腐的轨道。从评估标准的客观性入手衡量第三方线索评估的功能，应首要落脚于党纪部门收集的线索评估。既要防止不符合职务犯罪立案条件的轻微职务违法线索作为立案依据，又要避免已经涉嫌职务犯罪的线索被“非刑罚化”的党纪、政务处分替代。完善第三方介入的线索信息评估机制，其意义在于从程序上将违纪、职务违法与职务犯罪三种不同类型的线索予以分流处置㉘。

五、结语

纪检监察合署办公的国家监察体制改革反映了集中、高效、统一的纪检监察监督效能。立足于内部分工原则，在违纪到职务犯罪这一形态转换过程中，未来立法仍须立足于“党规”“国法”共治的视角，确保“纪-法”在立案管辖层面上形成妥当的程序衔接。以司法程序的正当性原则为视角，同体监督相较于异体监督存在着监督效能上的差异。对于违纪线索的分别审查与处置，党内法规与国家立法应当同时完善相应的内部审查程序。相对于《刑事诉讼法》“证据”制度的构建，现行《监察法》涉及证据收集、固定、运用和审查以及在取证、质证、认证层面的规则构建仍不充分。“纪法衔接”更应充分修订和完善党纪审查程序，依照证据裁判要求明确违纪涉刑案件的“先审后移”要求㉙。质言之，从立案管辖的视角，党规与国法的“纪法贯通”意味着“纪法衔接”过程中的主体范围、线索取得、规制手段以及信息来源评估等方面均应符合程序合规与程序法定的要求，这也是为了在党纪审查与监察调查过程中明确正式立案前的线索移送条件。党纪审查部门即使已经作出党纪处分决定，在将可能存在职务犯罪的线索经过内部审批后移送至监察机关处置时，并不意味着内部分工的办案主体存在相同的受案范围，而是为了更好地实现立案管辖上的“程序分流”与“相互制约”的处置效果。此时，相较于公安机关、检察机关等刑事诉讼专门机关的刑事立案管辖规则，其线索移送而形成的立案管辖范围应为“互斥”关系而非“并列”关系。又基于同种性质的立案管辖权，对于通过移送管辖获得刑事立案权的有权主体，立法应明确线索被接收一方在对犯罪嫌疑人正式立案时，应当避免其他主体重复适用“并立”的调查或侦查程序。此即“禁止双重危险”原则在刑事诉讼程序中的反映，这对违纪可适用的党纪、政务处分程序也具备了相应的参考价值。

注释：

①吕永祥、王立峰：《“纪委”与“监察委”合署办公的现实问题与解决路径——以政治系统论为分析视角》，《中南大学学报（社会科学版）》2018年第3期，第115—122页。

②④违纪又同时构成犯罪的，不仅要依照《刑法》课以刑事处罚，也应依照党内法规予以党纪处分。参见刘怡达：《论纪检监察权的二元属性及其党规国法共治》，《社会主义研究》2019年第1期，第79—86页。

③过勇、李松锋：《贪污受贿案件刑事量刑的实证研究》，《经济社会体制比较》2018年第1期，第77—89页。

⑤蒋凌申：《论监察体制改革中的纪法协同》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》2020年第3期，第105—120、159页。

⑥秦前红、叶海波等：《国家监察制度改革研究》，法律出版社2017年版，第136页。

⑦邹东升、姚靖：《新时代微腐败治理的纪法衔接》，《理论探讨》2019年第1期，第128—134页。

⑧孙卓华、李强楠：《行政心理视域下的官员腐败研究》，《行政论坛》2016年第2期，第32—37页。

⑨《公务员范围规定》第四条列举了“下列机关中除工勤人员以外的工作人员”列入公务员范围：（一）中国共产党各级机关。参见中共中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规汇编》，法律出版社2021年版，第500页。

⑩梅扬：《比例原则的适用范围与限度》，《法学研究》2020年第2期，第57—70页。

⑪[德]托马斯·魏根特：《德国刑事诉讼程序》，岳礼玲、温小洁译，中国政法大学出版社2004年版，第100—102页。

⑫中共中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规汇编》，法律出版社2021年版，第829—832页。

⑬王译：《党内监督执纪“四种形态”间程序衔接规制探讨》，《河南社会科学》2021年第6期，第63—72页。

⑭杨永庚、罗新远：《纪检监察和违法犯罪交叉案件的裁处机制探讨——以二者的双重处理为视角》，《广州大学学报（社会科学版）》2021 年第5期，第39—47页。

⑮邹东升、姚靖：《党内法规“党言党语”与“法言法语”的界分与融合》，《探索》2019 年第5 期，第71—80、92页。

⑯刘艳红、刘浩：《政务处分法对监察体制改革的法治化推进》，《南京师大学报（社会科学版）》2020年第1期，第5—19页。

⑰关于“留置”取代“两规”的理解，已从立法文本中探明其属于“替换式取代”，而非“并列式共存”。因此，曾有观点认为党内监督执纪仍可适用“两规”手段以区别于监察调查中的“留置”，此实为对二者的混淆。

⑱《监督执纪工作规则》第三十二条内容。

⑲金成波、张航：《国家监察视阈下谈话制度的运用和完善》，《长白学刊》2020年第2期，第28—35页。

⑳《监督执纪工作规则》第四十一条、第五十七条内容。

㉑被调查人往往可因对刑事立案的信息知情，从而确立起“对抗讯问”的“心理预期”。此种“稳定情绪”可使得监察机关继续调查的难度“水涨船高”。参见秦前红、叶海波等：《国家监察制度改革研究》，法律出版社2017年版，第8页。

㉒叶青：《监察机关调查犯罪程序的流转与衔接》，《华东政法大学学报》2018年第3期，第18—27页。

㉓郭春镇、曾钰诚：《“整全性法治”党纪审查的演进与发展：以211 份中管干部“党纪处分决定”为样本》，《浙江社会科学》2021 年第5 期，第48—56、156—157页。

㉔“整全性”并非首创，其将党内政治与国家法律的协调衔接纳入社会公共标准范畴，形成具有融通性的整体。“整全性法治”中的“法治”内涵具有传统法理概念中的核心要素，即体现为“良法善治”与“普遍服从”。党内监督保障法规因涉及党员干部权利义务的规范与调整，其制定也应符合“整全性法治”的评价目标。参见[美]罗纳德·德沃金：《法律帝国》，许杨勇译，上海三联书店2016年版，第132—137页。

㉕中共中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规汇编》，法律出版社2021年版，第704页。

㉖赵祖斌：《监察体制改革下职务犯罪情报评估机制完善论》，《情报杂志》2019 年第7 期，第42—46、150页。

㉗马方、孙杨：《论我国职务犯罪侦查线索收集与管理机制的构建》，《净月学刊》2016 年第6 期，第32—40、129页。

㉘江国华、何盼盼：《国家监察纪法贯通保障机制研究》，《中国高校社会科学》2019年第1期，第72—82、157页。

㉙杨永庚、常利娟：《我国党纪与国法的衔接方式、现实选择和优化路径》，《陕西师范大学学报（哲学社会科学版）》2019年第4期，第29—37页。