新时代党政联合行文之法律性质的认定标准研究

赵晓毅

（郑州大学 马克思主义研究院，河南 郑州 450001）

2022 年2 月，中共中央、国务院联合发布了《信访工作条例》①。《信访工作条例》刚一发布，便引发了有关其法律性质的讨论：作为一个中共中央、国务院联合发布的规范性文件，《信访工作条例》究竟是一部党内法规，还是一部行政法规，抑或是兼具党内法规和行政法规的双重属性？这个问题之所以备受关注，原因在于《信访工作条例》的法律性质之准确认定，不仅关涉它的具体适用，还涉及它的效力范围、备案审查等一系列后续问题。因此，准确认定党政联合行文的法律性质具有重大的理论与实践意义。虽然，既有的研究成果也关注到了这个问题，但对于如何认定党政联合行文的法律性质，即党政联合行文的认定标准的研究付之阙如。事实上，伴随着实践中越来越多的党政联合行文，亟待从理论与实践相结合上构建起党政联合行文之法律属性的认定标准体系。基于此，笔者在对“党政联合行文”进行理论剖析的基础上，尝试构建起一套“党政联合行文”之法律性质的认定标准体系。

一、党政联合行文之双重内涵的理论透视

在实践中，“党政联合行文”往往又被称为“党政联合发文”，有时还会被称为“党政联合型文件”“混合性党规”等。从规范层面而言，无论是1996年的《中国共产党机关公文处理条例》、2000 年的《国家行政机关公文处理办法》还是2012 年的《党政机关公文处理工作条例》，都明确使用了“联合行文”的规范表达，因此，笔者采用较为规范的“党政联合行文”这一称谓。

从制发主体来看，“党政联合行文”的制发主体既包括中国共产党的各级组织，也包括各级各类行政机关。这里的“党的各级组织”是依据《中国共产党章程》和党的相关组织条例而设立的中国共产党的各级组织，而“各级各类行政机关”是依照《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称为《国务院组织法》）和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关国家法律而设立的各级各类行政机关。党政联合行文在实践中往往会形成一些惯例，例如中共中央和国务院联合行文，中共中央办公厅和国务院办公厅联合行文，等等。需要指出的是，仅仅由相关的党的机关联合颁布，或者仅仅由相关的行政机关联合颁布的文件不属于党政联合行文；同时，党的机关联合其他国家机关（例如，人大机关、军事机关、监察机关、审判机关和检察机关等）或者联合其他组织（例如，政协机关、人民团体等）制发的文件亦不在此列②。换句话说，从外在形式上来看，“党政联合行文”的制发主体必然包含着“党”和“政”两类机关，在数量上至少包括两个党政主体。从适用范围来说，“党政联合行文”通常既适用于中国共产党内部（党内领域），针对党的各级组织或者全体党员而发挥约束力，同时也适用于相应的国家机关系统，针对有关国家机关或者全体公民而发挥约束力。在此意义上，党政联合行文的适用范围通常为党政结合（交叉）领域。

伴随着“党政联合行文”越来越成为一种“新常态”，其存在的正当性问题随即受到关注。归纳起来，可以概括为两种观点：一种观点是“废止论”，即主张废止党政联合行文的做法，认为其不仅不符合“党政分开”的政治体制改革的要求，也不符合法治的基本要求。例如，有学者主张，应当改变党政联合行文的做法，因为它与党政分开的政治体制改革相悖、干预国家权力机关对政府的监督、使政府出现超越职权的行为[1]。也有学者认为，党政联合行文本质上是党政不分，是一些地方政府规避人大审查监督的一种做法，不符合法治的要求[2]。还有学者指出，法律意义上的规范性文件属于国家法律体系的组成部分，规范对象属于政府依法行政的事项，因此不宜通过党政联合行文予以规定[3]。另一种观点是“存在论”，即认为党政联合行文的存在具有正当性，且在国家治理中发挥独特的作用。例如，有学者认为，党政联合行文是坚持党的全面领导的必然要求，是新时代党政机构统筹改革的需要，也是党规与国法有机统一的必然要求，有助于整合党政资源、快速实现既定目标[4]。封丽霞认为，党政联合行文有利于提升政府效能，弥补国家治理的制度短板，减少规范性文件的制定成本，提高制度的供给效率与执行合力，是实现政党政治与政府行政联结融通的政策工具[5]。笔者以为，“废止论”的观点赖以存在的时代背景已经过去，新时代的全面依法治国明显具备新的特点，突出强调党对全面依法治国的领导，从而奠定了党政联合行文的政治基础。不仅如此，“废止论”的观点未能看到党政联合行文在治国理政中的独特优势，失之偏颇。相比之下，“存在论”的观点“透过现象看本质”，着眼于法治中国建设的新形势，契合了新时代党法关系的规范性原理[6]。事实上，在新时代坚持和加强党的全面领导的背景下，党政联合行文是国家治理实践中的一项独具中国特色的政法制度，具有政治、规范和实践三个维度上的正当性。首先，政治上的正当性。党政联合行文在国家治理当中具有政治动员、资源整合、组织协调等治理优势，是铸就“中国之治”的“金色名片”和重要制度依托，实现了党的领导和政府有效管理的“无缝衔接”，最大程度上将制度优势转化为治理效能③[7]。其次，规范上的正当性。如前所述，无论是1996 年出台的党内法规，还是2000 年国务院制定的行政法规，抑或是2012 年中央办公厅、国务院办公厅联合发布的关于党政机关公文处理的规定，都一以贯之地确认了党政“联合行文”的方式④。再次，实践上的正当性。“坚持党对全面依法治国的领导”[8]，是习近平法治思想的首要内容。党的领导不仅是社会主义法治的根本保证、最大优势，同时，党的领导也需要社会主义法治的保障。在法治中国建设进程中，“党政联合行文”缩短了从党的决策到政府执行之间的“传输链条”，既避免了重复规定、浪费立法资源，也有利于统一党政机关的行动，确保党的领导落到实处。

总之，通过党政联合行文实现管党治国，不仅极具中国特色，而且发挥着无可替代的治理效能，是铸就“中国之治”的制度优势。

二、党政联合行文之法律性质的理论争议

伴随着党政联合行文在管党治国实践中制度优势和治理效能的释放，其也遭遇了诸多实践难题，例如党政联合行文的可诉性、党政联合行文的备案审查、党政联合行文的效力范围等，并由此引发了诸多争论。正因为党政联合行文是由党的机关和行政机关联合制发的，那么它究竟属于“党的文件”还是“政府文件”，这实际上指向了“党政联合行文”的法律属性这一深层次问题。事实上，透过各种争论迷雾，问题的症结在于对党政联合行文的法律属性存在认识上的分歧，这是一切相关理论争议的根源之所在。

（一）党政联合行文法律属性的不同见解

目前，学术界围绕党政联合行文的法律属性提出了诸多见解，总结起来，主要有以下代表性观点。

1.“单一性质论”

所谓“单一性质论”，其实就是秉持本质主义的思维，将党政联合行文的法律性质归结为某种单一的属性。这又可以分为两种进路：（1）“制度论”。所谓“制度论”，就是将党政联合行文定性为一项“制度”，且认为它是在党领导人民管党治国实践中“土生土长”起来的独具中国特色的制度类型。封丽霞指出，党政联合行文不仅是党领导立法的重要途径，更重要的是，党政联合行文背后蕴含着深刻的制度逻辑，具有独特的制度功能，是一种“实现党领导国家政权和党政双轨权力整合的制度形态”[5]。秦前红和张晓瑜指出，党政联合行文是法治中国实践中普遍存在的一种现象，从本质上来说属于“制度”，且属于“党的领导制度”[9]。尽管以上学者基于不同的论证逻辑和思路，但得出的结论是一致的，即党政联合行文是中国政法实践中的一项独具中国特色的“制度”。（2）“党内法规论”。这里的“党内法规”是从广义上来说的，相当于“党的文件”，不仅包括了党的机关所制定的“党内法规”，还包括了“党内规范性文件”。众所周知，党政联合行文是由党的机关和行政机关联合制发的，由于党的机关参与了规范性文件的制定，其在法律性质上便被认定为是“党内法规”。宋功德指出，党政联合行文尽管在内容上既体现了党的意志，也体现了其他参与制定主体的意志，但在性质上“属于党的文件范畴”[10]。李树忠指出，实践中之所以采取党政联合行文，是为了缓解党内法规的“溢出”效应，但党政联合行文的做法与党内法规的定位不符，因此未来应当尽量避免党内法规直接约束党外的人和组织[11]。换句话说，党政联合行文本质上就是党内法规。欧爱民和李丹认为，党政联合行文属于一种“混合性党规”（特殊的党内法规），适应了党和国家治理的现实需要[12]。而所谓“混合性党规”，在本质上仍属于“党规”。因此，他们主张，党政联合行文尽管在调整事项上具有双重性，即同时在“党内”和“党外”发挥效力，但是其“性质是单一的”，即属于“党内法规”[13]。王学辉和黄梓栗认为，党政联合行文已发展为一种治国理政的常态化工具，但依照《中国共产党党内法规制定条例》之规定，党政联合发文具有“党内规范”属性，且可以区分为“党内法规”和“党内规范性文件”两种类型。由此可见，基于党政联合行文的一方主体是党的机关，因此便将其认定为“党内法规”。也有部门法学者认为，党政联合行文如果具有《中国共产党党内法规制定条例》第三条和第五条所规定的“七种名称”（党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则），便属于“党内法规”；不具有以上“七种名称”的，则属于“党的规范性文件或者党的政策”[14]。

2.“双重性质论”

鉴于党政联合行文的制发主体具有双重性，既有党的机关又有行政机关，因此由它们联合制发的规范性文件，便被认为具有双重属性。徐信贵认为，党政联合行文是我国党政协作关系的文本体现，兼具“党的文件”和“行政规范性文件”的“双重属性”[15]。以政府信息公开的制度实践为考察对象，张力提出，党政联合行文具有“双重属性”[16]。张海涛根据实践中的情形将党政联合行文归结为“党内法规兼为行政规则”“党内法规兼为行政规范性文件”“党内规范性文件兼为行政规则”“党内规范性文件兼为行政规范性文件”四类规范载体[17]，但其观点同样是一种“双重性质论”，即党政联合行文兼具“党的文件”（具体为党内法规或党内规范性文件）和“政府文件”（具体为行政规则和行政规范性文件）两种性质。黄文艺认为，基于党法关系原理，党政联合行文是一类“兼具党规国法双重属性的新法源”，可以称之为“混合性法规”，但不能因此否认其“国法”属性[6]。还有部门法学者也提出，党政联合行文既然具有对外的效力，因而便具有“党规”与“国法”的双重性质[18]。

（二）对既有代表性观点的评论与总结

通过检视以上关于党政联合行文之法律属性的代表性观点，可以看出党政联合行文所具有的复杂性特点。应当承认，既有的观点为我们认识并理解党政联合行文的法律性质奠定了基础、拓展了思路，具有重要的启发意义。但是，既有的观点也存在明显的不足。首先，“制度论”虽然比较清晰地将党政联合行文界定为一种“制度”，但问题是，制度本身又是多种多样的，既有国家法律奠定的制度，也有党内法规构筑的制度。在此意义上，将党政联合行文定性为一种“制度”，属于“大而无当”的判断，还有待于进一步认定其具体的法律属性。其次，“党内法规论”看到了党政联合行文的特殊性，即党的机关参与了规范性文件的制发，但并未深入探讨党的机关参与规范性文件制发的意义之所在：其究竟是作为制定主体而参与，还是仅仅表达一种政治态度？在未对此问题进行深入分析的前提下，一概将党政联合行文定性为“党内法规”有失严谨。相比之下，“双重属性论”兼顾了党政联合行文在制发主体上的特殊性，但同样存在“党内法规论”中的认识前提问题，不利于精准认定党政联合行文的法律属性。

不仅如此，以上代表性观点还存在以下弊端：一是不加分辨地将党政联合行文默认为是一种在实践中可以反复被适用的规范性文件，而有意或无意地忽略了党政联合行文的多样性。二是既有的观点忽视了实践中党政联合行文的复杂性，即实践中存在的“挂名”情况。这就需要构建起实质意义上的认定标准，进而具体判断一个党政联合行文的法律属性，从而避免有的行政机关为了避免被诉或者规避审查而邀请“党的机关”进行“挂名”的不良现象。

总之，要回应有关党政联合行文之法律性质的理论争议，就迫切需要构建出一套科学的、可操作的认定标准，以便精准认定一个党政联合行文的法律属性。基于此，借鉴既有的理论研究成果，结合党政联合行文在实践中遭遇的困境，笔者拟提出双层梯级的认定标准体系（即“一级认定标准”和“二级认定标准”），以便对一个党政联合行文的法律性质予以精准认定。

三、党政联合行文之法律性质的“一级认定标准”

在行政法学上，通常把行政机关的行为区分为具体行为和抽象行为。其中，具体行为是行政机关“针对特定人或特定事”作出的行为；而抽象行为是“具有普遍约束力的决定、命令”，是行政机关“针对不特定对象发布的能反复适用的”规范性文件[19]。同样地，党的机关的行为也有具体行为和抽象行为之分。依照2019年修订后的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第二条第二款的规定，党内规范性文件是指党的机关“在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件”，同样使用了“具有普遍约束力”“反复适用”等可识别特征。换句话说，区分党的机关和行政机关的行为究竟属于具体行为还是抽象行为，具有共通性的可识别特征，即是否针对“特定人或特定事”，是否能够被“反复适用”而具有“普遍约束力”。基于此，笔者提出据以对党政联合行文之法律性质进行初次判断的“一级认定标准”，即“具体与抽象”的认定标准。具体而言，根据党政联合行文是否针对“特定人或特定事”、是否能够被“反复适用”而具有“普遍约束力”，将党政联合行文区分为“抽象型党政联合行文”和“具体型党政联合行文”。这样一来，通过运用“一级认定标准”对党政联合行文的法律属性进行初次判断，有助于我们快速识别纷繁复杂的党政联合行文，为进一步精准认定一个党政联合行文的具体法律属性奠定基础。

（一）抽象型党政联合行文

所谓“抽象型党政联合行文”，是指党的机关和行政机关联合制发的，在实践中能够被反复适用的，具有普遍约束力的党政联合型文件。把握抽象型党政联合行文的关键在于：它能否在实践中被“反复适用”“具有普遍约束力”。例如，2021 年8月，中共中央、国务院联合印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》[20]就是一个抽象型党政联合行文。尽管该规范性文件有特定的适用期间，即2021 年至2025 年，但是，该规范性文件不仅适用于全国范围内的各地区各部门，而且在以上适用期间内能够被“反复适用”，直至生效期间届满。又例如，2019 年1 月，中共中央、国务院联合印发的《关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》[21]同样是一个抽象型党政联合行文。尽管该规范性文件的适用地域非常确定，即河北雄安新区，但是，其针对的不是特定的事，且能够在实践中被“反复适用”，因此应当被认定为一个抽象型党政联合行文。实际上，《关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》不仅规定了支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的总体要求（包括指导思想、基本原则和主要目标），而且还规定了重点任务，其中涵盖创新驱动、城市治理、公共服务、人才聚集、城乡统筹、生态文明、对外开放、金融体制和治理体制机制等九大领域的34 项措施，最后还从四个方面规定了“保障措施”[21]。因此，从该规范性文件的内容上来说，它是一个涉及领域广泛，且在河北雄安新区建设过程中能够被“反复适用”的党政联合型文件。由此判断，该规范性文件应当被认定为抽象型党政联合行文。

综上所言，判断一个党政联合行文是否属于抽象型党政联合行文，必须深入检视其是否能够被“反复适用”，进而判断该文件的具体类型。

（二）具体型党政联合行文

所谓“具体型党政联合行文”，是党的机关和行政机关联合制发的，针对“特定人或特定事”，属于一次性适用的、不能被“反复适用”的党政联合型文件。这个意义上的党政联合行文，实际上就是一个具体的党政联合决定。此时，党的机关之所以联合参与制发或“署名”，往往表明一种政治态度，体现出党的机关对该事项的高度重视或者支持态度。例如，2017 年4 月1 日，中共中央和国务院联合发布了《关于设立河北雄安新区的通知》。很明显，该“通知”就是一个党政联合行文，但其针对的是“特定的事”，即设立河北雄安新区；而设立河北雄安新区的“设立行为”，自然是一次性行为，是不能被“反复适用”的。因此，应当认定《关于设立河北雄安新区的通知》是一个具体型党政联合行文。实际上，从《宪法》第八十九条第（十五）项和《国务院组织法》第三条的规定来看，设立河北雄安新区是国务院享有的一项职权，作为党的机关的“中共中央”并不享有。中共中央在《关于设立河北雄安新区的通知》上联合“署名”，并不意味着中共中央也享有设立河北雄安新区的职权，而是意在彰显中共中央在设立河北雄安新区这个特定事项上的态度，即中共中央高度重视河北雄安新区的设立，是将其视为一项“党和国家”的重大战略决策，而且在后续建设中还将予以大力支持。如此一来，中共中央和国务院联合制发该文件，要比单纯由国务院发布具有更为深刻的政治意蕴，而这也正是党政联合行文的优势之所在。又例如，2021 年12 月31 日，中共中央宣传部和国家税务总局联合发布了《关于授予马丽等10 名同志“最美税务人”称号的决定》（税总党工发〔2021〕95 号）。这个决定也是一个党政联合行文。但鉴于其仅仅针对“特定的人”（即马丽等10 名同志）和“特定的事”（授予“最美税务人”称号），且是一次性适用的、不能被“反复适用”的文件（授予一次），也应当被认定是一个具体型党政联合行文。

综上所述，具体型党政联合行文往往是党的机关在本应由行政机关制发的文件上联合“署名”，以此表明党的机关在这一特定事项上的政治态度，也便于后续的贯彻执行。反过来，在由党的机关制发的文件上，鉴于其调整的关系或事项的特殊性，行政机关通常不会联合“署名”。因为，在“党的全面领导”的背景下，行政机关没有理由主动寻求在“党的文件”上联合“署名”，也并不因此而具有特别的意义。基于此，笔者以为，具体型党政联合行文表面上来看是一个具体的党政联合决定，但在本质上是一个体现“党的机关”的意志（“党的意志”）的具体行政决定；而党的机关之所以参与该文件的制发或者联合“署名”，意在以此彰显该文件所体现的“党的意志”与所蕴含的政治意义，确保该文件后续的贯彻执行，从而使党政联合行文释放出独特的治理效能。

四、党政联合行文之法律性质的“二级认定标准”

对于“具体型党政联合行文”，党的机关参与制发或者联合“署名”，意在赋予该文件以相应的政治意义，增强其权威性，也便于后续的贯彻执行。由此，对于一个具体型党政联合行文的性质判断到此为止，即它在法律性质上属于体现“党的意志”的具体行政决定。而对于“抽象型党政联合行文”来说，还需要进一步构建判断其法律属性的认定标准。基于此，笔者针对“抽象型党政联合行文”提出了“二级认定标准”，即“形式与实质”的认定标准，以便据此对“抽象型党政联合行文”进行再次判断，从而通过“二级认定标准”精准地确定一个党政联合行文的具体法律属性。

（一）抽象型党政联合行文的“形式标准”

所谓“抽象型党政联合行文”的“形式标准”，是指从抽象型党政联合行文的外在形式特征上对其法律属性加以判断，进而认定它的法律性质。鉴于党政联合行文都是由党的机关和行政机关联合制发或署名，因此无法从主体标准这一形式特征加以判断。笔者以为，可以将党政联合行文的名称、文号、规范、程序等要素作为判断“抽象型党政联合行文”之具体法律属性的形式标准。

1.“抽象型党政联合行文”的名称标准

作为党内的“立法法”，2019 年修订后的《中国共产党党内法规制定条例》第五条第一款规定，“党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则”。换句话说，一个由党的机关制发的文件，只有明确使用了以上七种名称，才能被认定为“党内法规”。相应地，如果一个党的文件并未使用以上七种名称，而是使用了诸如“意见”“通知”“决议”“决定”“方案”等名称，则只能被认定为“党内规范性文件”。因此，既然党政联合行文的一方制发主体是党的机关，则可以根据它所使用的名称来对其法律性质加以具体判断。同样，对于党政联合行文的另一方制发主体而言亦同此理。2017 年修订后的《行政法规制定程序条例》第五条规定，行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”“办法”等⑤。2017 年修订后的《规章制定程序条例》第七条也规定，规章的名称一般称“规定”“办法”，但不得称“条例”。因此，行政机关制发的不同类型的规范性文件，都有自己使用的特定名称，由此“名称”便成为用以识别其具体法律性质的形式标准之一。基于此，中共中央和国务院如果联合制发了一个名称为“条例”或者“规定”“办法”的抽象型党政联合行文，其法律性质便存在三种可能性，即党内法规、行政法规或者兼具党内法规与行政法规的属性；它们如果联合制发了一个其他名称的抽象型党政联合行文，则其法律属性存在五种可能性，即党内法规（如果使用了“规则”“细则”的名称）、党内规范性文件、行政规范性文件、党内法规兼为行政规范性文件、党内规范性文件兼为行政规范性文件。如果要进一步精准认定该规范性文件的具体法律性质，还需要同时借助于其他的认定标准加以综合判断。

2.“抽象型党政联合行文”的文号标准

从立法学原理上来说，一个规范性法律文件的发布机关，往往也是该规范性法律文件的制定机关。但对于党政联合行文而言，其制定主体具有多样性，既有党的机关又有行政机关，这样通过观察一个规范性文件的“文号”，便可据此判断它的具体法律属性。所谓“文号”，是指一个文件的编号，是我国党政机关制发和管理文件的规范化操作。通常，一个正式发布的文件，往往由发布机关（也即制定机关）编号，对外显示出来的就是该文件的“文号”。在实践中，如果是由党的机关制发的文件，通常会署上“党的文件”的文号。例如，2008 年，中共中央批准了《中国共产党党校工作条例》（中发〔2008〕13 号），其文号——“中发〔2008〕13 号”表明了该条例就是“中央文件”⑥，因此它应当被认定为一部“党内法规”。对于行政机关来说，同样如此。例如，2018年10月，国务院审议通过了《行政区划管理条例》（国令第704 号），其文号——“国令第704号”表明了《行政区划管理条例》是一部行政法规。同理，如果一个党政联合行文是由党的机关发布，并辅以“党的文件”的“文号”，则可以从形式上初步认定其为“党的文件”，具体而言要么是党内法规，要么是党内规范性文件。例如，2006年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅曾联合印发了《党政领导干部职务任期暂行规定》（中办发〔2006〕19号）。从该党政联合行文的“文号”——“中办发〔2006〕19号”来看，尽管它是由中共中央办公厅和国务院办公厅联合制定的，但最终是由中共中央办公厅发布的，且其文号为“党的文件”的“文号”，因此应当被认定为一部党内法规。

3.“抽象型党政联合行文”的规范标准

对于一个规范性文件来说，其是否采用“法规范”的逻辑结构表达它所承载的内容，也是判断它的法律性质的形式标准之一。2019 年修订后的《中国共产党党内法规制定条例》第六条规定：“党内法规一般使用条款形式表述，根据内容需要可以分为编、章、节、条、款、项、目。”这意味着，党内法规具备规范的逻辑结构，具有明显的法的外在形式；相反，如果一个由党的机关制发的规范性文件不具备这种规范结构，通常会被认定为“党内法规性文件”。在实践中，除了两个“准则”⑦和一个“规定”⑧之外，其他所有“党内法规”均是以条款（条文）的形式进行内容表达的。2017 年修订后的《行政法规制定程序条例》第六条⑨和2017 年修订后的《规章制定程序条例》第八条⑩也分别就“行政法规”和“规章”的条款（条文）表达问题作出明确规定。因此，如果一个规范性文件不符合以上关于规范结构的形式要求，便会被认定为“行政规范性文件”。具体到一个党政联合行文而言，通过从形式上观察其规范表达，便可以在“党内法规/党内规范性文件”“行政法规、规章/行政规范性文件”等法律性质的界分上提供可操作的判断标准。当然，要准确认定一个党政联合行文的具体法律性质，仅从规范标准上判断是不够的，同样还需要综合运用其他认定标准。

4.“抽象型党政联合行文”的程序标准

如前所言，党政联合行文是党政协同立法的具体产物，即由党的机关和行政机关共同立法的结果，但是经由党政协同而制发的规范性文件的法律性质，则需要观察其究竟是适用了“党的文件”的制定程序，还是适用了“政府文件”的制定程序。从立法学原理来说，立法行为本身是实体与程序的有机统一，其中就包括了立法程序的要求。每一种类型的国家法律规范，都有适用于它的特定立法程序。相应地，如果判断一个立法主体制定出来的规范性法律文件是否属于特定类型的国家法律规范，便需要从其制定时所适用的立法程序上加以判断。例如，《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》就分别对行政法规、规章的立法程序作出了详细规定。国务院有权制定行政法规，但其制定行政法规的活动必须遵循《行政法规制定程序条例》，只有遵循这一立法程序而制定出来的规范性法律文件才会被认定为“行政法规”；相反，如果国务院制定了一个规范性法律文件，但并未遵循《行政法规制定程序条例》所规定的立法程序，那么这个规范性法律文件便不能被认定为“行政法规”，而只能被认定为“行政规范性文件”。同样地，《中国共产党党内法规制定条例》也规定了“党内法规”的制定程序，从而可以据此判断一个“党的文件”究竟是“党内法规”还是“党内规范性文件”。具体到一个抽象型党政联合行文而言，通过观察其制定程序，便可以在“党内法规/党内规范性文件”“行政法规、规章/行政规范性文件”的界分上作出判断，从而认定其具体的法律性质。

（二）抽象型党政联合行文的“实质标准”

所谓“抽象型党政联合行文”的“实质标准”，是指无法借助于一个抽象型党政联合行文的外在形式特征判断它的法律性质，或者虽然可以通过外在形式特征判断它的法律性质但结论具有较大争议或者不可接受性，此时需要从它的实质内容上进行更深层次的判断，这里的“实质内容”即为“实质标准”。笔者认为，能够用以判断一个抽象型党政联合行文之法律属性的“实质标准”，主要包括两个方面：一是它的适用对象或者调整事项；二是它所反映的意志。

1.适用对象或者调整事项标准

一个规范性文件无论由谁制定，都会明确规定它的适用对象或者调整事项，否则将无法得到正确有效的实施。基于此，通过检视一个规范性文件的适用对象或者调整事项，便可以从实质内容上认定它的具体法律属性。对于一个抽象型党政联合行文来说，尽管它是由党的机关和行政机关联合制发的，其适用对象或者调整事项通常为党政交叉领域，但是，鉴于党政联合行文的复杂性，在实践中也存在一些文件“挂名”的乱象⑪，由此，适用对象或调整事项便可以作为判断一个抽象型党政联合行文之法律属性的“实质标准”。据此标准，如果一个抽象型党政联合行文仅适用于党的组织或者党员、仅调整党内事务或者党内关系，其便可能被认定为“党的文件”（党内法规或者党内规范性文件）；如果一个抽象型党政联合行文仅适用于各级各类行政机关或者公民，其便可能被认定为“政府文件”（行政法规、规章或者行政规范性文件）；而如果它同时适用于“党”“政”两个领域，其便可能具有双重属性。例如，中共中央宣传部、组织部联合国家经济委员会、中华全国总工会、共青团中央曾于1987 年印发了《中外合资、合作经营企业中方职工思想政治工作暂行规定》。从适用对象来看，它适用于“中外合资、合作经营企业”的“中方职工”，调整事项为“思想政治工作”。基于党管意识形态的原则，中共中央宣传部、组织部可以管辖“中方职工”的“思想政治工作”，可以作为该规范性文件的联合制发主体；而当时的“国家经济委员会”是作为国务院的组成部门而存在的，具有“规章”制定权。基于此，从适用对象和调整事项来看，这个“暂行规定”应当被认定为一部“规章”（具体为行政规章中的“部门规章”）⑫。

2.抽象型党政联合行文反映的意志

国家法律直接反映的是人民的根本意志，而党内法规直接反映的是党的统一意志，二者在“反映的意志”上存在区别。当然，党内法规直接反映的是党的统一意志，但是由党的性质和宗旨所决定，它必然也间接反映人民的根本意志。因此，这种“反映的意志”上的区别只是“直接”和“间接”的区别。换句话说，在中国共产党领导下的中国，国家法律和党内法规“都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的”⑬[22]。进入新时代，在坚持党的全面领导的背景下，基于党的归口管理制度（具体体现为党管人事、党管干部、党管宣传、党管意识形态等原则要求），便可以从一个规范性文件所直接“反映的意志”上来判断其法律性质。例如，《公务员考核规定》最初由中共中央组织部于2006 年12 月26 日审议批准，并由中共中央组织部、人事部于2007年1月4日发布。基于党管人事、党管干部的原则要求，《公务员考核规定》由中共中央组织部审议批准，实际上反映了党的统一意志，因此应当被认定为一部“党内法规”。尽管《公务员考核规定》最初由中共中央组织部、人事部共同发布，但其“文号”——“中组发〔2007〕2 号”也表明了人事部仅仅为“署名”主体。事实上，2020年12月8日中共中央组织部修订了《公务员考核规定》，但修订后的《公务员考核规定》却是由中共中央组织部于2020 年12 月28 日单独予以发布的，这更为直接地表明了《公务员考核规定》作为一部“党内法规”的法律性质。总之，无论从实质上还是从形式上检视《公务员考核规定》，它都属于一部“党内法规”。

需要指出的是，当一个抽象型党政联合行文通过“实质标准”被认定为仅具有“政府文件”（例如，行政规范性文件）的法律性质时，便可以将其纳入法治化轨道。而当它通过“实质标准”被认定为仅具有“党的文件”的法律性质时，怎么理解它能够对“政”的领域（非“党”领域）发挥约束力，则是另外一个需要探讨的问题，此处不再予以赘述⑭。

五、双层梯级的认定标准体系之实践检验

在党政联合行文之法律性质的认定上，只有经过双层梯级的“认定标准体系”之综合判断，我们才能够精准认定一个党政联合行文的具体法律性质。为清晰展示一个党政联合行文所具有的法律性质，特制图予以呈现（如图1所示）。

图1 党政联合行文之法律性质的可能表现形态

再回到本文一开始提出的问题：2022年2月，中共中央、国务院联合发布的《信访工作条例》的法律性质是什么？事实上，由于《信访工作条例》是中共中央和国务院联合印发的，仅从制发主体上进行考察的话，它要么属于中共中央制定的“党内法规”（具体为“中央党内法规”），要么属于国务院制定的“行政法规”⑮，要么属于党内法规兼为行政法规的双重属性。对此，笔者拟运用双层梯级的认定标准体系进行综合判断，从而精准认定它的法律性质。

首先，通过运用“一级认定标准”进行判断，《信访工作条例》明显是一个“抽象型党政联合行文”。因为，它显然不是针对“特定人或特定事”，不是一次性适用的文件；相反，它是一个能够被“反复适用”的规范性文件。

其次，运用“二级认定标准”中的“形式标准”进行判断。第一，从名称标准来看，《信访工作条例》使用了“条例”，但只能据此认定其并非“规章”“行政规范性文件”和“党内规范性文件”，但却可能属于“行政法规”“党内法规”或者行政法规兼为党内法规的双重属性。第二，从文号标准来看，《信访工作条例》尽管由中共中央、国务院联合发布，但从其文号——“中发〔2022〕11 号”来看，它使用的是“党的文件”的文号，体现出“党内法规”的法律属性。第三，从规范标准来看，《信访工作条例》以条款（条文）的形式表达内容，具有“法规范”的逻辑结构，因此，可以初步排除其是“行政规范性文件”和“党内规范性文件”。第四，从程序标准来看，如果认为《信访工作条例》是一部行政法规的话，那么它必须遵循《行政法规制定程序条例》所规定的立法程序，否则便不能被认定为行政法规。揆诸《信访工作条例》，从“题注”中记载的制定主体和制定时间等文字信息来看，它由中共中央政治局会议于2022 年1月24日审议批准，并由中共中央、国务院于2022年2 月25 日予以发布。这意味着，《信访工作条例》是由中共中央政治局会议审批的，并非遵循《行政法规制定程序条例》所规定的行政法规的立法程序而通过；相反，它遵循的是《中国共产党党内法规制定条例》中关于党内法规的制定程序的要求。尽管国务院在《信访工作条例》的制定过程中发挥了重要作用，但从程序标准来看，它并不能被认定为“行政法规”。综上所述，从抽象型党政联合行文的“形式标准”来判断，《信访工作条例》基本上应当被认定为“党内法规”。

再次，运用“二级认定标准”中的“实质标准”进行判断。第一，从适用对象或者调整事项来看，《信访工作条例》第二条明确规定，它既适用于“各级党的机关”，同时也适用于“各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位”⑯。《信访工作条例》同时适用于“党”“政”两个领域，可能属于“党内法规”或者“党内法规兼为行政法规”。第二，从反映的意志来看，《信访工作条例》由党的机关，即“中共中央政治局会议”审议批准，直接反映了党的统一意志，是一部“党内法规”；同时，基于党管信访工作的原则要求，《信访工作条例》不仅适用于各级党的机关，还适用于各级各类国家机关。综合以上分析，《信访工作条例》应当被认定为“党内法规”，且只具有“党内法规”的唯一属性。

如果对比之前的《信访条例》，我们更能深化对这一问题的认识。2005年1月10日，国务院审议通过了《信访条例》，该条例于同年5 月1 日开始施行。《信访条例》是遵循2001 年《行政法规制定程序条例》的立法程序，由国务院（具体为“国务院常务会议”）审议通过，因此是一部名副其实的“行政法规”。很明显，这和《信访工作条例》由“中共中央政治局会议审议批准”的制定程序存在重大不同。需要指出的是，在《信访条例》公布施行后不久，中共中央、国务院联合印发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》（中发〔2007〕5号），旨在指导并推进新时期的信访工作。从性质而言，这个“意见”是一个“党内规范性文件”，也为后续制定一部作为党内法规的《信访工作条例》吹响了前奏。还需要指出的是，早在2005 年《信访条例》制定之前，有关信访工作制度的规定就是以“党的文件”体现的[11]，这也印证了党管信访工作的历史与现实合理性。经由对以上关于信访工作相关规范性文件的历时性考察，也可以看到党内法规与国家法律之间的互动与转化、衔接与协调。

总之，在新时代依法治国与依规治党有机统一的背景之下，面对日益繁多的党政联合行文，需要通过双层梯级的认定标准体系去精准判断其法律性质，这有利于党内法规与国家法律的良性互动，有利于党政联合行文在法治的轨道上运行，从而保障其在管党治国实践中释放出更大的独特治理效能。

注释：

①《信访工作条例》，2022年1月24日中共中央政治局会议审议批准，2022 年2 月25 日中共中央、国务院发布。

②需要指出的是，如果党的机关、行政机关联合制发文件的同时，又联合了诸如军事机关或者监察机关、审判机关、检察机关等其他机关或者政协机关、人民团体等其他组织参与制发该文件，则该文件也应当属于“党政联合行文”的范畴。但是，这种情况并不典型，且具有复杂性，并不是本文讨论的重点。

③有学者从“政治势能”的角度阐释了“党政联合行文”的制度优势，认为党政联合行文具有优化党政机构职责的协同性、促进党规与国法的衔接协调、降低治理成本与减少制度阻力等方面的独特治理效能。

④需要指出的是，党政联合行文还经历了一个由党政机关“分别规定”到“联合规定”的嬗变，最终选择党政联合行文来规范这个问题，本身也彰显出党政联合行文的独特优势。

⑤需要指出的是，国务院根据全国人大及其常委会的授权决定制定的行政法规称“暂行条例”或者“暂行规定”，但由于在授权立法制度之下，被授权主体是特定的，因此，国务院针对全国人大及其常委会的授权事项不宜和党的机关联合行文。

⑥《中国共产党党内法规制定条例》第二十九条规定：“中央党内法规采用中央文件形式发布。中央纪律检查委员会制定的党内法规采用中央纪律检查委员会文件形式发布。党中央工作机关制定的党内法规采用党中央工作机关文件形式发布。省、自治区、直辖市党委制定的党内法规采用党委文件或者党委办公厅文件形式发布。发布时，党内法规标题应当添加题注，载明制定机关、通过日期、发布日期。”

⑦1980年2月29日通过的《关于党内政治生活的若干准则》和2016年10月27日通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。需要指出的是，《中国共产党章程》的“总纲”部分使用了“段落”进行内容表达，但除了“总纲”之外的其他部分的内容，同样采取了条款（条文）的表达形式。

⑧参见2012年12月4日通过的《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》。

⑨《行政法规制定程序条例》第六条：“行政法规应当备而不繁，逻辑严密，条文明确、具体，用语准确、简洁，具有可操作性。行政法规根据内容需要，可以分章、节、条、款、项、目。章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。”

⑩《规章制定程序条例》第八条：“规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。法律、法规已经明确规定的内容，规章原则上不作重复规定。除内容复杂的外，规章一般不分章、节。”

⑪在实践中，一些行政机关为了避免自己颁布的行政规范性文件被起诉审查，或者为了逃避向人大机关备案审查，故意邀请党的机关在文件上“挂名”以期达到恶意规避的目的。鉴于这种情况的存在，就不能仅仅从“形式标准”上判断一个党政联合行文的法律属性，而需要检视它的“实质内容”。

⑫事实上，直到1990 年7 月《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，才对“党内法规”作出了初步的界定。因此，1987 年这个规范性文件，在当时无法被（同时）认定为一部“党内法规”。

⑬对此，习近平总书记曾深刻地指出：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。”

⑭对此，学者们提出了所谓的党内法规具有“溢出效力”“直接的对外效力”等解释方案。

⑮由于《信访工作条例》使用了行政法规的名称（“条例”）且是以国家法律（广义上的）的规范结构进行内容表达的，因此，《信访工作条例》可以被排除是“行政规范性文件”。

⑯《信访工作条例》第二条：“本条例适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位等开展信访工作。”