苏、浙、沪、皖新生代农民工城市融入政策效应研究

马 宾，汪倩菡，赵 勇

(安徽建筑大学 城市管理研究中心，安徽 合肥 230022)

农业转移人口市民化是世界各国城市化进程的必由之路。农民工城市融入，体现在从农民工向市民角色转变的过程中，同时与农民工转变过程中的地域流动和职业流动等问题密切相关。它涉及城乡两大体系，是衡量城镇化广度和深度的重要指标。随着我国改革开放和城镇化进程的不断深入，农民工总量持续增长。全国农民工监测调查报告显示，2020年全国农民工总量27395万人，比上年增长1.9%，其中，外出农民工16821万人，增长1.3%，新生代农民工约占农民工总数的56.5%，成为农业人口向城市流动的主力军。受我国独特的城乡二元结构的制约，新生代农民工城市融入问题愈益突出，成为城镇化进程的重点和难点之一。

新生代农民工城市融入问题受到各级政府的高度重视，也是学界的研究热点。公共政策是推动新生代农民工有效融入城市的重要工具，近年来，虽然国家和各级政府相继出台了有关农民工城市融入的政策文件，但对政策的评估比较缺乏。因此，对现行有关新生代农民工城市融入政策进行科学的评价和分析，可以为完善政策内容、优化政策措施、提高政策质量提供依据，更好发挥政策效应，促进新生代农民工城市融入水平。

一、文献回顾

农民工城市融入问题是我国社会城乡二元结构下的独特现象，国外有关城市融入的研究主要以移民为对象，运用社会融合等理论研究各种因素对移民者融入社会的影响，并据此构建了相关理论模型。如Muslih Muslih(2021)以社会融合理论为理论基础，探究了教育对移民者融入社会的影响。西方有关移民社会融入研究的理论和成果受到国内学者的重视，并引入到农民工城市融入的研究中。如Liang和Lan(2020)基于赋权理论和吉登斯的社会行动理论，对新媒体在农民工城市融入过程中的功能进行研究。但与国外移民社会融入研究相比，国内对于新生代农民工城市融入的研究，起步较晚，研究方法比较简单、研究内容比较单一。目前国内有关城市融入的研究主要以基于问卷、统计数据的定量研究为主。早期侧重于新生代农民工城市融入的含义和障碍等理论层面的研究。为了加快城市化进程，新生代农民工成为城市的重要劳动力资源，越来越受到重视。其中各地为促进新生代农民工城市融入制定的政策学者们的关注，相关研究越来越多。孙忭(2016)通过实证研究，发现金融支持政策对农民工的城市融入具有推拉作用。杨宜勇(2017)通过梳理农民工城市融入的相关政策，剖析政策内容的盲点，为完善体制机制提出建议。沈君彬(2012)发现各地尽管出台了一些促进外来人口城市融入的政策，但针对农民工城市融入的社会政策相对缺位，为此，提出了如何构建社会政策支持体系的建议。然而目前关于新生代农民工城市融入政策的效应评价研究却不多见。

政策分析和评价是公共政策研究的重要内容，国外学者的相关研究较为深入，并构建了不同的模型进行政策评估研究。Pani Saroj Kumar(2021)以塑料废弃物管理的生产者责任延伸制度为研究对象，运用利益相关者评价模型，从多个利益相关者视角批判性地分析了政策制定的驱动因素和制约因素。Edurne Magro(2013)将创新政策作为研究对象，从政策组合和多层次治理两个维度构建模型，进行政策评估。Han Bo(2021)为了对快速发展地区的国土空间生态修复政策进行研究，提出了综合评价框架。国内学者借鉴国外的模型，采取定性分析、定量分析和综合性分析等方法，对我国的有关政策进行了分析和评价。定性分析主要从政策内容的角度对政策进行研究，如陈文(2018)基于政策文本内容分析，探究返乡农民工创业政策的演进和特征。定量分析主要对政策的发布主体、发布时间、发布数量和政策类型等因素进行计量，如李彩霞(2017)运用模糊综合评价法对天津市制造业转型升级的财税政策实施效果进行评价分析。也有一些学者将文本分析、扎根理论与PMC指数模型等量化方法结合，进行综合性研究，如刘纪达(2020)利用扎根理论，建立了PMC指数模型对军民科技政策进行评价。此外，有关政策分析的研究大都是基于某一个或几个研究视角展开。郭雨晖(2019)基于政策工具视角对我国智慧城市政策进行内容分析。习勇生(2013)从政策内容的视角对进城务工人员随迁子女异地高考政策进行分析。李芊(2021)从政策工具与政策目标的视角对我国一系列促进区块链发展的政策文本进行量化分析。

综上所述，国内外对新生代农民工城市融入的研究主要集中在融入现状、影响因素、水平程度等方面，相关政策研究较少。虽然有学者从公共政策的视角对融入政策进行了研究，提出了我国农民工城市融入政策存在的问题，并提出了对策建议，但在研究方法上以定性推理为主，缺少量化分析，减弱了研究结论的可信度和有效性。本文在借鉴学者们研究的基础上，将文本分析和定量研究相结合，对新生代农民工城市融入政策效应进行综合评价，丰富了该领域研究手段，弥补了前述研究的不足。

二、新生代农民工城市融入政策效应评价

本文选取2012年—2021年江、浙、沪、皖四省市发布的新生代农民工城市融入相关的政策文件作为分析样本，将国务院、国务院各部门网站，江、浙、沪、皖四省市的相关政府网站、中国知网(政府文件和法律)及百度数据库作为城市融入政策文本来源，通过检索得到有效文本42份。使用文本分析技术和熵权法，对新生代农民工城市融入政策效应从政策力度、政策措施和政策目标三个方面进行评价。

(一)政策力度效应评价

政策力度主要指政策的法律效力和行政影响力，力度大小取决于政策颁布部门的级别高低以及政策的强制性程度。级别越高、强制性越大，政策的执行效果越好。此外，城市融入政策由多个部门协同制定颁布，有利于协调部门间的协同、平衡部门间的冲突，能够提高政策执行效果。参照国务院《规章制定程序条例》以及相关研究的赋值方法，对于政策级别，从高到低分别为全国人大常委会和国务院颁布的，其次为国家各部委颁布的，再次为各省(直辖市、自治区)人民政府颁布的，省(直辖市、自治区)所属机关单位颁布的级别最低。对于政策属性，条例、命令、规定、意见等的强制性最大，其次为规划、计划、办法、标准，再次为指南、方案、措施、条件，通知、公告强制性最小；政策协同的划分主要依据是政策文件参与制定的部门多少，从一个部门单独颁布到四个及以上部门联合颁布，政策协同性逐渐提高。

在政策级别方面，全国人大常务委员会、国务院颁布的政策文件的政策价值均值最高，但数量最少。由表1可见，尽管在近些年的发展中，不同的政策级别的文本逐渐丰富，但是，政策文件颁布的级别存在“两极分化”现象，国家层面的政策文件数量较少，各省市及其部门的政策文本频出。在政策属性方面，从现有的政策文本形式上看，意见、规划、办法、方案、通知等类型占比较大，其中，意见的政策价值均值最高，政策执行效果较好，但法律、条例等力度更大的政策文本数量有待提高。

在部门协同方面，绝大多数新生代农民工城市融入政策是由一个部门单独颁布，其政策价值均值比三个及以上部门联合颁布的低，这表明多部门协同出台新生代农民工城市融入政策的力度更大。然而，新生代农民工城市融入的相关政策由两个部门联合颁发时，其政策价值均值最低，为1.23。这可能是由于单一部门发布的政策全责清晰，政策效应较好，需要多部门联合发布的政策，一般需要解决的问题比较重要，再加上涉及多个部门，一般需要高一级部门进行协调，重视程度高，政策效应也高。两个部门联合发布的政策，更多的需要这两个部门相互协调，因为层级相同，协调时相互间的权威性弱，甚至会出现推诿扯皮等内耗，削减了政策力度。

表1 新生代农民工城市融入政策力度维度的政策价值

(二)政策措施效应评价

通过对42份新生代农民工城市融入相关政策的文本分析发现，政策的制定通常将两个及以上的政策措施协同使用，单独使用某种政策措施的文本仅有11份。

从表2可以看出，新生代农民工城市融入政策中，单独采取行政措施的样本，其政策价值较高。可以推断深化户籍制度改革，拓宽落户通道作为促进新生代农民工城市融入的主要行政措施之一，对提高其市民化水平具有重要作用。但是，从样本数量上看，单独使用行政措施的文本仅占4.8%，城市融入相关政策的出台一般不会单独使用行政措施，这可能是由于，一方面户籍制度改革的核心在于消除基于户籍的地域差别而导致的流动人口与当地居民之间的福利差距，相关福利和保障政策需要随着户籍制度改革而逐渐与户籍性质相解绑，因此户籍制度改革有必要与相关的各类配套措施协同使用。另一方面，加强组织保障与评估督查等行政措施需要与其他措施协同使用才会有效。

此外，行政措施与经济措施组合使用时的政策价值低于只使用行政措施的政策价值，表明行政措施不太适合与经济措施协同使用，这两种措施组合使用时反而会相互弱化政策效果。同时，经济措施作为当前最常使用的手段，但其单独使用时的政策价值均值却是所有措施中最低的，因此，经济措施必须与物理措施和信息措施协同实施才能充分的发挥作用。

表2 新生代农民工城市融入政策中政策措施和目标维度政策价值v的均值

(三)政策目标效应评价

根据政策文件对政策目标描述，有的宏观概括，有的量化具体，根据政策目标的清晰度和可衡量度，政策目标可分为宏观目标、具体标准和量化标准三类。如果政策文件中明确给出了参保率、城镇化率、落户数等量化目标，则将其归类为量化标准；如果政策目标比较清晰，但没有量化标准，则将其归类为具体标准；如果目标仅宏观简要地表达了政策的愿景，则将其归类为宏观目标。

由表3可知，从宏观到具体，再到量化标准，政策目标的政策价值的平均值随着目标清晰度的增加而增大。但是，现有有关新生代农民工城市融入的政策文件大多偏向于宏观的战略指导。无论是在中央还是地方层面，在制定政策时普遍缺乏全面具体、可操作性强、执行度高、具有针对性的管理方法和执行细节。牵头单位和有关部门没有详细的任务分工和明确的政策目标，导致政策难以有效落实。

表3 新生代农民工城市融入政策中政策措施和目标维度政策价值v的均值

三、政策建议

通过上述政策效应分析和评价发现，我国新生代农民工城市融入政策在政策力度方面，缺乏力度更大的法律法规出台，同时，未能充分发挥部门协同的优势。在政策措施方面，决策部门忽视政策措施的相互影响和协同，此外，主要采取经济措施，政策措施的发展不均。在政策目标方面，目标清晰度不高、量化程度较低。针对上述问题，本文提出以下建议。

(一)提高新生代农民工城市融入政策的力度

首先，在国家层面，在制定和颁布新生代农民工城市融入政策时，应当增加力度更大的政策法规的数量，改变过分依赖于意见与通知的现状，加快推进相关法律的立法进程，适时推出以促进新生代农民工城市融入为核心的法律法规。在地方层面，政策制定部门应该加强对本地区的城市融入政策进行评估，并结合现阶段新生代农民工城市融入的突出问题不断丰富专项政策内容，增强新生代农民工城市融入政策的力度。

其次，在追求政策力度提高的同时也要发挥职能部门间的协同优势，强调部门间的职能互补。重点从政策制定和执行的不同部门间相互沟通协调着手，明确政策措施参与单位的职责和作用，解决相关部门权责不清等问题，发挥城市融入政策执行部门之间协同效应，提高政策实施效果。

(二)形成内容齐备的新生代农民工城市融入政策措施体系

当前新生代农民工城市融入政策以经济措施为重点，从养老、医疗、住房、教育、就业等多方面改善农民工的经济状况，以期促进新生代农民工在经济层面融入城市。但是，以推动农民工在心理和社会层面融入城市为核心的政策措施较少，同时未能充分重视信息措施和物理措施的使用。因此，亟需改善城市融入政策措施发展不均的现象。各省市应该采取措施丰富农民工的文化生活，加强人文关怀，积极组织农民工加入工会等群体，充分发挥社会组织反映农民工需求、为农民工提供帮助、协调管理以及促进农民工融入城市等方面的积极作用。充分关注、解答和处理与农民工相关的热点问题，不断识别城市融入政策的盲点，结合中央相关政策的指导方针和内容及时补充完善相关措施，逐步形成内容齐备的新生代农民工城市融入政策措施体系。

(三)完善新生代农民工城市融入政策的执行细则和目标

完善的城市融入政策执行细则和明确的政策目标是确保政策有效落地的根本保证。一方面，决策部门要完善政策实施的措施和细则，提高政策的可操作性和可执行性，主要包括明确政策措施的指导依据，明确政策措施的对象、实施标准和政策实施的适用条件等。另一方面，政策目标需要明确清晰。由于政策目标越清晰，政策执行情况越容易考核评估；政策目标量化程度越高，越容易进行任务分解和管理，不仅容易控制政策实施过程，而且方便实施效果反馈，并根据反馈结果更准确地进行政策调整，为相关政策进一步优化提供有力的支撑。