审计法对碳审计的积极影响

◆李兆东 李萝宇/南京审计大学

2020年我国提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的“双碳目标”。审计署“十四五”国家审计发展规划中明确要求“以加快推动绿色低碳发展”为目标，在领导干部自然资源资产离任审计中关注碳达峰、碳中和等重大任务落实情况，在生态文明建设政策落实情况审计中重点关注碳排放、碳达峰行动推进情况。2021年10月23日，十三届全国人大常委会第三十一次会议通过《关于修订〈中华人民共和国审计法〉的决定》，此次新修订《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）明确了审计机关在资源环境领域的审计权限，明确的法律授权将对碳审计产生积极影响，也将更好地发挥审计在“双碳目标”实施过程中的监督作用。

一、《审计法》修订前碳审计开展面临的问题

（一）碳审计依据不足

碳审计属于资源环境审计的范畴，是低碳目标下的资源环境审计，原《审计法》规定审计机关审计范围主要是财政收支或者财务收支等业务活动，并未将资源环境审计明确纳入，仅在第26条规定，审计机关依照《审计法》和相关法律、行政法规对《审计法》未规定而其他法律、行政法规规定的应当由审计机关负责审计的事项进行审计监督。

（二）碳审计取证困难

碳审计工作数据复杂，不仅涉及资金状况，而且包括较多的碳排放数据，由于可能对碳审计的标准存疑，且担心商业机密泄露，被审计单位时常出现资料提供不及时、不完整的情况，审计取证阻力较大。《审计法》修订前，审计机关要求被审计单位提供资料的范围和检查范围仅限于被审计单位的财政收支、财务收支相关数据和资料，“以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产”的表述是审计机关取得被审计单位业务信息的主要依据，但实务中被审计单位一般会对此表示质疑，以对条款的理解不同为由拒绝提供业务信息。另外，《审计法》修订前，审计机关有权提请财政、税务、公安、监察、价格、海关、工商管理行政等机关协助进行审计监督，但并未包括自然资源、生态环境等碳审计的相关机关，导致碳审计的原料、排放、效率等关键业务数据取证困难。

（三）聘请外部专家合法性不足

碳审计需要审计人员具备复合型知识，不仅包括财政、金融等学科知识，还包括地理、环境、工程、物理、计算机等学科知识，审计单一主体难以胜任，需要聘请外部专家。以前一般是由审计机关出台相关办法，例如《审计署聘请外部专家参与审计工作管理办法》《江苏省审计厅聘请外部机构（人员）参与审计工作管理办法（试行）》等，但是在法律层面上没有相关的条款规定，导致聘请外部专家参与国家审计的合法性受到质疑。

（四）审计成果利用不充分

《审计法》在第四条第二款中规定，国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出问题的处理结果和纠正情况向本级人民代表大会常务委员会报告。对于原《审计法》中明确的审计机关处理处罚权限范围内的事项，如违反国家规定的财政收支、财务收支行为，在法定职权范围内，审计机关可以作出审计决定或者向有关主管机关提出处理处罚的意见，纠正和处理程序较为清晰，但对于碳审计出具的审计意见由谁整改、整改到什么程度、整改结果如何报告、向谁报告等问题均未做出明确的规定。

二、修订后的《审计法》对碳审计的促进

（一）拓宽审计范围，完善碳审计法律依据

碳审计涉及低碳政策制定执行情况审计，低碳财税资金审计监督、碳金融审计、低碳产品和低碳经济行为的审计认证等审计业务类型，修订后的《审计法》明确领导干部自然资源资产离任审计的法律地位，并在原《审计法》明确的审计范围的基础上，纳入国有资源、国有资产，国家重大经济社会政策贯彻落实情况，关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目。审计范围的拓宽为碳审计提供强有力的法律支持,为碳审计的信度和效度提供刚性的制度保障，为碳审计实践的标准、程序、权责、评价等方面提供可遵循的规则,促进碳审计建立层次分明、结构完善、内容详备、流程规范的审计体系。

（二）扩大审计权限，优化审计监督手段

修订后的《审计法》通过调整审计机关要求提供资料和检查的范围，赋予审计机关获取国家政务信息系统和数据共享平台数据的权力,以及完善审计机关查询存款权优化审计监督手段，同时增加了被审计单位负责人对本单位提供资料及时性负责的要求，并赋予审计机关提请自然资源、生态环境机关协助的权利。碳审计需要的与财政收支、财务收支有关的业务、管理等资料的获取和检查，在新修订《审计法》中得到支持，且数据提供的及时性得到了保障。

（三）保障外部专家合法性

修订后的《审计法》将第12条改为第3条，并增加条款：审计机关可以聘请外部人员即具有与审计工作需要相关专业知识的专家参与审计。这使得审计组织有更多的选择性，也更有利于碳审计工作的开展。

（四）提高碳审计成果利用效率

修订后的《审计法》明确了被审计单位对审计查出问题的整改责任以及审计机关和有关主管单位对被审计单位整改情况的监督责任，同时规定应当将审计结果和整改情况作为制定政策、完善制度和考核、奖惩、任免相关领导干部的参考依据。修正后的《审计法》明确了整改的主体和相关主体的责任,促进了碳审计结果的运用。

三、《审计法》修订后碳审计的实施及相关建议

（一）制定实施评价的具体准则

法律依据（规范审计职责权限）和评价标准（实施评价的具体准则）乃实施碳审计的基础，新修订《审计法》拓宽了审计范围，从法律的高度明确了审计机关在资源环境领域的审计权限，但目前碳审计相关政策和法规分布较为零散，缺乏专门应对气候变化的法律，碳审计的评价标准供给滞后。我国可以借鉴国际社会碳审计相关规范构建碳审计准则体系,同时审计机关应与环保部门联合制定标准,将审计与空气污染治理相结合，规定审计目标、审计标准、执行方式和职责分配，并在《国家审计准则》中予以明确。另外，为保障碳会计履行职责行为的真实性、合法性和合规性，也应对碳会计制定相应法律法规。

（二）界定扩大的审计权限

一是进一步细化大数据技术的使用范围和权限,使其在碳审计领域具有可操作性。新修订《审计法》赋予审计机关使用国家政务信息系统信息和从数据共享平台获取数据的权利，这一规定为审计应用大数据技术提供了法律依据。但大数据审计和碳审计均属于新兴领域,要想在碳审计领域推广应用大数据技术，需要根据碳审计工作自身特点拟定大数据技术应用战略，构建大数据审计分析平台，加强大数据审计软件、分析模型的研发，提高认识和利用大数据技术的能力。二要明确审计机关提请自然资源、生态环境机关协助审计的具体界限。建立健全提请协助相关规定。审计机关需要对过往实践归纳总结，在此基础上联合自然资源、生态环境部门制定或者完善关于提请协助的具体规定；各部门协作配合不可越权或者避责。审计机关与提请协助的部门之间既有协作配合，也有分工履职，各部门必须依法履职，不干涉其他部门工作也不推卸责任。审计机关还需要积极主动与有关部门协作，以大局为重，实施审计、执行审计决定、利用审计结果等方面提高协作积极性和主动性，充分认识进行碳审计工作与相关部门协作配合的重要性。三是审计机关聘请外部专家参加审计工作应注意明确受托方和委托方的权利和义务，对碳审计允许外包的范围进行规定，修改实施条例时应细化专家库建立和聘请外部专家相关问题。

（三）进一步提高审计效用

第一，借鉴英国《2008-2009年度工作报告情况》制定碳审计报告，包括审计的原因、内容、发现的问题、整改建议以及审计客体的反馈等。第二，现阶段我国碳审计结果主要应用在解决违法违规问题和碳减排计划进程不佳问题上，以后可以拓展至推广减排技术问题、提高减排制度整体绩效问题方面。第三，信息公开是促使碳审计效用最大化的关键所在。当前碳信息披露主要依靠企业道德自觉，这与治理生态环境恶化和全球气候变暖问题的紧迫性相悖，我国应尽快立法要求企业披露碳信息。企业披露碳信息应扩大公告范围并提升披露质量，从披露审计依据、项目、标准、评价方法、结果等具体信息逐步扩展到审计报告整体，在此基础上，完善碳审计评价标准，补充绩效结果相关信息。

（四）更好发挥内部审计和社会审计作用并培养碳审计人才

碳审计是经济责任审计和资源环境审计的结合体。除审计内容和审计报告以外，碳审计在审计主体与审计客体、审计程序和方法等方面与传统审计也有所区别。碳审计的审计主体初期以国家审计为主，逐渐向社会审计为主过渡；审计客体不仅包括国务院各部门、各级地方政府及其所属部门、金融财政机构、企业、事业单位，还包括个人（个人生产、生活消耗含碳元素的自然资源排放温室气体）；审计程序方面，碳审计不仅使用检查、询问、函证等传统审计程序和方法，还需要借助环境学、计算机学、地理学、工程学等专业知识和人才，还要考虑碳足迹、碳抵消因素。新修订的《审计法》能更好地发挥国家审计的主导性，构建以国家审计为主体，同时加强内部审计和社会审计的审计监督体系，贴合碳审计“以国家审计为主导,逐步过渡到社会审计为主”的审计主体协同模式。碳审计的审计程序和方法复杂,需复合型人才的智力支持，要尽早培养储备复合型人才，借智发展，弥补传统审计人员的知识不足。

[图片新闻] TUPIANXINWEN

咸宁市审计局在领导干部自然资源资产审计中，运用GPS定位技术，通过输入耕地图斑编号，精准定位，现场核查耕地非农化问题整改情况。

（任星星 黎明 摄影报道）