军队重大工程项目研究型审计探讨

◆聂钰岷/中央军委审计署武汉审计中心

随着国防和军队现代化改革的不断深化，军队基本建设领域在法规制度、建管模式、目标需求等方面进行了大胆尝试和改革。在面对客观环境和法规体系发生深刻变化的情况下，军队审计机构应审时度势，积极在重大工程项目中推行研究型审计，不断创新审计理念思路，增强审计“查病”和“治已病、防未病”的功能，更好地服务国防体系建设，促进军队重大工程项目向军事斗争准备和战斗力生成精准聚焦。

一、对军队重大工程项目开展研究型审计的意义

2021年，审计署在《“十四五”国家审计工作发展规划》和《坚决做实研究型审计》中强调，积极开展研究型审计，把研究始终融入贯穿于审计全过程。在军队重大工程项目中开展研究型审计，就是把“审计”做基础，以“研究”为升华，将研究的思维和方法运用到重大工程项目审计全过程，以系统观念对审计对象和审计项目进行调查研究，吃透审计对象涉及行业领域的军事价值、政策法规、制度机制和矛盾困难等情况，从微观个体的查错纠弊到宏观总体的提炼升华，实现审计实践与理论研究提升的“双循环”，最终形成高水平的审计工作报告，培育高层次的理论研究成果，提出高质量的审计意见建议。

（一）研究型审计助力聚焦主责主业

军队重大工程项目涉及军事技术工程项目和军事建筑工程项目，具备军事和政治价值高、外部综合因素影响大、技术和管理模式先进、资金成本投入多、军事和社会效应强烈等显著特点。军队审计机构应坚持把监督重心放在备战急需、打仗所需的重大工程项目上，按系统建制、成领域体系开展研究型审计，以研究的思维揭露建设绩效、功能价值、体系性能等方面的深层次问题，从根本上促进政策制度、管理体制、规划目标向备战打仗主责主业聚焦，充分发挥好审计在强军兴军征程中的服务保障作用。

（二）研究型审计助推行业风气好转

习近平总书记多次强调审计机关应抓好重点领域、重大项目、重要资金的审计监督，防范重点工程中的贪污浪费。工程建设行业贪腐存量问题多、利益纠葛深，受多方面因素影响难以系统性纠治，特别在当前正风肃纪的高压态势下，不断出现“期权式”腐败、“潜规则”深潜、“障眼法”和“隐身衣”手段等权力寻租新问题。深化军队重大工程项目研究型审计，剖析重点领域和关键环节的监督盲区和管理风险点，在查纠个体违法违规行为的同时深入研究体制机制宏观层面的根源性问题和行业发展重难点，以管理问题、经济问题和权力问题为着力点从而揭示深层次的制度问题，倒逼法规制度完善，加强行业规范管理，推动整体风气根本好转。

（三）研究型审计助阵战略决策设计

对军队重大工程项目开展研究型审计，要立足党和军队重大方针政策和决策部署，站在全局的高度谋划和开展审计工作，针对重大工程项目经费体量大、涉及领域广、技术专业强、质量管控难等特点，从立项论证、施工管理、经费决算到功能效应全过程进行审计监督，探索研究重大工程项目绩效评价指标体系，既审查建设管理性问题，又客观评价军事工程效益，从浅层次的问题表象入手找出背后存在的深层次原因，提出具有针对性和可操作的意见建议，为党和军队高层决策提供重要参考。

二、对军队重大工程项目实施研究型审计的总体目标

推进军队重大工程项目开展研究型审计的目的是服务于审计实践，服务于体制改革，服务于战斗力提升，要坚决做到“真研究问题、研究真问题”。

（一）查纠揭示问题。习总书记多次对审计工作作出重要指示批示，强调加大审计监督力度，努力实现审计监督全覆盖；强调要坚持以问题为导向加强审计工作，不断扩大审计成果。推进军队重大工程项目开展研究型审计，就是将传统的事后审计监督转变为审计一体化推进揭示问题、规范管理、促进改革，强化审计服务政治、服务改革、服务廉政的“经济体检”功能作用。查究揭示重大工程项目投资决策不合理，装备保障不配套，贯彻党和军队战略意图不彻底，资金使用效益不高，环境保护效应不佳等；建设征地或置换土地过程中，弄虚作假，违规组织土地评估，造成军队利益受损；擅自调整建设计划或改变建设用途，超标准超投资建设，截留挪用建设专项资金，虚假变通开支，虚假或重复签证，高套、多套定额造成结算高估冒算等违反财经纪律、以权谋私的问题。

（二）推进制度改革。近些年，军队工程建设领域进行了一系列的重大改革，包括推广EPC总承包模式，实施工程代建制，推行全过程咨询管理，开展社会中介机构造价核查等，但管理制度和运行机制尚不完善。通过对军队重大工程项目开展研究型审计，在查究揭示审计发现问题的基础上，把问题背后的体制性障碍、机制性漏洞和制度性缺陷作为研究重点，关注制度改革落实情况和难点堵点，有针对性地提出防范风险、促进改革、服务决策的意见建议，推动建立管理制度改革长效机制，发挥审计服务改革的建设性作用。

（三）重塑组审模式。传统的工程审计重点往往在项目管理流程合规性和核减结算造价上，忽略了建设项目从立项论证、组织实施到竣工决算的整体性以及决策单位和参建单位的复杂性，审计发现“零敲碎打”的问题点连不成线构不成面，难以系统全面地从制度机制层面梳理分析、提出建设性意见。对军队重大工程项目开展研究型审计，就是要提高政治站位，区分不同系统，突出关键点位，紧盯重要阶段，从上至下、条块结合成体系开展审计，通过摸清总体规划安排、区分类型研究分析、瞄准重点现地审计，实现点、线、面穿透式融合，从宏观层面提出有价值、可批示的意见建议。

三、对军队重大工程项目开展研究型审计的方法路径

（一）审前阶段

一是多维度分析项目决策意图。对军队重大工程项目开展研究型审计，首先应从工程规划论证这一决策源头入手，在摸清项目基本情况的基础上，多方面、多维度综合研究项目建设的战略意图、使命任务、功能目标，从全局角度探讨项目选址定点、建设规模、经费投入是否符合军队建设中长期规划和备战打仗要求；其次应全面掌握审计项目工程类型和建设特点，梳理研究项目主管部门和服务保障对象的发展现状、改革方向、战略职能、业务运行、管理机制等，从管理层面分析项目建设立项规划的可行性。

二是预设研究课题和数据分析先行。从军队重大工程项目的立项决策目标分析，结合审前调查了解的情况，坚持成果导向、问题导向、目标导向的原则，深入系统地分析项目在建设程序和保障效益发挥等方面涉及的重点、热点、焦点、堵点等问题，对照军队、行业相关领域有关法规、制度和规范，从宏观和全局的高度预设研究课题或专题内容，同时列出课题或专题中审计重点反映内容提纲。在审计实施阶段，围绕课题或专题研究目标重点突破，并相机调整研究方向，确保最终形成真实全面、层次较高、影响较大的审计研究成果。此外，在确定研究课题的同时，应提升对数据运用重要性的认识，围绕研究内容全面采集重大工程项目招标投标、建设管理、土地征收、竣工结算和军事效益发挥等方面的数据资料，通过改造优化审计分析模型和新建特定分析模型，帮助审计人员把握审计研究工作的重难点。

三是周密制定审计实施方案。对军队重大工程项目的审计，不仅要对单个建设项目的合规性进行审计，更重要的是评价其在整个体系中的功能发挥、对战斗力提升的贡献率、是否符合联合战略体系建设要求和作战构想等。对项目开展研究型审计，应结合工程建设特点，创新采取“1+N”审计模式，横向统筹实施经济责任、财经管理、装备保障、设备研发等审计项目，围绕研究目标充分利用不同项目审计成果，形成专题审计报告；纵向检索工程项目参建单位以往的审计成果，通过分析提取基础信息，保障审计研究重点的全面性，大幅提升审计研究效率。此外，在制定审计实施方案时，审计人员应拆分重大工程项目审计流程步骤，反复研究每个审计方向、审计阶段的工作重点、目标和取得成效等，结合以往成绩评估当前审计实施的优势和难点，提前预判参审人员难以胜任的专业领域和研究内容，突破传统工程审计思维，通过采取专家授课、智库协作的方式予以完成研究工作，推动研究型审计向高水平发展。

（二）审中阶段

一是严谨取证确保审计工作真实性。在工程招标流程、建设管理和竣工结算等环节中核查重点事项问题，对发现的关键问题和重要线索，审计组应围绕问题线索内容和风险隐患研究如何获取关键证据，如何闭合证据链，证据链上的资金和信息是否存在体制机制和政策制度层面的问题；对发现疑点线索应深入研究其原因、动机及造成的后果与影响，形成完备、充实、具体的证据材料。审计人员在编撰审计底稿过程中，审计组应对问题定性、适用法规、提取证据等进行充分研究、反复琢磨，及时查漏补缺，确保底稿反映的查证思路清晰，取证过程全面客观。

二是围绕课题调查增强研究针对性。围绕审前预设课题的研究目标和内容，在军队重大工程项目传统审计的基础上，通过对战略部署、行业前沿、理论基础、政策法规等资料进行研究消化，穿透式研究预设课题关联的审计发现具体问题，探究深层次原因，进而分析问题的产生是否带有普遍性、多发性、倾向性的体制机制问题，还是少数偶发的个性问题，根据不同的原因有针对性地提出解决办法和对策建议，真正做到将研究工作贯穿审计始终。对预设课题关联具体问题产生的原因进行分析和研究解决对策的过程中，应站在不同专业背景审计组成员、复核审理人员的分析视角和立场上开展研究探讨，提升预设课题的问题分析全面性和研究结论准确性。

三是做实审计报告提升工作绩效水平。现场审计结束撰写审计报告时，应紧抓“战略—规划—项目—资金”这条主线，注重运用系统思维，整体把握重大工程项目建设情况，对审计过程中发现的落实党和军队战略部署不利、立项论证不充分、军事效益不高、参建人员违法违纪等方面的问题进行综合研判，分析问题原因和轻重程度，提出建设性的审计意见和高质量的解决方案，推动审计发现问题的整改，研究破解问题背后存在的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞。审计报告应注重条理清晰、逻辑严密、语言精炼、重点突出，还可将不同专业的审计人员针对同类问题的研究分析思路和成果予以总结，提炼一些可推广、可复制、可参照的经验模式。

（三）审后阶段

一是拉单列表，挂账销号，推动审计问题整改。针对审计发现的问题，应按照立项决策、项目管理、竣工决算、建设绩效等关键内容分项列明问题清单，对整改责任主体区分即查即改、没有完全整改和没有整改三种情形，有针对性地进一步补充审计整改建议，畅通审计机构与整改责任主体的沟通协调机制，完善审计整改问题的销号制度。对军队重大工程项目开展成体系审计，创新“1+N”审计模式，综合经济责任、财经管理、装备保障、设备研发等审计问题清单，研究建立与完善审计整改的综合整治机制，达到问题整改举一反三、标本兼治的目的。

二是提出切实可行的制度完善意见建议。对军队重大工程项目审计过程中发现的普遍性、倾向性问题要注重从体制机制层面剖析原因，深入研究分析制度机制层面容易产生问题的管理薄弱环节和漏洞，并与审计发现问题相互印证；特别是对预设课题的研究，随着审计过程的深入，不断相机调整课题研究目标和重点，从问题表象入手，揭示背后的制度机制矛盾，有针对性地提出切实可行的意见建议，为领导层决策、审计问题整改等提供有用信息。

三是思考总结提炼审计经验。通过审查重大工程项目在建设阶段存在的管理性问题、系统性矛盾，以及总结提炼审计过程中优化审计取证、提高审计质量、防范审计风险等方面的经验做法，结合预设课题研究目标和重点以及发现的典型性问题和突出矛盾，撰写理论探讨、审计实务、专题报告、案例分析等研究类文章，将审计经验和做法及时固化并予以推广，开阔审计人员视野，拓宽审计人员思路，真正做到“一审多项、一项多果、一果多用，把项目做到极致就是创新”的研究型审计理念要求。

四、对军队重大工程项目做实研究型审计的几点建议

（一）提高思想站位，主动探索审计创新。军队审计人员作为研究型审计主体，应提高思想站位，立足党和军队重大战略意图、决策部署，坚持成果导向、问题导向、目标导向，从战略联合、攻防协同、体系融合的角度做好重大工程项目的穿透式审计，找出问题存在的深层次原因；同时，积极主动探索创新，结合重大工程项目建设发展面临的新模式、新挑战和新问题，创新审计范式，推行“研究+审计”新模式，在审计实践中不断探索总结，提炼经验，推动重大工程项目研究型审计高质量发展。

（二）设立研究课题，合理安排审计计划。审计组根据工作方案和审计目标要求，结合重大工程项目建设特点、战略意图、体系性能等情况，设定研究课题，紧紧围绕重大工程建管过程和效能发挥中迫切需要解决的矛盾问题开展研究，如小远散施工点位工程质量监督管理、军事用地征收难点淤点、战备设施与装备体系配套融合、相关政策中的监管盲区和实践悖论问题处理以及新型建管模式运行完善等重点内容，突出研究课题的实践性、前瞻性和必要性。审计实施前，应按照捆绑式、融合式、“1+N”等模式统筹审计计划，综合权衡实务工作和研究内容、审计过程和时间安排；课题研究中，应当采取文献阅读、专家访谈、问卷调研等多样化手段，多角度、多方式地获取数据资料；确保审计事项全面，研究成果丰硕。

（三）开展巡审联动，发挥监督杠杆作用。深入研究巡审联动工作协作机制，有效融合“政治体检”和“经济体检”的双重监督效应，推动拓展监督的广度、深度和力度。审计组和巡视组既合理分工又密切配合，在工作任务上各自为战，在监督成果上互相借鉴，在问题处理上协商解决，充分发挥审计的专业性和巡视的政治性，特别是对军队重大工程项目立项论证未落实党和军队决策部署，贯彻习总书记指示要求不坚决、不彻底，重要事项、大额资金集体研究决策未落实，参建人员违反中央八项规定等政治性问题，审计人员与巡视人员从经济角度、政治角度深入研究问题原因，精准“把脉”、深挖“病灶”，确保问题巡深查透，责任界定准确合理。

（四）利用信息技术，推进科技强审兴审。当前，现代工程技术、信息化技术、智能化技术融合度越来越高，特别是BIM技术、建设工程信息系统、云计价等在工程建设领域的普遍应用，推动军队重大工程项目审计需不断探索新方法、新途径。总体来看，军队工程审计还存在大数据运用、智能化手段、技术创新工作深度和广度不够等问题，审计机构应积极转变审计理念，探索审计方法，利用“大智移云物”技术研究建立工程审计数字化平台，完善审计平台与监督范围内项目管理信息系统对接机制，进而实现数据采集、数据归类、数据分析等自动数据处理，依托平台信息技术让“数据”说话，及时掌握项目建设进度和完成情况，有效提升重大工程项目研究型审计效率和科研效果。

（五）强化人才效应，锤炼强审精审队伍。军队重大工程项目审计要开新局、谱新篇，走出研究型审计的路子，关键在于培养组建具有现代化、信息化、体系化复合审计能力的高素质专业化工程审计队伍。通过审计人员挂职锻炼、审计机构与被审计单位人员交流任职、“专业理论+审计实务”模式职业培训、参观见学、专家授课等形式，深入了解当前军队重大工程项目建设面临的新形势、新任务、新要求和新趋势，找准问题症结和矛盾短板，不断提升审计人员客观、全面、历史地看待和分析问题的哲学思维，通过政治锤炼、实践锻炼、专业训练等多方面培养全面提高军队审计人员对重大工程项目开展研究型审计的能力和水平。此外，审计人员要努力提高问题查证、交流沟通和文字表达等综合能力，促进重大工程项目审计报告由单纯的管理审计和造价核查报告向高质量综合性的研究报告转变。

（六）加强外部协作，突破传统审计思维。对军队重大工程项目开展研究型审计涉及工程、战备、规划等多个领域，通过专业智库协作、军地联合审计，“向能者求教，向智者问策”，不断借助外脑拓展审计视野、开发审计思路，保持审计研究方向的正确性。利用社会技术力量整合工程审计信息平台，建立工程项目数据库，收集各年度项目建设资料和相关审批文件，通过系统整体研究、纵向历史研究、横向比较研究等方法，将审计发现问题予以归类分析，着重查找深层次的原因症结，提出有针对性的意见建议，服务宏观决策，推动制度完善，提升重大工程项目建设管理水平。